房屋70年“大限”后土地使用權問題

文/張廣婷

房屋70年“大限”后土地使用權問題

文/張廣婷

前段時間，溫州事件引發了一個關乎全國的土地使用權到期問題。國家相關法律的缺失是引發事件不斷發酵的重要導火索。在中國城市尤其是大城市，隨著房價一路高歌猛進，居民將絕大部分財富投入房產中，如果房屋的土地使用權到期后還要支付一筆高額的續期費，勢必引起民眾的恐慌和不安。妥善處理好這些敏感且棘手的問題不僅關系居民的切身利益，更加考驗中國政府頂層設計的智慧。填補轉型期中國基礎法律的缺失，盡快出臺全國統一的具有最高法律效力的政策，使得民眾擁有一種安全感和獲得感，顯得至關重要。

房屋土地使用權大限后我國各地的現有做法

2001年的深圳、2009年的青島等均遇到過土地使用年限20年到期的難題，但各地做法不一，且各有利弊。

一是深圳做法。2001年深圳市內的羅湖商業大廈出現一批房屋土地使用權到期實例，重壓之下，2004年深圳出臺了《深圳市到期房地產續期若干規定》，明確土地使用權到期的房屋通過補交地價或支付土地租金方式延長土地使用年限，且不同延期年限的續期費用不同。規定在國家規定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內約定年期的，補交地價數額為相應用途公告基準地價的35%并按約定年期修正，補交地價一次性支付。根據深圳市商業、住宅、工業等土地用途的不同，2013年其基準地價從1000元/平方米至5000元/平方米不等。據此推斷，一套售價為65000元/平方米的商品房，按照基準地價5000元/平方米，需要補交的土地使用權續期費用為1750元/平方米，相當于房價的3%左右。另外，今年4月19日，深圳市規劃和國土資源委員會發布《關于我市土地使用權續期有關規定的說明》，規定在1995年9月18日前與深圳市規劃和國土局簽訂《土地使用權出讓合同書》的土地，順延至國家法定最高年期，不用補交地價。總體看，和溫州高昂的續期費用相比，深圳市土地續期成本相對合理。然而，目前深圳這一規則只適用于土地使用權年限少于70年的物業通過申請延長至國家最高70年標準，而對于超過70年產權的物業目前還未有規定。

二是青島做法。青島從20世紀80年代以來出讓20年、30年使用年限的住宅用地約41宗，其中，2009年青島的阿里山小區出現土地使用權20年到期的情況。當時青島市政府給出的解決方案：一是規定超過土地使用期限的業主應續交土地出讓金；二是采用了深圳的做法，按照該區域上一年的地價均值為計算基準，以基準地價的60%補交土地續期費（如當時土地價格為1000元/平方米，100平方米的房屋需補交6萬元左右的續期費），并規定，到期土地未辦理續期申請或申請未獲批準的，原有土地使用權無償收回。但是，由于該方法未與小區業主達成一致意見，該小區的土地續期問題仍未得到解決。與溫州不同的是，青島到期住宅的使用、交易、轉讓和抵押等并未受到影響，只需要提交一份知道土地使用權到期的知情書即可。該問題的具體解決方法為何，須等待中央政府的相關政策細則出臺。

由此可見，對各地出現的住宅土地使用權到期事件，各地并未給出實質性的解決方法，只是將其處理延后，等待法律給出更詳細的方案。然而，此次溫州的做法一石激起千層浪，高額土地續期費用一直拖延未決，將牽動國人敏感神經的焦點問題推上風口浪尖：一方面，高額續期費用于情于理都難以站穩腳跟；另一方面，即使成功實施且收取了高額續期費用，也只能是紙面富貴，由于交易成本陡增，業主將權衡利弊，不再以買房為首要目標，或許轉而租房，這樣甚至會令房地產市場直接崩潰，給經濟帶來一連串的沖擊。

可借鑒的經驗

土地使用權出讓在世界范圍內都是一種普遍做法，目前中國內地采用的土地拍賣方式主要還是借鑒香港做法。

（一）香港做法

在香港，僅圣約翰大教堂是私人擁有的土地，除此之外，全部土地歸香港政府擁有，并由房屋及規劃地政局下屬的地政總署管理，并規定個人只擁有一定期限內的土地使用權，土地使用權到期后的續期費用分為地租、優惠地租以及地稅等，原則上土地免費續期，只需象征性地繳納年租。基本法規定，新出讓的土地使用期限一般為50年，使用權到期后，在政府許可的前提下可再續期50年，但不需要一次性繳納續期費，而是每年繳納應課差餉租值3%的年租金。差餉即土地稅，由差餉物業估價署根據香港土地價值、房產價值或物業的市場租值，按照物業的面積、位置、設施、完工素質以及管理水平等條件調算，在此基礎上，再乘以差餉征收率（一般設為5%），計算出應繳稅款。以此計算，土地續期年繳納費用為房屋年租金的0.15%（即3%和5%的乘積）。可見，到期土地使用者或擁有者只是象征性地繳納一點稅收而已。港府這一繳納辦法，不僅充分保障了政府的土地收益，而且還將土地使用者的稅負限制在合理范圍之內，兼顧了雙方利益。內地在制定相關方案時可借鑒這種方式，但是不能完全照搬。一是由于內地房產稅還未推出，計算標準還需進一步琢磨。二是香港具有特殊性。在1997年回歸之前港英政府有權規定50年期限的土地出讓期及相關租金的收取，在回歸之后，英方移交管轄權，在此背景下，中英聯合聲明規定：“除了短期租約和特殊用途的契約外，已由香港英國政府批出的一九九七年六月三十日以前滿期而沒有續期權利的土地契約，如承租人愿意，均可續期到不超過二零四七年六月三十日，不補地價。從續期之日起，每年繳納相當于當日該土地應課差餉租值百分之三的租金，此后，隨應課差餉租值的改變而調整租金。”由此可見，這是一種免去地價讓利于香港民眾的特殊規定。而香港大部分土地租期即將在2047年6月底到期，屆時如何征收地價，香港特區還未做出詳細說明，和內地面臨同樣的窘境，但讓利于香港民眾的做法很有可能會被再次采用，因此與內地情況差異較大。

（二）英國做法

自1066年以來，英國土地所有權在法理上歸英王或國家所有，個人和企業等僅擁有土地使用權，即被稱作土地持有人或租借人，再根據能否自由支配所持有土地的權利又分為自由保有地產權（freehold）和租借地產權（leasehold）。前者指具有買賣、世代繼承等自由支配和處置該地塊的權利，實際上是該地塊的所有者。后者指“有期限的土地保有權”或“定期土地保有權”，具有一定的使用期限，如125年、99年、40年、20年等不等的期限，房屋的土地使用權到期后，和土地持有者約定好續期費用，官方便給予續期，續期費按年繳納，拖欠使用費的土地將會被持有者收回。在英國，土地續期費用是房產稅和土地租金的結合，買房者除了支付買房費用和房產稅外，還需要每年繳納地租，地租隨著通貨膨脹程度逐年調整。另外，英國擁有完善且成熟的房產稅制度，較好地解決了土地使用權到期問題。英國房產稅分為住房財產稅（即市政稅，council tax）和營業房產稅（business rates）兩種。市政稅是針對房屋持有者或承租人所使用的土地、房屋等不動產依相關評估價值按照一定比例征收的稅種，這是英國地方財政收入的重要來源之一，約占財政收入的1/4。營業房產稅的征收對象是非住宅房產，如工廠、商店、辦公樓等，地方政府依照房屋的租金收益多少來征收，并全部上交中央政府，中央政府再按照各地區發展情況將部分稅收返還給地方政府，這部分稅收占地方政府收入的1/5左右。這種有針對性的房產稅征收，不僅對解決我國70年房屋土地使用權到期問題具有很好的借鑒意義，還可以成為我國房地產行業調控的有利工具，可減少投機行為，還可以為地方政府帶來一部分財政收入。

未來的解決方案與暢想

（一）尊重物權法，消除民眾誤解

一是延續土地使用的權利，明確繳納的土地續期費用。確保在經濟發展過程中，政府在承擔義務的同時也可以合理分享土地溢價的利益，這也是國外通用的做法，可通過象征性地征收稅收的形式調節收入分配。若免費續期，在一次性購買房屋后，相當于永久性地獲得了土地的使用權，使得70年產權年限的要求形同虛設，還會造成貧富分化加劇的趨勢。二是在保障居者有其屋的原則下，對于那些不繳納續期費的業主，允許其在不能轉讓、抵押、買賣、繼承房產的前提下，享有房屋的居住權利，只有在補交土地續期費用后方可再次享有這些處置權利。這樣一方面保護了民眾的私有產權，另一方面安撫和消除居民在房屋到期后的恐惶心理，確保其房屋所有權的無期限性。

（二）產權少于70年的房產，補交至70年產權的續期費

目前我國已出現的案例大是產權少于70年的特殊住宅，與70年土地使用期屆滿不同，前者是補交土地出讓金，后者是土地使用權年限到期后正常續期，解決方法存在差異，需要區別對待。由于房主當時在購買少于70年產權（比如20年或30年）的房產時，支付的土地出讓金較少，在使用權到期后，房主應當補交該年限與70年土地使用權期間的出讓金差價，將產權續期到國家規定的70年期。確定補交標準是解決這類特殊住宅土地使用權問題的關鍵，相對合理的做法是，按照土地出讓期間的基準地價，并結合物價水平和土地租值等參考標準，而非房屋的市場價或當下土地的基準地價，由第三方機構綜合評估出一個合理的補交金額，且不宜增加其他費用，以免業主負擔過重。這種做法既保障了國家的利益，也保護了民眾的權益，具有較高的可行性。

（三）產權等于70年的房產，制定靈活的續繳標準

在物權法規定的“自動續期”的基礎上，靈活、合理地確定續費標準，而非采用一刀切式的方法。首先，如果政府因為規劃需要收回土地，需要對業主進行相應補償，解決方法可參照目前拆遷安置的辦法，但是不能因為土地使用期限到期，或房屋使用壽命結束，而降低補償標準，畢竟這是民眾的私有財產。其次，針對正常的房屋土地使用期屆滿的，采取類似香港的做法，根據各城鎮規劃片區范圍內的土地價值、房產價值或物業的市場租值，以及房屋的面積、區位、小區的設施質量和管理水平等，由獨立的第三方評估機構給出詳細的評估報告，確定續期費用的計算標準，重新簽訂土地使用權續期合同，如再續期70年。再次，在交費方式上，可采用多元化方式，如可一次性繳納或按年續費，業主可按照自己的經濟狀況靈活選取。其中按年續費的費用會根據當年的土地價格和物價波動做出相應調整。另外，針對收入較低的群體，可設置一些優惠措施，減輕其負擔，并可以調節其收入分配。

（四）合理設置房產稅，長期宜實行“費改稅”

為了解決未來經濟發展中土地再次獲得高溢價后的分配問題，可在較低的房屋土地續期費的基礎上，在民眾可接受范圍內設定房產稅，這可能是解決土地使用權續期繳費問題較為可取的方式。具體標準可借鑒英國的房產稅繳納模式，根據房屋使用方式征收市政稅或營業稅等。由于征收房產稅的目的是增加房地產市場的投機成本，因此，房產稅設定是針對擁有多套住房的業主，對僅僅為了自住的業主無需征收房產稅，或將標準設得很低。另外，為了消除雙重征稅嫌疑，房產稅征收額不宜過高，因為土地續期費用也是對房屋進行征稅的方式之一，再收取過高的房產稅無疑是重復征稅。可在房產稅全面實施后，廢止土地續期費用的征收，改征房產稅，即所謂的“費改稅”。這樣既可以防止投機炒房現象的出現，又能確保國家利益，還能保障民眾的權利和剛需住戶的基本需求，更重要的是具有長期可持續性。

（作者系上海社會科學院世界經濟研究所前所長，研究員 本文原載于2016年8月9日《東方早報》）