國內外農業生態補償的實踐

鄭州市農林科學研究所 陳東海

國內外農業生態補償的實踐

鄭州市農林科學研究所 陳東海

河南省農村能源環境保護總站 主辦

農業是受人類活動影響最大的生態系統，由于土壤侵蝕、鹽堿化、板結、養分耗損、污染、城市化等原因，使得世界范圍內農用地面積減少、土地退化，農業可持續發展受到嚴重的威脅。農業生態系統持續退化將影響全球整體的生態環境質量及其他生態系統的功能，要解決農業生態環境退化問題，必須采取一定的措施對農業生產進行調控，建立農業生態補償機制，從源頭上有效控制農業環境污染，是實現農業可持續發展的重要舉措。

筆者查閱文獻，研究了國外農業生態補償的政策、實踐與效果，對北京市、上海市、南京市與杭州市農業生態補償的項目、范圍、標準、實施方案等進行了調研，旨在為我國農業生態環境的改善提供依據。

一、國外農業生態補償

（一）德國的農業生態補償

1.法律法規

德國有一套較完整的與農業生產相關的法律法規，包括《種子法》《物種保護法》《肥料使用法》《自然資源保護法》《土地資源保護法》《植物保護法》《垃圾處理法》《水資源管理條例》《生態農業法》等。

2.補償方法

德國政府對于自愿遵守有關環境保護規定，采取環境友好型生產方式的農業企業，實施農業生態補償，并給予一定的獎勵。農業生態補償項目包括有機農業、粗放型草場使用與多年生草場放棄使用除草劑，補償方式包括直接補償、轉型與維持補償、休耕與退耕還林補償與其他補償（見表1）。

只要按法律規定的條款進行農業生產，即可領取常規農業補償與特殊農業補償金。常規農業補貼包括保證土地性質不變、實行環保的生產方式等；另外，對于坡度大、氣候差的地區，實施野生植物與動物保護，畜禽自然放養，建造符合環保要求的牛棚等，對農業環境保護有貢獻的，可以申請并領取特殊補貼。從事生態農業經營的收入水平與“傳統型農業”相比大約低7%，為了彌補轉型以及轉型之后維持造成的損失，實施了轉型與維持補貼。德國對休耕土地與容易產生水土流失地區退耕還林進行生態補償。

3.補償效果

德國農業生態補償機制建立并實施后，農業生態環境得到了顯著地改善。化肥中氮的利用率不斷提高，已經接近最大值，明顯緩解了氮素環境污染，有機農場面積不斷擴大。雖然德國化肥的用量減少了9%，但是糧食產量卻增加了5%，農業生態補償措施對耕地質量的保護、糧食綜合生產能力的提高發揮了重要的作用。

（二）美國的農業生態補償

自20世紀30年代以來，由于大規模土地開發，美國出現了黑風暴事件，為了治理農業環境問題，逐步建立了農業生態補償機制。美國的農業生態補償措施主要包括環境質量激勵項目、環保休耕項目、農牧場土地保護項目與濕地保護項目。

1.法律法規

美國農業生態補償的相關法律法規包括《聯邦農業促進和改革法案》《食品安全法案》與《食品、農業、保護及貿易法案》。美國農業生態補償項目主要由每5年修訂1次的農業法案設立的，借助于農業部下屬機構與土地所有者合作，以契約的形式，限定土地的使用權與使用方式，鼓勵土地使用者采取環保的生產方式進行農業生產。

2.補償方法

環境質量激勵項目主要對改善水質的土地、改善土壤的耕地、保護和改善資源基礎的放牧地和林地與提升魚類和野生動物棲息地質量的非聯邦政府土地進行生態補償。補償主要包括成本分擔和獎勵，其中前者是最主要的部分。農業部支付的補償金額不超過保護措施75%的成本，并適當提高對弱勢群體的支付比例，對生產者實施土地保護措施給予獎勵。該項目還對非政府組織出資實施創新性保護措施的機構進行補償。當前，每個單位或個人通過合約能夠得到的最高補償金額為186萬元（注：此文貨幣單位為人民幣）。

表1　德國農業生態補償項目與標準

環保休耕項目的補償由土地租金和成本分擔兩部分構成，其中土地租金根據區域地租與土地肥力確定，由政府根據項目的成本，給予實施植被保護措施農民的補償不超過成本的50%。目前，環保休耕項目的平均地租水平約為310元/ hm2。從2012年開始，美國的農業法案規定，對休耕土地提供獎勵。

農牧場土地保護項目主要利用資金補償的形式進行地役權購買。農業法案規定，政府應向合格機構提供成本分擔扶助，政府幫助其購買合格土地的農用價值及其他保護價值。其中，自然資源保護服務出資不超過地役權及其他權益市場價值的50%，合格機構出資不能少于25%，其余經費由土地所有者承擔。農業法案將項目規模限制在6.88萬～13.76萬hm2，資金限制在21 700萬元以內。

濕地保護項目根據各州上一年度的項目情況和環境狀況等指標分配資助資金，對保護地役權進行補償，政府參照區域的土地價值水平或土地所有者要價的最低者，支付土地市場價值。對期限短于30年的地役權和恢復成本分擔協議，提供50%～75%的成本分擔；而對永久性地役權提供75%～100%的成本分擔。少于310萬元的地役權支付，在30年內每年平均支付；超過310萬元的地役權支付，在5～30年內支付成本分擔。根據成本分擔協議，政府支付給個人或合法團體的資金每年不超過31萬元。

3.補償效果

環境質量激勵項目為低收入農業生產者提供了較高的補償，改善了農牧民生產生活條件，項目實施改善了土壤、水質和野生動物棲息地，環境效益顯著。環保休耕項目有效保護了野生動物棲息地，減少了水土流失及凈化了污染物質；該項目為人們提供登山、狩獵和釣魚場所，環境效益與休閑效益高。通過對現有農業土地的保護，農牧場土地保護項目穩定了農產品的供給和市場價格，促進了農業的發展。濕地保護項目減少了水土流失，提高了土壤肥力，降低了河流的污染，提升了濕地的水質。

二、國內農業生態補償

（一）北京市的農業生態補償

1.小麥與牧草生態補償

小麥、牧草在冬天可以起到“保持水土、防范揚塵”的生態環保作用。北京市農戶在耕地內種植小麥、牧草后，可以獲得補償，每公頃小麥補償600元/年，每公頃牧草補償525元/年。

2. 有機肥生態補償

從事蔬菜和糧食種植的單位或種植大戶，均可申請有機肥生態補償，購買有機肥和生物肥時均可享受250元/t的補償。

（二）上海市的農業生態補償

1.水稻生態補償

上海市對種植水稻的農戶，按實際種植面積給予生態補償，市級財政每年每667m2補償80元。

2. 綠肥生態補償

對上海市范圍內連片種植綠肥2hm2以上的農戶給予補償，市級財政每年每667m2綠肥補償150元，區縣根據實際情況配套并實行級差補償。

3.商品有機肥補償

上海市對有機肥生產廠家進行了認定，生產的有機肥質量達標的企業可以獲得補償，降低有機肥的價格，鼓勵在農業生產中多使用有機肥，減少化肥的施用量。上海市對商品有機肥生產企業給予200元/t的補償。

（三） 南京市農業生態補償

1. 水稻生態補償

南京市出臺了生態補償的政策，對連片33.33hm2以上的水稻種植區進行生態補償，水稻生態補償為200元/667m2。水稻生態補償的受償主體是各水稻種植鎮鄉，水稻生態補償資金由市、區兩級財政各承擔50%。

2.有機農業生態補償

南京市下發了《南京市有機農業項目管理辦法（試行）》，南京市有機農業生產主要由企業實施，以項目的形式申報，并由相關部門驗收合格后予以補償，補償標準詳見表2。

（四） 杭州市的農業生態補償

杭州市出臺并實施了《杭州市商品有機肥生產、銷售和施用扶持資金管理辦法（試行）》，對杭州市符合條件的精致有機肥生產廠家、銷售企業、施用者進行生態補償。精制商品有機肥扶持重點是糧油作物、蔬菜、茶葉、果樹、花卉種植區，水源保護區周邊的農田，通過杭州市認定的精致有機肥的生產企業。

精制商品有機肥補償標準：施用精制有機肥的農民、農業企業、合作社給予300元/t補助；根據生產企業銷售精致有機肥的數量，精致有機肥按照30元/t的標準補償，有機無機復混肥按15元/t的標準補償；每年在杭州市區、縣（市）分別評選出有機肥銷售量前三位的企業，給予10萬元的補償；對當年投產且銷售量達到5 000t以上的新建有機肥生產企業，每家企業可以獲得一次性10萬元的獎金；根據銷售給杭州轄區內用戶精制有機肥的數量，政府給予有機肥生產與銷售企業60元/t的補償。

我國經濟發達地區工業化與城鎮化程度高，農業環境污染嚴重，農業的生產功能退化，政府越來越重視農業的生態服務功能，這些地區經濟條件好，已經具備了進行農業生態補償的條件。國內主要農業省份工業化程度低，經濟條件較差，不具備工業反哺農業的經濟實力，主要執行國家的生態補償與農業補貼政策，雖然有建立農業生態補償的意愿，實施難度大。

表2　南京市有機農業生態補償標準

三、結語

發達國家非常重視農業生態建設，并根據農業生產實際，制定了農業生態補償的政策，建立了完善的農業生態補償機制，實施后改善了農業環境質量，促進了農業可持續發展。

近年來，我國發達地區嘗試建立農業生態補償機制，但是，除了退耕還林與生態林補償之外，我國尚未建立全國范圍的農業生態補償機制，現在實施的農業補貼政策提高了農作物的產量，也加劇了農業環境污染。

目前，我國農業已超過工業成為最大的面源污染，化肥、農藥的大量使用對農業生態環境造成了嚴重污染，畜禽養殖場污染問題比較突出，農業可持續發展面臨嚴峻的挑戰。借鑒國外與國內發達地區農業生態補償的成功經驗，逐步建立農業生態補償機制，加大農業環境污染治理力度，勢在必行。