桐鄉探路“三治合一”

柴燕菲+趙曄嬌

作為沿海發達地區，位于浙北的浙江省桐鄉市，從2013年起探索出一條基層社會治理的道路，該市將其總結為“三治合一”，即法治為綱、德治為要、自治為本。也有人將其稱為維護社會穩定的三腳架。

法治“緊箍咒”

一條城際公交線的改制收購過程，就是法治的縮影。這條公交線路連接桐鄉至嘉興，原來有60多名股東承包掛靠經營，公交公益性難以體現，特別是在票價優惠政策、特殊人群的優惠措施等方面。這阻礙了桐鄉市公共交通的全面統籌協調，公交智能化無法得到有效推廣。

2014年，桐鄉決心對這一線路實施改制收購。在這一過程中，充分吸取了其他地區公交一體化改革過程中罷運鬧訪不斷的教訓，邀請法律顧問全程參與此事，并吸收了20多條法律意見。

此事的參與者、浙江中銳律師事務所律師姚宏斌說，在這一過程中主要把握三點：“第一，政府回購合理不合理；第二，90%以上的股東同意才可以收購；第三，收購價得是公平合理的，政府要制訂一個基本價格，最早同意收購的可以給予獎勵政策，還要測算剩余承包年限的收益問題。”

得益于法律團隊的參與，此次公交收購，從排查摸底聽取意見到方案制訂再到談判收購，一共只用了10個月時間，沒有發生一起到市政府上訪的事件。近年來，姚宏斌越來越頻繁地參與到桐鄉市政府的決策中去。他認為，律師站在百姓的層面去提建議，就可以杜絕政府的一家之言。

早在2013年，桐鄉就在浙江省率先創立“依法行政指數”，并對結果進行評估和發布，將鎮（街道）和行政執法部門的具體行政行為，細化為45個計分指標，并引入群眾的滿意度測評，每年向社會公布排名，接受社會各界監督，提高行政運行效率，以此來倒逼部門依法行政。

“這是黨委政府給自己加了緊箍咒。”桐鄉市委副書記、政法委書記蔣惠玲說， 緊箍咒非但沒有拖延決策的實施，反而是將矛盾解決在了萌芽階段。

據悉，桐鄉整合法學專家、律師、政法干警及其他法律工作者，在全市建立了100個覆蓋市、鎮、村三級的法律服務團，形成了覆蓋城鄉的基本公共法律服務體系。組建了“法治驛站”“一米陽光”“法律診所”“板凳法庭”等社區組織，探索社會力量參與普法教育。

桐鄉市屠甸鎮匯豐村的“板凳法庭”，就是社會力量參與糾紛解決的一種探索。一張小桌、幾個板凳，一個“法庭”就齊全了。接下去，就是坐“堂”問案。這個“堂”，有時是農家門口，有時是村委會大院，而“評審團”則由司法所工作人員、老黨員、老干部共同組成。

一起關于是否關停榨菜廠的“案件”，就曾在村民老沈的家中“開庭”。十多年前，老沈在村里建了榨菜廠，這些年，榨菜廠排放的廢水對周邊水環境、居民生活環境都造成了嚴重影響，但礙于幾十年的鄰里情面，也因為老沈的廠是持證持照經營的，村民有苦難言。

不過新《環境保護法》正式施行后，村民又拿到了尚方寶劍。他們以新法加大了對污水直排的處罰力度為由，要求老沈將榨菜廠關停。而老沈卻是一臉的委屈：“手續是合法的，怎么能說關就關？”陷入僵局之際，鎮司法所開始介入，并組織了一場“審判”。

“審判”當天，老沈和其他村民都被喊到一起，新的《環境保護法》也被搬上了“法庭”。大家拿新環保法來說服老沈，并且說，村里在搞旅游，如果這么臭，誰會來旅游？在村民苦口婆心的勸說下，原本態度堅決的老沈終于被說動，最后將廠子關門了。

打造崇善社會

另一方面，桐鄉還通過以評立德、以文養德、以規促德，致力于打造崇善社會。

近年來，桐鄉開展了“四型”社會（學習型、健康型、創業型、友好型）、“四好”家庭（孝順好、恩愛好、家教好、勤儉好）、“五有”市民（有愛心、有正義、有禮節、有知識、有誠信）建設，出臺了《桐鄉市道德模范待遇保障若干規定》。

截至目前，桐鄉市級道德模范已開展三屆評選，30人被授予桐鄉市道德模范稱號，先后有6人被評為嘉興市道德模范，2人被評為浙江省道德模范，1人獲全國道德模范提名，7人入選“中國好人榜”。

隨著道德關愛資金的出臺，這些人正從以前僅僅得到精神鼓勵，發展到實實在在的物質獎勵。比如說，按照規定，下崗失業、城鎮和農村無固定收入的市道德模范，其上年度收入（包括：生產性收入、生活補助、失業保險金等收入）低于上年度當地最低工資標準的，按上年度當地最低工資標準予以補足。其余在職、在崗或已退休的市道德模范，其收入都將與相應標準對照，不足者補足。

此外，桐鄉還按照“引導有方向、評判有標準、學習有榜樣”的要求，設立了不文明行為曝光臺，成立了由社會賢達、德高望重老人、口碑良好的企業家等人士參加的市、鎮、村三級道德評議組織。桐鄉市的第一個萌芽于民間的道德評判團誕生于高橋鎮越豐村。目前，村里的道德評判團共有11名成員，他們大都是老黨員、退休干部、村干部、村民組長和村民代表等，在越豐村都享有較高的威望和公信力。

越豐村位于桐鄉高鐵站附近，共有220多戶農民，隨著高鐵站建設的推進，整村拆遷住進了漂亮的小別墅。但從農民到市民，一部分農民還不太適應這種身份的轉變，有的農戶在村里新建的綠化帶里種起了蔬菜，破壞了綠化帶。通過道德評判團的評判，農戶認識到了自己的錯誤，并主動改正過來。

中國人民大學公共管理學院院長楊開峰說，中國的傳統文化有很多可挖掘的地方，可用以作為現代治理的元素。桐鄉正是一個文化傳統很深厚的地方，接下來如何進一步發掘傳統文化的積極因素，與基層社會治理相融合，是一條值得期待的路徑。

自治“唱戲”

在基層社會治理中，德治和法治是兩條軌道，但這兩條軌道都通往一個目標，就是自治。桐鄉市委書記盧躍東說，在基層社會治理中，黨委政府可以“搭臺”，但“戲”歸根結底還是要民眾自己去唱。

烏鎮的改變，就印證了自治的力量。

烏鎮名滿天下，但在烏鎮西柵景區外面，有一條環河路，這里的住戶都是從西柵景區拆遷而來的，都做著小買賣。其中數量最多的，是沒有證的家庭旅館，最多的時候有近300家。

早幾年，負責打“黑”的烏鎮國際旅游區管委會副主任孫曉東只要一走在大街上，很多沒有證的家庭旅館都會心虛地趕緊拉卷閘門。“楊阿姨民宿”的老板娘楊彩鳳說，一聽到有人來查，就會嚇得跟老鼠一樣。“一旦被查到可不是罰款那么簡單，冰箱、空調之類全部搬走，沒證，腰桿子就挺不起來。”

改變要從一塊小牌子說起。楊彩鳳指著立在收銀臺背后的展示架上的牌子，上面寫著“烏鎮人家205號”幾個字。桐鄉市探索 “三治合一”后，孫曉東和他的同事轉變思路，讓100多家旅館老板們組建“烏鎮人家”民宿行業協會，自己管自己。家庭旅館一旦打出“烏鎮人家”的招牌，就必須嚴格遵守國際旅游區管委會與當地消防、衛生等部門聯合制定的標準。協會對會員旅館收取保證金和一定的管理費，沒有規范經營的旅館將受到處罰，屢教不改的將被取消會員資格。

如今，“楊阿姨民宿”已經改名為“烏鎮那些年”，白色的墻面、紅色的條紋、別致的頂燈……女主人將旅館裝扮成主題家庭旅館，從似水流年圓床房到普羅旺斯，從摩洛哥榻榻米到一顆心的距離。“‘烏鎮人家帶來更多的是一份安心。”楊彩鳳說。

“烏鎮人家”已成為烏鎮的一塊金字招牌。每一個民宿的照片，均可以在網上快速瀏覽到，干凈、整潔，訂房、入住流程十分規范。

孫曉東說，這些變化的背后，是桐鄉正在構建起自治的社會秩序，民眾不再是政策的被動執行者甚至是反抗者，而是社會治理體系中的重要主體。

桐鄉在推進自治中，尤為注重拓寬公眾參與渠道，為基層實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督提供堅實的基礎。

“近年來，我們大力培育公益性、社區服務性社會組織，積極推進政府購買服務，既激發了社會組織活力，又為政府解決社會問題增力。”盧躍東說。

政府的角色也在發生變化。以往政府公權的‘一捅到底，現在政府的權力在不斷收縮。以往基層組織有很強的行政依賴，現在翅膀在慢慢變硬。

北京大學政府管理學院院長俞可平說，社會自治可最大程度地激發、調動人民群眾的參與積極性，也可塑造公民的政治認同和社會團結，減輕政府社會管理負擔及行政成本，是實現社會治理現代化的必然趨勢。

在浙江大學公共管理學院院長郁建興看來，浙江桐鄉推行的“法治、德治、自治”三治合一，是政府與社會關系的“哥白尼式”革命，是國家探索社會治理的新成果，具有可復制性。

“法治與德治如何相輔相承？如果法治得不到人民群眾認可，很難堅持下去。德治如果不能回到民主和自由，也很難真正落地。桐鄉讓法治、德治、自治做到了各司其職。”