出租車經營權博弈進入下半場

賀斌+趙一葦

“很興奮見證這一刻！” 7月28日下午3點43分，一位優步公關在朋友圈里發了這樣一句感嘆，配上優步的聲明。就在半個小時前，交通運輸部副部長劉小明在國新辦召開的新聞發布會上宣布了網絡預約出租汽車的合法地位。

此前，國務院辦公廳印發了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（簡稱《指導意見》），交通運輸部等七部委亦聯合頒布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）。

“這兩個文件正式出臺，是交通運輸供給側結構性改革的重要舉措，也是實施‘互聯網+的具體行動。”劉小明在新聞發布會上說。

經過各方博弈，爭議兩年的傳統巡游出租車經營權在網約車的倒逼下，終于撕開了改革的一角。網約租車正式獲得合法地位，被納入大的出租汽車行業加以管理，其運營和管理亦有規可依，與傳統的巡游出租車成為廣義出租車行業的兩類。

然而，如何平衡新舊業者利益，如何協調促進新舊行業協調發展，仍是地方政府待解的難題，尤其是出租車經營權配置如何逐步取消的問題。由此看來，出租車經營權博弈剛剛進入下半場。

“狼”來了

出租汽車服務主要包括巡游、網絡預約等方式。《指導意見》提出，要抓住實施“互聯網+”行動的有利時機，堅持問題導向，促進巡游出租汽車（簡稱“巡游車”）轉型升級，規范網絡預約出租汽車（簡稱“網約車”）經營，推進兩種業態融合發展。

自2014年7月網約車出現以來，中國市場自發形成了專車、快車等服務，并得到快速發展，對傳統巡游車市場造成巨大沖擊。

杭州大眾出租汽車股份有限公司黨總支書記、工會主席金凱明顯感到了這股來勢洶洶的力量：“2014年還不覺得，到了2015年底，杭州各出租車公司駕駛員都有減少，很多出租車包不出去，只能停駛了。”

以杭州大眾出租為例，公司旗下共有442輛巡游車，最輝煌的時候是3人組班1輛車，“特別是五六年前，1輛車的經營權投放出來，駕駛員都得排隊爭”。但是這種情況在2015年年底發生了變化，隨著網約車的迅速發展，出租汽車市場被搶走了半壁江山，巡游車的日子越來越不好過，駕駛員收入也大幅減少，僅杭州大眾出租就陸陸續續走了200多名駕駛員，現在公司只有900多名駕駛員，仍在運營的車只有380多輛。

曾參與《指導意見》起草的專家、北京交通發展研究中心主任郭繼孚在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，網約車的出現，打破了過去出租汽車行業單一的格局，為乘客帶來了多樣化的選擇，也暴露出巡游車的不足。

郭繼孚打了個比方，“巡游車和網約車，就好比游商和電商。因此巡游車想提高服務品質非常困難，這在全世界都一樣。”他向《中國新聞周刊》解釋說，因為巡游車是流動的，具有很強的隨意性，乘客和司機缺乏自主選擇權，即使服務再好，也很難再找到這輛車，因此，駕駛員沒有提升服務的積極性。由于時空阻隔，信息不對稱，行業內很難形成品牌和有效競爭。而網約車的相關信息是可以保存的，乘客和司機擁有自主選擇權，有利于打造品牌和口碑。

而更深層次的原因則是傳統出租汽車行業特許經營的特質，在學術上被稱作“管制俘獲”，即表示巡游車必須受到政府管制，以保證其服務質量。“然而，一旦政府進行管制，出租車的經營權、數量、價格、準入門檻都會被明確規定，在長期管制下，出租車行業容易與市場脫節，無形中降低服務質量。”郭繼孚說。

根據1997年由建設部、公安部聯合發布的《城市出租汽車管理辦法》，“城市的出租汽車經營權可以實行有償出讓和轉讓”，由此開了“份子錢”先河。

國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東在接受《中國新聞周刊》采訪時則認為，受網約車沖擊最大的就是傳統出租車特許經營權，即“份子錢”，包含兩部分：一是車輛的折舊、保險、服務，二是特許經營權帶來的價值，即從數量管制上體現出的價值。“特許經營權可以視作出租車行業既有的利益格局，這也是傳統出租車深受網約車沖擊的主要原因。”

曾經有個故事，在美國一個野生動物園內生長著大量的鹿群和狼群，狼成天追逐著鹿，使得鹿十分警惕，并善于奔跑。當人們將狼趕走后，鹿卻在安逸的環境下大量死亡。后來，動物園聽從專家的建議，引入狼群，鹿在躲避狼的追逐中，又恢復了生機。

對于安逸很久的傳統出租汽車行業而言，網約車就是這群狼。

抓住改革的“牛鼻子”

改革的核心，就是調整現有的出租汽車行業結構，統籌發展巡游車和網約車，實行錯位發展和差異化經營，為社會公眾提供品質化、多樣化的運輸服務。一方面確立網約車的合法地位，以及平臺公司應承擔的承運人責任，具體的營運條件和規范經營行為的要求。另一方面，深化巡游車改革，改革經營權管理制度，實現期限制和無償化。

郭繼孚認為，由于傳統的經營權有準入門檻，并且是無期限、有償化的，所以市場上會出現倒買倒賣經營權的現象，經營權的買賣價格被炒高，造成巡游車駕駛員獲取經營權的成本較高。“因此，實行出租汽車經營權的期限化和無償化，有利于降低出租車的運營成本，也有利于巡游車和網約車進行合理競爭。”

根據《指導意見》，新增出租汽車經營權一律實行期限制，不得再實行無期限制，具體期限由城市人民政府根據本地實際情況確定。新增出租汽車經營權全部實行無償使用，并不得變更經營主體。既有的出租汽車經營權，在期限內需要變更經營主體的，依照法律法規規定的條件和程序辦理變更手續，不得炒賣和擅自轉讓。對于現有的出租汽車經營權未明確具體經營期限或已實行經營權有償使用的，城市人民政府要綜合考慮各方面因素，科學制定過渡方案，合理確定經營期限，逐步取消有償使用費。

“從經營權配置的這兩個方面進行改革，相當于抓住了體制上的‘牛鼻子。”中國社會科學院法學研究所研究員周漢華向《中國新聞周刊》表示。

實際上，面對網約車的沖擊，一些城市和地方已經悄悄取消了巡游車的經營權權證費。比如北京市對出租汽車經營權不收取費用，而杭州市從去年開始，也取消了權證費。

“以前一輛車的權證費大概在16萬～38萬不等，期限也分為10年、15年不等。在一個周期內，通常會有兩輛車進行輪次。除了權證費以外，還有車輛購置費、管理費等，這些都增加了運營成本。”金凱向《中國新聞周刊》介紹說。

平衡利益

在杭州大眾出租汽車股份有限公司黨總支書記、工會主席金凱看來，新出臺的兩個文件給了網約車平臺更寬松的發展環境，對于傳統出租汽車行業而言“并不公平”。“我們的車行駛8年就得強制報廢，而網約車8年后如果行駛里程沒有達到60萬公里，還可以轉為社會車輛繼續使用。而且我們在經營權期限內，還要面臨各種監管和服務質量信譽考核，怎么能說是在一個水平線上的競爭？”

實際上，這樣的利益之爭，從網約車進入中國市場以來就沒有間斷過。2014年7月，網約車開始在中國城市中出現，之后新老業態發生了局部的沖突，因此，2015年初，交通運輸部成立了一個調研組，對新老業態都進行了全方位的調研。

“我們聯合各個部門開始研究深化出租汽車行業改革和規范發展網約車的政策，著手進行頂層設計，全面啟動了改革工作。”劉小明表示，因為各個城市出租車發展的情況不一樣，公交發展情況也不一樣，所以要找一些典型城市進行調研，在這個過程中，調研組先后去了21個不同類型的城市，同時也研究了西方發達國家的經驗。在這樣的基礎上，形成了兩個文件的征求意見稿。

2015年10月10日～11月9日，兩個文件公開征求意見，引起社會各界的強烈關注，短短一個月時間，共搜集到5008份意見，經過整合，最終形成6000余條意見。交通運輸部會同中央和國務院有關部門對各方面意見進行了逐條分析梳理，逐一評估、研究、完善。后來又進行了相關的第三方風險評估等，經過一系列的程序以后，各方面的意見基本上達成共識，這才正式出臺。

“像這樣引起公眾關注的立法項目，又涉及利益協調，這兩個文件能夠出臺確實不容易，在我國立法中，也是公眾參與非常充分的一次。”周漢華對《中國新聞周刊》表示，交通運輸部在立法過程中廣泛征求意見，并逐一分析整理，也是立法中很罕見的，在新舊業態之間，在不同利益之間，如何平衡，需要統籌兼顧。從公眾反應來看，應該是各方利益達成了共識。

這樣的共識并不容易。這期間，由于網約車的合法性遭到質疑，一直處于灰色地帶，加上對巡游車造成的巨大沖擊，很多地方爆發了巡游車駕駛員罷工、沖突，甚至圍堵網約車平臺的群體性事件。而隨著各地政府部門對網約車的態度不一，網約車平臺被約談、被查封的事件也層出不窮。

此外，針對網約車合法與否帶來的問題，網約車駕駛員和網約車平臺之間也曾發生過矛盾和沖突。這些，都對社會造成了一定影響。

在程世東看來，行業利益的格局調整無非是把原有的單一方利益轉讓給其他利益相關方，本質上觸動的就是原來數量管制下特許經營權的價值，被調整的利益方有意見也是正常現象。“這是一個很難解決的歷史問題，現在擁有特許經營權的利益方，無論企業或個人，在以往的經營中都為此付出了成本。對企業而言，前幾年政府鼓勵企業兼并重組，在這個過程中企業付出了成本。對個人而言，存在特許經營權的不合法轉讓行為，這一行為需要個人付出較大的成本。

“網約車進入市場，無疑使得傳統出租車企業和個人的原有價值大幅縮水，對原有的利益結構造成很大沖擊，因此，如何協調或補償原有利益的損失方，是眼下最難解決的問題。”程世東向《中國新聞周刊》表示。

求同還是存異

根據《指導意見》，網約車和巡游車要形成錯位發展和差異化經營格局。但在兩份文件中，鼓勵巡游車經營者、網約車平臺公司通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現代企業制度實行公司化經營，實現新老業態融合發展，并鼓勵巡游車企業轉型提供網約車服務。

這是否會讓兩種業態的界限變得越來越模糊，定位越來越趨同？對此，郭繼孚認為，對巡游車和網約車的市場細分保證了出租車行業中的差異化服務及服務質量。巡游車滿足的是基本的出行需求，老百姓隨手一招就能搭乘，而網約車則是提供中高端的服務，這就是市場差異化服務。

“如果市場界限模糊，網約車和巡游車會成為直接競爭的對立方，從而兩者的差異化服務難以體現，可能造成傳統出租車行業滅亡，也可能造成網約車平臺的品牌聲譽受損。”郭繼孚表示，出租車市場的競爭應該靠服務質量取勝，靠差異化競爭打造品牌，發展出有層次的服務，這是理想的競爭結果。但這方面在文件中體現不足，還需要各地進行補充創新。

而在周漢華看來，要形成巡游車和網約車之間差異化競爭格局的關鍵是價格機制。巡游車是政府指導價，而網約車大多是市場調節價，除非地方政府認為應該實行政府指導價。“價格機制決定了網約車應該是更高端定位，這是核心機制。但未來一定是融合式發展，一方面，更多巡游車借助互聯網技術減少空駛，通過預約方式提供服務。另一方面，網約車平臺向巡游車提供服務，比如滴滴打車。”

對于《指導意見》中提出的“差異化經營”，無論是在官方還是在學界，存在著不同的理解。

對于網約車應該提供所謂的高端服務，并收取較高的價格，而傳統的巡游車則承擔相對的低端服務，同時收取較低的價格的看法，有輿論認為這樣過于狹隘地理解了“差異化”。“如果用這種思路去要求網約車，則可能對市場的運作效率造成損害”。

目前，金凱手下的駕駛員大多用上了網約車平臺提供的打車軟件，據滴滴出行提供的數據，目前滴滴打車已經占據了99%以上的網約出租車市場份額。除了互聯網平臺和App應用外，一些傳統出租汽車公司早已開展電話預約服務，比如北京金銀建出租汽車公司的96103電話叫車，杭州出租汽車集團的“大眾出行”軟件等。

《中國新聞周刊》在查閱北京幾家傳統出租汽車公司的網頁發現，各公司早已紛紛開展面向會議等活動提供的專車服務。

未來網約車和巡游車究竟是誰融合誰，從目前來看很難說得清。根據兩個文件，將由城市人民政府合理把握出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，建立動態監測和調整機制，逐步實現市場調節。

周漢華認為，出租車管理事權屬于地方事權，但地方政府在協調各方利益時，也將同樣面臨中央部門在制定這兩個文件時相同的困境，甚至困難更大，因為中央制定文件是頂層設計，只需確定框架和原則，而地方政府則要明確標準、完善細節，進入實操環節，正所謂“魔鬼都在細節中”。能否平衡好各方利益，這將考驗地方政府的執政能力、勇氣和智慧，是一個很大挑戰。

從改革的時間點來看，分為存量和增量兩部分。在增量部分，相關文件明確后，預期不會太長，《暫行辦法》3個月后就要生效，就會對巡游車改革產生現實壓力，需要加快步伐，各地還需為落實《指導意見》制定細則，比如用什么權責配置、運力規模如何把握等。而在存量部分，要求逐步解決、逐步取消經營權配置問題，涉及很復雜的利益關系，改革任務很重，或許還需要較長一段時間。