世衛(wèi)組織迫切需要改革

黃嚴(yán)忠

WHO曾經(jīng)在響應(yīng)2003年的SARS爆發(fā)以及同年的煙草控制框架公約談判上處于領(lǐng)導(dǎo)地位。但遺憾的是，在埃博拉危機(jī)中WHO所暴露出的問題凸顯出該機(jī)構(gòu)需要一場(chǎng)結(jié)構(gòu)和制度的深刻改革

美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)（Council on Foreign Relations）全球健康高級(jí)研究員，西東大學(xué)外交和國際關(guān)系學(xué)院教授

世界衛(wèi)生組織（WHO）是國際衛(wèi)生領(lǐng)域主要的專門機(jī)構(gòu)。然而，WHO所擁有的資源一直與成員國交由其解決的問題不匹配。新的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)，包括艾滋病、流感及非傳染性疾病進(jìn)一步拉大了WHO的權(quán)責(zé)和能力之間的鴻溝。其他一些組織機(jī)構(gòu)和伙伴關(guān)系則挑戰(zhàn)著WHO對(duì)全球衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)地位。資金匱乏、攤子太大導(dǎo)致WHO無法有效響應(yīng)既有的和預(yù)期的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)。

2014年埃博拉危機(jī)期間，WHO所暴露出的問題凸顯出該機(jī)構(gòu)需要一場(chǎng)深刻的改革。受WHO委托，一個(gè)獨(dú)立專家小組撰寫了一份報(bào)告評(píng)估其對(duì)埃博拉的響應(yīng)。報(bào)告結(jié)論是：“WHO不具有履行緊急公共衛(wèi)生響應(yīng)的能力或組織文化”。過快從幾內(nèi)亞和利比里亞撤出國際團(tuán)隊(duì)，未能及時(shí)滿足當(dāng)?shù)匦l(wèi)生機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)指導(dǎo)的需求，在宣布疫情嚴(yán)重性上行動(dòng)遲緩，無法迅速動(dòng)員全球援助，這些都是WHO對(duì)埃博拉危機(jī)響應(yīng)不足的明證。

表面上看，WHO的上述表現(xiàn)是因?yàn)閷?duì)疫情本質(zhì)缺乏充分理解，內(nèi)部決策機(jī)制不佳，過分屈從于政治考量。但本質(zhì)上這凸顯了改革WHO內(nèi)部管理的必要性。其中一個(gè)主要關(guān)切是缺乏問責(zé)制。埃博拉危機(jī)致超1.1萬人死亡，但迄今為止沒有任何WHO官員為之擔(dān)責(zé)。

WHO在改革項(xiàng)目及如何設(shè)定項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)方面成效甚微，這也導(dǎo)致其在埃博拉危機(jī)中表現(xiàn)不佳。WHO年度預(yù)算約為20億美元，僅是美國疾病控制與預(yù)防中心（CDC）預(yù)算的三分之一。它確定了六項(xiàng)優(yōu)先事務(wù)：傳染病、非傳染病（NCDs）、生命全程促進(jìn)健康、衛(wèi)生系統(tǒng)以及企業(yè)服務(wù)/促成職能。

一方面，這些功能與其他國際機(jī)構(gòu)或倡議有重疊，如全球基金（致力于抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾）、聯(lián)合國兒童基金會(huì)（兒童健康）、世界銀行（衛(wèi)生系統(tǒng)強(qiáng)化）和聯(lián)合國人口基金（生殖健康）。另一方面，WHO與預(yù)算有關(guān)的決策陷入零和博弈，在緊急響應(yīng)上維持著繁榮-蕭條的預(yù)算循環(huán)。

WHO是一個(gè)成員國運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，每個(gè)國家在其最高決策實(shí)體世界衛(wèi)生大會(huì) （WHA）上都擁有一票，但成員國的關(guān)注重心經(jīng)常與主要捐贈(zèng)者相沖突，而后者如美國政府和蓋茨基金會(huì)控制著不同的資源。由于成員國的分?jǐn)偪畈蛔悖琖HO變得依賴于自愿和指定捐助，并根據(jù)捐贈(zèng)者利益劃撥資金。WHO實(shí)際控制的預(yù)算只有30%，其議程受捐贈(zèng)者左右。例如，其2014～2015年項(xiàng)目預(yù)算中有超17%用于根除脊髓灰質(zhì)炎，這是主要捐贈(zèng)者蓋茨基金會(huì)的項(xiàng)目重點(diǎn)。

根據(jù)1948年制定的WHO章程，WHO主要由各國衛(wèi)生部長代表成員國運(yùn)作。但衛(wèi)生部長本身權(quán)力較弱，當(dāng)今有關(guān)WHO改革的許多重要決策角色超出了他們的職權(quán)范圍。成員國驅(qū)動(dòng)的決策過程與當(dāng)前跨政府組織復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的興起是格格不入的，因?yàn)樵谶@一網(wǎng)絡(luò)中民族國家不再是解決全球挑戰(zhàn)的唯一重要因素。而且，WHO章程賦予地區(qū)辦事處政策程序上的重大自治權(quán)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置使得地區(qū)和駐在國辦事處很難與WHO的總體戰(zhàn)略密切配合。

問題不在于結(jié)構(gòu)或制度上的約束，而是缺乏改革和決策上的魄力。成員國被指沒有給予秘書處推動(dòng)改革的必要權(quán)力和資源。它們駁回了為非政府組織舉辦世界衛(wèi)生論壇的提議。2015年5月，它們還反對(duì)總干事陳馮富珍將分?jǐn)偪钐岣?%的提議。作為WHO最大的資助國，美國政府可以推動(dòng)WHO的改革進(jìn)程，卻屢屢不愿承擔(dān)這一角色。

但WHO秘書處也被指缺乏轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)力。與其他國際組織如世界銀行不同，WHO在議程設(shè)置上經(jīng)常屈從于主要資助方。在埃博拉危機(jī)之前，WHO領(lǐng)導(dǎo)層未能按照獨(dú)立委員會(huì)的建議設(shè)立快速響應(yīng)應(yīng)急基金。陳馮富珍認(rèn)為，WHO是個(gè)重技術(shù)而輕行動(dòng)的“技術(shù)機(jī)構(gòu)”，對(duì)埃博拉的響應(yīng)水平還不如其他聯(lián)合國團(tuán)隊(duì)以及像美國這樣的成員國。

值得指出的是，WHO曾經(jīng)在響應(yīng)2003年SARS爆發(fā)以及同年煙草控制框架公約談判上處于領(lǐng)導(dǎo)地位。遺憾的是，埃博拉危機(jī)并未為WHO的管理、治理和資金結(jié)構(gòu)帶來根本性變化。

將于2017年5月召開的第69次世界衛(wèi)生大會(huì)會(huì)選出新的總干事。這屆領(lǐng)導(dǎo)層轉(zhuǎn)換至關(guān)重要。新總干事需要具備必要的經(jīng)驗(yàn)、技巧和領(lǐng)導(dǎo)力，和成員國及其他利益攸關(guān)方攜手解決WHO的結(jié)構(gòu)和制度性問題，將使該組織不負(fù)眾望，真正成為全球健康的衛(wèi)士。