進一步完善上海住房供應體系

文/封珊

進一步完善上海住房供應體系

文/封珊

住房是人類生存的必備物質條件，是人類的基本需求之一。住房政策與住房供應體系決定了住宅發展的方向，世界各國和地區政府在制定住房政策時，都會根據各自不同的經濟和社會情況采取與之相適應的方案。上海作為國際化大都市，隨著經濟的發展和人口的增長，土地資源的稀缺性不斷突出，住房的需求和供應的不協調性愈加嚴峻。基于上述思考，本文試圖通過對上海市住房供應體系進行分析，對其存在的問題進行探討，進而提出相應的對策措施，為住房供應體系的健全和完善提供參考。

一、健全住房供應體系的必要性

我國住房制度改革和建立現代住房制度的基本思路，是建立一個政府支持（含政策支持和經濟支持）與居民合理的住房消費相結合的住房制度。近年來商品房價格持續上漲，房價的上漲水平遠遠超出國民經濟的發展水平，這對社會經濟和人民生活產生了深刻的影響。中國人注重“安居樂業”，講究衣、食、住、行。可見“居”、“住”在中國人的日常生活和人生自我實現中的重要地位。就居民生活而言，高房價增加了其生活成本，降低了生活質量。尤其是對于正處于起步階段的年輕人來說，買房成了生活的首要目標，許多年邁的父母和年輕的子女不得不淪為房奴。住房問題是關乎國計民生的重要問題，其牽涉面廣，是一項復雜艱巨的系統工程。建立適合當下中國國情的住房供應體系對于促進我國房地產業和國民經濟的健康發展具有重要意義。

二、上海市住房供應體系存在的問題

上海的住房制度改革與經濟體制的改革同步進行，自1991年上海正式啟動住房制度改革以來，上海在土地政策、公房政策等方面都進行了重大的調整。改革的目標是調整住房消費結構、合理調配土地資源、建立市場與政府保障相結合的住房供應體系。但是，這些政策的調整和實施仍然面臨著住房供應結構不合理、房地產業多元化發展缺失等諸多問題。

（一）住房供應結構不合理

近年來，隨著我國房地產業的快速發展，房地產供應量逐年大幅度增加，但房地產價格仍在一路高漲。孔凡文認為，其原因之一就是存在住房供應結構不合理的問題。具體到上海來講，一方面是住房供應類型結構不合理，即市場上供應的大部分是高檔或中高檔住房，而針對中低收入階層的住房供應存在嚴重缺陷。由圖1可見，2005年上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重與2000年相比增加了10%，年均增幅2%，而同期上海常住人口增加量為200余萬。2010年該比重達到頂峰，為23.49%，該年份常住人口數為2302.66萬人，比2000年增加了約700萬（見表1），但這部分人大多是沒有高額的收入和住房消費能力的外地來滬務工者，顯然無力來消費這些高檔住房。對于地少人多、寸土寸金的上海來說，目前這種住房供應類型結構顯然是不合理的。2011年以來，上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重持續下降，2014年這一比重降為2011年的一半，為11.73%，但別墅、高檔公寓房屋竣工面積從總量上看仍然維持在180萬平方米以上。這說明在住房極其緊張的上海，住房供應結構仍有調整空間。

圖1 2000-2014年上海市別墅、高檔公寓房屋竣工面積占住宅竣工面積的比重

表1 2000-2014年上海市常住人口數量（萬人）

另一方面，是上海市住房供應戶型結構不合理，即市場上供應的大部分是大戶型住宅，中小戶型特別是小戶型住宅很少。大戶型住宅以及與之相襯的高房價超出普通群眾的購買力。雖然當下上海市在廉租住房保障中采用租金配租與實物配租兩種方式來盡量滿足中低收入群眾的居住要求，但這部分勞動力對城市住房不僅有短期需求，也會有長期需求。由表2可以看出，2016年5月上海市一手房住宅交易量中，面積在90m2以上的住宅成交面積占總面積的64.80%，其中210m2以上的住宅成交量占比達12.70%。可見，大戶型住宅仍在一手房住宅交易中占有很大比重。

表2 2016年5月上海市一手房住宅成交面積構成

（二） 房地產業多元化發展缺失

一般來說，各國的住宅供給都有三個渠道：市場供給、政府供給和居者自建。市場供給的對象為社會中的中、高收入群體；政府供給主要保障社會低收入群體的住房需求；自建房雖然在各國住宅政策體系中地位不等，但需求群體一般都是城市郊區收入水平中等偏下的勞工階層或農村居民。目前上海與我國其他城市一樣，住房供應的模式比較單一。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二條明確規定：所有國有土地上的建房和基礎設施建設都屬于房地產開發。如圖2所示，一般都是由政府壟斷土地出讓，而開發商由于具有雄厚的資金，可以壟斷住房開發和銷售。而由于資本的逐利性，開發商不會主動放棄高利潤的高檔商品住宅項目，而去開發利潤率較低的經適房和廉租房，所以保障性住房建設明顯滯后于商品房建設。上海市曾經實施過安居房建設、平價房建設和經濟適用房建設等針對中低收入階層的住房政策，盡管這些政策本身存在不完善之處，但作為住房供應體系的一部分，這些政策有其存在的必要性，對其中不合理的部分可以在實踐中逐步加以改進，而非簡單地將此政策予以取消。

圖2 我國城鎮住房供應體系基本內容

近年來，上海高度重視住房保障體系設計，力求通過制度安排，統籌安排、分類解決城市居民的住房困難。自2000年全市實行廉租住房制度起，即建立了以居住困難和收入困難為標準的“雙困”準入機制，采取租金補貼為主、實物配租為輔的保障方式。2006年起將保障對象的收入線與民政低保線脫鉤，把保障范圍從住房困難的最低收入家庭擴大到低收入家庭，擴大了廉租住房受益面。2010年9月全市實施公共租賃住房制度，主要特點為：一是不限戶籍、不設收入線，以在全市有穩定職業、居住困難作為申請條件，實現了住房保障全覆蓋；二是采取“政府支持、機構運作”的管理模式，政府通過投入部分資本金，給予土地、稅收、公用事業收費優惠等方式，支持發展一批公共租賃住房專業運營機構；三是只租不售，租賃總年限一般不超過6年；四是租賃價格略低于市場租金，既體現公益性，又保證可持續經營；五是多渠道籌措房源。2011年底，已啟動新江灣尚景園、華涇馨寧公寓兩個市籌公租房試點供應項目的申請受理。2013年進一步放寬了廉租住房的申請條件，家庭人均月可支配收入在2100元以下、人均財產在8萬元以下的可申請。雖然目前廉租住房政策不斷放寬，但對于上海如此龐大的常住人口來講，房源還是略顯不足。此外，廉租房只能滿足居民暫時性的住房需求，是過渡性的，居民如若想滿足長期的居住需求，還要回歸高價商品房道路。住房體系的不完善性仍然存在。

（三） 住房立法不完善

我國住房立法不完善，目前尚未有專門的法律來保障公民在基本居住等方面的權利，而日本、英國和新加坡等國家在這方面做得比較好。1951年日本制定了《公營住宅法》，1946年英國通過了《住宅法》，新加坡在上世紀60年代公布并實施了《新加坡建屋與發展令》，明確了政府發展住房的目標、方針、政策，確立專門法定機構行使政府組屋建設、分配和管理職能，同時政府還頒布了許多相關條例，如《建屋發展局法》、《特別物產法》等，通過立法確定解決居民住房問題的大政方針，為實現“居者有其屋”目標提供了法律保障。

這些國家在公共住房方面之所以有所作為，是因為有國家法律進行明確的職責規定。雖然我國政府頻頻出臺調控政策，但它們大多都是應急性的，針對一時一事的具體問題而制定，這些政策缺乏對政府失職的問責，缺乏法律的剛性規定和政策執行的長期穩定性。在解決住房問題方面，國家從來都不缺乏政策文件，從2003年8月國務院明確將房地產行業作為國民經濟的支柱產業到2013年2月的“新國五條”，十年間與房地產相關的調控政策多達六十余條，涉及廉租房和經濟適用房等諸多方面，還有專門針對解決群眾住房困難的政策文件。每次新政策出臺，上海市都會根據中央規定做相應的調整。但法律規定的不明確性和低持久性導致公民的居住權利難以得到保障。

三、完善上海市住房體系的對策與建議

上海市住宅市場的現狀是多種因素共同作用的結果，住房供應體系對于住宅市場的發展方向具有重要指導作用，可通過以下措施對目前的住房體系進行完善。

（一）增強市場調節與政府保障機制相配合的協調度

由于資本的逐利性，開發商不會主動放棄高利潤的高檔住宅項目，而去開發利潤率較低的普通商品住房。單純依靠市場的自發調節，不可能自動調整住房供應結構。中等收入者和低收入者家庭，如果沒有政府的適度支持，僅憑自身的力量，很難解決好住房問題。對于飛速發展的上海來說，政府的補貼肯定追不上房價的快速增長，而廉租房數量有限，只能作為臨時過渡性住所，且一般遠離市區，環境較差，經濟適用房申請條件嚴苛，其準入條件便可將許多中低階層需房者拒之門外。

因此，要達到需求與供給的平衡就必須大力發展政府控制的小面積、低價格住房，住房政策應向中低收人階層傾斜，不僅給予資金的貼補，還需以直接干預的方式進行公共房屋的建設。可見，解決住房問題的根本途徑是以市場化為主導，完善住房供應體系，以市場配置資源為主，輔之以政府保障機制，滿足各階層住房需求。

（二）重視二手房市場的作用，促使住房體系多元化

多元化的意義在于，用多種辦法積極解決城鎮居民的住房問題。這與生物多樣性的優勢相同。從生態學角度而言，當自然界物種單一時，單一物種發生病害，整個生態系統會受到毀滅性打擊，而多種生物構成的生態系統受到很大影響的可能性則很小，這就是生物多樣性的寶貴之處。這個規律也同樣適用于我國房地產業發展：房地產市場的多元化發展不僅可以為各類群體提供適合其需要的住房來源，還可提高房地產市場抵御風險的能力。

受政府財政能力的限制，上海市經濟適用房作為政府的保障性住房，在建設上不可能滿足所有困難家庭的購房需求。因此，要有意識地發揮二手住房市場的作用。引導有一定經濟條件但購置新商品住房有困難的家庭通過購買二手住房來改善居住條件。此外，還可通過建立公共租賃住房制度來完善上海住房供應體系。一方面可以解決沒有被廉租住房和經濟適用住房政策覆蓋的“夾心層”家庭，既包括沒有戶籍的中低收入外來務工人員，也包括剛剛畢業的大學生為主體的暫時有購房困難的人才；另一方面可以通過“租售并舉”，讓一部分住房困難家庭，通過租賃方式解決住房困難，為低收入家庭和中低收入家庭以及暫時有住房困難的大學畢業生、引進人才等提供一個有效的解決住房問題的渠道。

（三） 完善住房保障法律體系建設

居住權是公民的基本權利，政府有責任對其進行保障。因此，我國住宅法應該被定義為一部住房保障法，而不是一部用來調整商品房交易的市場規范法，各地區可根據自身情況制定相應的地方性法規予以配合。住宅法應著重對基于生存和發展所需的住宅的取得權利以及保護作出規定。就上海而言，由于外來人口數量巨大，因此應把保障中低收入群體依法擁有一定的住房作為立法重心。通過法律基石的保護作用，明確政府、開發商、單位的職責權限，建立具有可行性的長效機制，使各部門能有理有據地開展工作。

四、結論

近年來，全國各大城市“房地產熱”愈演愈烈，北上廣等大城市尤其嚴重。面對這一現象，國家和地方政府出臺了一系列調控政策，但這些政策往往沒有切中要害，按下葫蘆浮起瓢，持久性較差。因此，完善上海市住房體系，使其與當下上海要建設成為國際經濟、金融、貿易、航運中心的目標定位相適應，對于吸引國內外優秀人才來滬、繼續發揮房地產業對國民經濟的拉動作用具有重要意義。

（作者單位：濱州學院人文學院）