大部門制改革的整合機制

摘要：大部門制改革是現代社會公共服務的產物，主要內容是將政府各個組織機構中職能相似、業務范圍以及性質相同的部門進行合并，并由一個大部門來進行統籌管理，目的是建立高效、精簡的政府機構即大部門制改革的最終目的是建立服務性政府。大部門制改革是一種政府機構改革的實踐操作，我國進行的數次改革過程中已經擁有了一些積極寶貴的經驗，從中不難發現在大部門制改革是基于組織部門職能轉變為基礎的，因此大部門制改革中明確了解改革行動的邏輯以及整合機制，以此來達到精簡機構、提高效率的最終目的是尤為重要的。

關鍵詞：大部門制改革；行動邏輯；整合機制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）09-0079-02

大部門制改革可以看做是我國政府為適應政治、經濟、社會、文化和生態環境以及國內國外新形勢下實行的重大舉措，而大部門制改革的最后目的無非是建立高效、精簡的服務型政府，因此明確政府自身的職能職責范圍，從一個管理者變為一個服務者過程當中，大部門制改革的順利進行是非常重要的。大部門制改革是通過優化行政組織結構，清晰的劃分各職能部門的職能以及權責，來加強公共服務部門的建立。而大部門制改革中的主要載體即行政組織結構是指行政組織各部門和各層級之間依據法定規則所建立的一種正式的政府組織形式和各種相互關系的模式①。

一、大部門制改革中整合機制的基本含義

大部門制改革是我國行政管理體制改革的重要內容之一，是現代公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟成熟的國家普遍采用的模式，我國在大部門制改革過程以及實施過程中，各個組織機構是不斷協調和整合來達到大部門制改革的最終目的，即大部門制改革中選擇正確的策略和方法，在這過程中組織機構的運行效率和質量往往依賴于組織的整合機制。我國從統治型政府向管理型政府再向服務型政府轉變過程中，實際上是一種多元化的社會價值的轉變，那么大部門制改革在這過程中也會因為政府職能的轉變而有相適應的調整，比如合并和拆分組織機構等行動，因此，在大部門制改革過程中的整合機制的概念必然是大部門制體制中的核心概念和重要的機制，而我國大部門制改革的宗旨就是通過優化組織結構，明確劃分各部門的職能以及職責關系，加強公共服務部門的建設，政府不該管理的事務轉移給第三部門或者社會，來突出改善民生以及凸顯服務型政府的特征，因此，了解整合概念的含義有助于理解我國大部門制改革的行動邏輯的分析。在理解大部門制改革的行動邏輯后我們不難發現，政府組織結構的變革與整合機制的選擇有關，整合機制可以是多樣性的，不同的整合機制與政府組織所面臨的環境以及原有的組織結構有關，因此在大部門制改革過程中會出現拆分與合并的邏輯，這是基于組織機構所面臨的內在和外在環境以及職能的變化而產生的。

二、大部門制改革中整合機制的基本理念

大部門制改革是政府隨著社會主義現代化建設事業的發展和政府行政職能隨著政治、經濟、社會、文化和生態環境的變化而變化所產生的一項重大的政府自身的改革。我國政府機構多次調整和變更，這過程當中無論是機構合并還是拆分，都是對當時的社會政治經濟社會趨勢來加以確定的，因此并不能把大部門制改革看做是簡單的結構的精簡或擴充，而是各個組織機構職能權責的劃分和轉變。大部門制改革是現代社會公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟發達國家政府所實行的一種政府管理模式，在大部門制改革中無論是職能的劃分還是職責的確定都是按照為市場經濟來服務，而產生的效果要根據組織機構所提供的公共服務的水平與質量掛鉤。在進行大部門制改革時，首先、必須界定清楚政府組織機構中的哪些職能需要加強，哪些需要轉移或者移除再或者合并、任何一個組織機構都或多或少的希望自己的權限大一些責任少一些，因此要防止每一個部門權利的擴大，都要建立相應的監督機制，因此在大部門制改革的最大難度就是所看到的部門中的整合機制，雖然大部門制方便于協調和集中管理某一項或某一類的公共事務，但是在實踐中不難發現，很多社會、經濟、文化、政治以及生態環境中的問題或多或少具有共性的特點，這些問題就是在大部門制改革設計中所重點考慮的職能職責權限劃分的問題即大部門制職能邊界的確定問題。其次、大部門制改革即是為了建立統一、高效、精簡的服務型政府，也是為了責任政府做基礎，因此在大部門制改革的設計方案中或者在實行中都需要建立一個決策與執行分開執行的行政管理體制的理念，如果沒有組織機構中的決策和執行不分開的理念，那么也不存在所謂的多部門制改革。隨時大部門制幾次改革的經驗，大部門制改革的目標已經從精簡結構慢慢變為提高政府工作效率到加快政府轉型，進一步完善公共治理和公共服務問題上，那么大部門制改革的結果就會與政治體制相聯系，會牽動變化，因此在大部門制改革的整合機制中需要政治體制改革配套實行的理念來進一步完善改革的各個過程以盡快實現改革的最終目標。最后、在我國進行數次大規模的結構改革實施后政府機構取得了明顯的優點，在大部門制改革中進一步的明確了黨領導的基本原則，即依法治國、依法治黨等的戰略方針方向，因此實現了政府職能的轉變，也加強了對權利機構的制約和監督。不過在大部門制改革整合過程中也出現了一些問題，比如政務事務不公開不透明、權力運行以及分權機制不到位、組織機構的精簡不徹底等問題，這些問題是大部門制改革實施后出現的新問題，其中有外部環境的變化即政治、經濟、文化、社會和生態環境的變化而產生的問題，也有政府自身運轉過程中出現的問題。在面對和處理這些問題時還是要回到最初的理念，要認識到組織機構層面的整合容易，但是職能整合的到位卻不容易。組織機構的改革和職能轉變是相互影響，相互推進發展的過程，在每一次實行大部門制改革過程中，應當明確職能轉變是機構組織改革的邏輯起點的理念。

三、大部門制改革中整合機制的基本原則

大部門制改革即是政府組織機構的一種改革，也是我國行政管理體制改革的重要內容之一，在大部門制改革過程中所出現的組織機構的重組、合并、拆分或移除過程中，都有相應的特點和規律，在組織結構改革過程需要遵循基本的原則。

首先，大部門制改革并不是簡單的政府組織機構的重組或者合并再或者拆分，來體現各個部門的職責權利的高度概況，雖然組織機構有精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈以及一個部門的拆分再合并等案例，比如人力資源和社會保障部，這是由于大部門制改革是以政府職能的轉變為基礎，適應政治、經濟、社會、文化以及生態環境的發展而產生的產物，因此一些部門職能的邊界界定不容易，整合難度也會很大，在實踐中經常存在共性問題，這問題就會導致比如人力資源和社會保障部們的拆分和再合并問題，但是需要注意的是，大部門制改革進行中每一個部門的職能以及職責權限都不能隨意增減，都必須基于科學化的按照現代政府公共服務的功能即決策權和執行權分離的原則進行職能以及職責權限的梳理和分類，在大部門制改革過程中需要界定和分清屬于決策層次或執行層次的職責，其職責哪些需要取消，哪些需要保留等一系列的具體問題。

其次，大部門制改革中依然要遵循精簡高效服務型政府的原則，一切國家機關實行精簡的原則，因此權限職能職責不能無限大，設計過程中的部門數量也應該有所限制，政府可以不用管理的事務交給第三部門或者市場來承擔，遵循依法治國的戰略方針方向中，實現政府政治以及行政職能的轉變，建立全責對等、決策科學，加強對權利的制約和監督的重要原則。

最后，大部門制改革過程是一種探索的過程，結合國外成功的政府治理的模式以及我國改革開放以后的7次政府組織機構改革的經驗來把握大部門制改革的過程和效果，無論是機構的重組還是職能的轉變都不會是長久不變的，而且每一次大部門制改革后新建立的政府組織架構中的組織的運行需要一段時間的適應和接受，因此在大部門制改革整合機制中的組織機構的設計是否合理，機構能否高效的運行，以及最終的成效都需要在實踐中去檢驗和證明。

參考文獻

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注釋：

①張國慶主：《行政管理概論》，北京大學出版社2000年版，第170頁。

作者簡介：沙合那孜·尼加提，出生年月：1987年9月1日，性別：女，籍貫：新疆，單位：新疆大學、政治與公共管理學院 研究生（2014級），專業及研究方向：行政管理專業，方向：行政管理理論與實踐。