上海三中院試水“民告官”改革

徐天

作為中國第一家跨行政區劃法院，上海三中院正在通過改革，為中國 “民告官”案件的解決

提供一個樣本，但制約的因素依然有很多

2014年10月，第十八屆四中全會決定，探索設立跨行政區劃人民法院和檢察院，辦理跨地區案件。

上海作為試點，很快開始了籌備工作。

2014年12月28日，上海三中院揭牌成立。2015年1月1日起，上海三中院依法管轄以市級人民政府為被告的一審行政案件，以及以市級行政機關為上訴人、被上訴人的二審行政案件。

作為中國首個跨行政區劃法院，上海三中院無疑承擔了改革的任務。

收案首日，有些外地當事人趕到上海，要求三中院跨省收案。他們理解錯了上海三中院的管轄范圍，但也不難看出，百姓對民告官案件有極大的需求和極高的期待。

同年，立案登記制推行，新《行政訴訟法》推行，上海三中院的一舉一動都被賦予了不同的含義。

將近兩年的時間里，這家法院補充了專業化的人手，推出了立案清單制，推行簡易程序，做好民與官之間的溝通，審結了諸多案件。但同時，他們也面臨著訴訟資源緊張、案多人少的困擾。

立案數暴漲

有這樣一組數據，在提起上海三中院時，媒體都會使用：

2015年，上海三中院共受理行政案件610件，其中集中管轄以市政府為被告的242件。而在2014年，以市政府為被告的案件，全上海共有13件。

這是上海市三中院最初成立的題中之義，同時，也與新《行政訴訟法》的實施及立案登記制的推行有關。

2015年5月1日，立案登記制在全國推行，人民法院對依法應該受理的案件，必須做到有案必立、有訴必理，保障當事人的訴權。

同日，新《行政訴訟法》施行。其中第五十一條規定，人民法院在接到起訴狀時，對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定的，應當接收其訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定，裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。對于起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，法院應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

在那時，上海三中院迎來了案件的爆發式增長。

該院行政庭庭長張文忠告訴《中國新聞周刊》，自2014年年末上海三中院掛牌成立之后，運行的小半年時間里，一審案件立案不到30件，而在5月1日之后，每月立案數增長了將近十倍左右。

曾有媒體記者在立案登記制及新《行政訴訟法》推行之后的首個工作日探訪上海三中院，發現訴訟中心里前來立案的人絡繹不絕，大廳墻面上張貼著登記立案的流程示意圖，以及各類起訴狀、申請書范圍，以及訴訟費交納辦法等。

這是上海三中院針對這項改革措施所推出的對策——立案清單制。

根據一審行政案件的不同類型，三中院歸納制作了三種樣式清單，包括作為類行政爭議、要求履行法定職責類行政爭議和賠償類行政爭議。

比如要求履行法定職責類行政爭議案件，立案清單的起訴狀一欄，寫著“當事人基本情況”“訴訟請求”“事實和理由”“當事人署名”等多項內容，當事人對照清單上所列，一一勾選，就能清楚自己的起訴材料是否已備齊。

上海三中院主管行政訴訟和刑事訴訟的副院長璩富榮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，據他所知，過去，民告官案件確實存在立案難的問題，現在，普通群眾的訴權有了更切實的保障。

立案難的問題解決了，但當事人的心態未必會跟著扭轉。璩富榮說，有的當事人上訪多年，已有自己的定式思維，心態的扭轉需要時間，在這種情況下，法官的釋明很重要。

三中院的釋明制度應運而生。在庭前、庭中、判后，三中院均有一套釋明制度。以判后來說，判決書的內容十分書面化，文字表達精練，但因為當事人對法律條文并沒有太多的了解，因此，三中院規定，法官們在判后應針對判決書，用通俗淺白的語言向當事人解釋判決情況。

一起案件的原告袁利明在庭審后表示：“本來民告官就是老百姓處于弱勢地位，如果審理的程序再不公開透明，老百姓就沒有說理的地方了。（進行訴 訟釋明）這一點做得很好，至少在民告官中，老百姓多少是有了些底氣的。”

璩富榮解釋稱，過去判后釋明也存在，往往是在出具裁判文書后，當事人預約，法官進行答疑釋明。此番改革之后，法官在庭審結束之后，就會立刻向當事雙方進行法律釋疑，盡量使雙方都服判息訴。

應訴的官員

2015年3月25日下午1時30分，三中院首次開庭，公開審理了一起行政案件。原告是上海市的一家物業發展公司，被告則是上海市人民政府。原告針對一地塊，要求撤銷上海市人民政府所作出的行政復議。

開庭時，上海市法制辦副主任劉平出庭應訴。

這是新《行政訴訟法》推行之后的改變。新法第三條規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托行政機關相應的工作人員出庭。

時任上海三中院院長的吳偕林在接受媒體采訪時說，這個案子在確定庭審日期后，三中院就和上海市法制辦聯系，建議該部門負責人出庭應訴，同時發出了《行政機關負責人出庭應訴建議函》。法制辦也很快確認，該部門副主任將出庭應訴。

在立案登記制推行之后，當事人的立案難問題得到了解決。而到了庭審階段，當事人也有了更多的機會和被告機關的相關負責人面對面交流，解決問題。

張文忠告訴《中國新聞周刊》，目前，大約有十六七件案件是由行政機關負責人前來應訴，最高級別是副局級官員，前文提到的上海市法制辦副主任劉平就是其中之一。

今年以來，三中院明顯感覺到，官員出庭應訴的幾率提高了。張文忠說，他們現在著眼于進一步提高應訴人的級別。“實際情況是，區政府、市級機關的領導，不可能每個案子都到庭，他有自己的工作。所以我們想擴大行政機關負責人出庭應訴的范圍，不僅正職，副職也可以，比如分管法制的、業務的副職。”

張文忠以派出所舉例，所長、副所長出庭應訴皆可，如果指導員、政委愿意出庭應訴，他們也認可。

行政機關負責人出庭應訴，是為了通過應訴來提高機關的執法能力。因此，三中院還希望能夠推進具體執法人員、部門具體負責人出庭應訴。

比如，執法總隊成為被告，公安局的局長、副局長恐怕還不如執法總隊的隊長出庭應訴意義更大。

“行政機關應該多多參與法院的行政案件旁聽，有更多的直觀認識，倒逼他提高行政執法水平。領導應訴當然好，但還是要做得更實在一些，效果會更好。”張文忠這樣說。

目前，在上海三中院審結的一審“民告官”案件中，市政府無一敗訴。曾有媒體評論員質疑這個零敗訴現象。對此，張文忠告訴《中國新聞周刊》，市政府零敗訴，但不等于無瑕疵，“只是說這種瑕疵不足以判敗訴。隨著案件數量的增加，敗訴風險也在提高，市政府對自己的規范要求也必然還會提高。”

雖然沒有敗訴，但市政府和上海三中院保持著每年開一次司法審查座談會的習慣，結合他們的工作方式、存在的問題，三中院會給對方提出司法建議。

三中院行政庭法官馮志勤告訴《中國新聞周刊》，他們常常發現，行政部門的某些規定不太合理，但是法院不能輕易撤銷這一規定，撤銷了，這一領域可能就失去了依據。他們只能靠走訪、溝通、反饋意見的方式，和行政部門溝通，希望得到對方的幫助和支持。有的時候，這樣的良性互動可促進一個案件的協調化解。

張文忠舉了一個例子。

黃浦區有一個名聲在外的歷史建筑，但并沒有被評為優秀歷史建筑，也不是不可移動文物。這個建筑面臨著拆遷，政府補償單價在三萬元左右。住戶不滿，告上法庭，認為補償單價太低。

法官們找來鑒定部門，問他們這個補償單價的測算標準。對方說，這個價格就在測算標準內。法官們再一細問，發現鑒定價格有合理區間，上下浮動5%。三萬元的補償單價在區間偏下的位置。

按理來說，這個補償單價有其合法性和正當性，政府并沒有過錯。但法官們認為，從建筑本身，以及保護原告合法權益的角度，補償單價可以增加。

在和政府機關進行溝通之后，補償單價每平米增加了3000元。結案時，原被告都認可了這個結果。

標題

干預留痕

民眾似乎有一個先天的刻板印象，民告官的案件，法院總是幫著政府的。

三中院在努力打破這個印象。他們除了要求行政部門負責人應訴，使得訴訟雙方能平等溝通之外，還制定了一系列規則，使案件進展過程能盡可能客觀、公正。

張文忠介紹，目前，行政庭的案子多數都按照隨機分配的原則，平均分攤到現有的其他六名法官頭上。

偶爾會有一些案子，需要經過身為庭長的他的調整。比如群體性案件，即不同當事人，就相同的情況，訴同一個政府部門，這類案件就會分在同一個法官或者同一個合議庭手上，以達到效率和司法的統一。

另外，有的法官可能工作量太大，張文忠會適當給他們減量。又或者有的案件較為復雜，需要進一步研究，張文忠也會變更承辦人，由院庭長或者資深法官辦案。

但總的來說，目前行政庭除他之外的六名法官，主要采取隨機分配案件的原則辦案。

立案之后，案件到達承辦人手中的過程看起來公平公正了，那么案件進行過程中，是否又能保持透明公開呢？

“目前為止，我沒有接到過打招呼的。”面對記者提出的行政機關干預問題，三中院副院長璩富榮立刻這樣回答。

事實上，新《行政訴訟法》第三條規定，行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

璩富榮向《中國新聞周刊》解釋說，上海三中院作為全國首家成立的跨行政區劃法院，做了很多社會宣傳，被賦予了很高的期待。“為什么要成立跨行政區劃法院？就是要對特殊案件集中管轄，避免訴訟主客場，實現司法公正，這是基本職責，不能失守。否則，這個法院就沒有存在的意義了。”

立案之后，將全程留痕。如果有行政機關進行了干預、阻礙，他們的行為也將記錄在案。

張文忠說，過去行政區劃法院處理行政訴訟案件時，可能會碰到較多一點的干預。跨行政區劃法院成立之后，行政機關即使想干預，途徑也已減少了。

用馮志勤的話說，現在，法院的職能已經更純粹了。過去需要“監督和維護行政機關依法行政”，而新《行政訴訟法》規定，他們的職能只剩下“監督”一項。

也正因此，法院才能從立案開始，一步步推進，保障當事人的訴權。

法官的遴選

對于一家新成立的、被賦予了改革期待的法院來說，法官的選任成為其是否能順利推進改革的重要一環。

上海三中院行政庭的法官，均經過了嚴格的遴選。

張文忠是最先到位的。2015年1月4日，上海市人大第十四屆常委會第十七次會議，任命他為上海三中院審判委員會委員、行政審判庭庭長。

張文忠原先是上海市普陀區人民法院政治部主任，擔任行政職務之前，是普陀區人民法院行政庭庭長。進入三中院，對他來說，是服從組織分配，也是個人興趣。“跨行政區劃法院跟行政審判的結合度很高，我想到這個新的崗位，為改革做一點探索。”

2016年3月，上海三中院組成了一個面試小組，遴選行政庭的法官。

遴選要求很嚴格，面向全市各區法院的入額法官，要求應試者必須有五年以上行政審判庭的經歷，辦案差錯較少。

馮志勤就是主動報名的。

他原先是上海市黃浦區人民法院行政庭庭長，放棄既有的職位，報名來三中院做一名普通法官，這似乎令許多人費解。

此前，黃浦法院是上海受理行政案件最多的法院，作為該法院行政庭庭長，馮志勤有著將近三十年的行政審判經驗。他和張文忠一樣，本著對行政審判的感情，報名了加入新法院。“我原來的工作主要以行政管理為主，來了這邊，以審判為主，我覺得很好，入額法官還是要多判點案子。”

最終，六名遴選出來的法官中，有三名都來自黃浦法院。除馮志勤外，另外兩名均是黃浦法院的審判長。

璩富榮介紹，這批經遴選的法官，都被抽查了過去的辦案質量，而不僅僅只靠一張考卷、一場面試決定。

2016年7月，六名遴選法官補充進了三中院行政庭。

如前文所述，上海三中院的行政庭和其他法院不同，法官們常常要接觸市級、區級政府機關負責人，與他們開座談會，指出政府機關存在的問題。同時，法官們也要常常接觸當事人，了解他們的意愿和訴求。在這種情況下，如何抓住關鍵點、巧妙化解雙方的矛盾，成了法官們的必修課。

“對我們來說，法律的生命是經驗。”張文忠坦承，正是因為化解的難度，三中院對遴選法官才有經驗上的苛刻要求。

化解矛盾要看事實條件、當事人的意愿。每個案件都不同，如何在關鍵點抓住機遇進行化解，只能靠法官的審判經驗和技巧。

法院選擇法官，是因為他們豐富的審判經驗。而法官選擇了三中院，則是另一個原因。接受采訪的張文忠、馮志勤都提到了對行政審判的熱愛。

張文忠舉了一個例子。

比如原有一個行政行為，后來到了行政機關復議，復議認為，原有行政行為有欠缺，并在復議中彌補了。在新的《行政訴訟法》推行之前，不看行政復議，只看原來的行政行為是否妥當。新法推行之后，復議機關成為共同被告。在這種情況下，法官是把行政行為和復議都撤銷進行裁判，還是撤銷原行政行為、認可復議，這是一個可多選的選擇題。

基層法院把原行政行為和之后的復議都撤銷了。案子到了三中院，合議庭進行了討論。

他們認為，為了讓復議機關更好地履行復議職責，行政效率更高，他們推翻了基層法院的裁判，選擇撤銷原行政行為，認可復議。

“這個時候，你要站在更高的層面看問題，讓行政復議能夠落實，讓復議機關得到積極的鼓勵。因此我們認為這是最好的方案。”

張文忠說，他們都明白，中院的裁判，有統一司法裁判的作用。某種案子這么裁判了，成為了標桿、先例，可能以后類似的案子也都會這么裁判。

而隨著經濟社會的發展，行政訴訟也出現了不少新情況，有一些是新的領域，他們原先并沒有接觸過，法官們需要不斷補充完善自己。

三中院有一個專業法官會議，法官們會坐下來，討論案件情況，達成共識，以規范自己的行為。

在三中院成立不久，最高院就要求三中院就新《行政訴訟法》推行之后他們碰到的問題，提交意見。三中院根據審判經驗，提交了一份調研報告，涉及立案如何保障當事人的訴權，以及審判過程中如何能做到公開透明等。

當事人溝通

說起三中院和黃浦區法院的區別，馮志勤說，最直觀的感受是，三中院群體性案件比較多。

三中院行政庭的法官助理陸華，也有一樣的感受。

她是建院時就到崗的法官助理，一年多以來，她發現，群體性案件已接收四批左右，每起案子平均有五十人左右的原告。

開庭前，各部門會做好庭前預案，聯動其他部門。比如研究室做好法宣，行政庭確保審判順暢，法警做好安保和秩序工作，辦公室做好后勤工作。

建院之初，人手不夠。一旦開庭審理群體性案件，總要從其他法院或者地方派出所調配人力，維護法庭秩序。

這類案件的開庭難度很高，需要做好情緒安撫、法律釋明。50個人，各有各的訴求，不可能一天都開完庭。每個當事人都有很多話想說，為了讓他們充分表達意見，通常會每八個案件一組，上午一組，下午一組，前后需要三天半時間。這天上午的原告，下午會坐在旁聽席里，這對法官來說，壓力頗大。

但通常來說，這些案子并不是訴訟矛盾的源頭。

比如一個案子的50個當事人，因為拆遷征地和當地政府有了矛盾，經過多年多輪訴訟，到了上海三中院，他們訴的是政府信息公開。馮志勤說，歸根結底，當事人不過是想借這個訴訟找法院發泄情緒，引起政府部門的關注，幫他們解決源頭的矛盾。

作為審判長，馮志勤要給他們做好法律釋明，告訴他們解決矛盾源頭的正常途徑是什么，不可纏訴、累訴。

這類案子不僅僅只出現在群體性案件中，個人訴政府信息公開，也有可能是為了解決其他矛盾。“到了三中院以后，這種案子是常態了。”

在審結這樣一個案子的時候，審判長馮志勤宣告原告敗訴，但同時也對被告席上的政府機關負責人說，你們應該回去查一查和原告的矛盾源頭，到底有沒有問題，各環程序是否合法。原告雖然敗訴，卻給馮志勤使勁鼓掌，認為他了解自己的需求。

除了這類“顧左右而言他”的案件，陸華介紹，另一類較多的案子，是有關征收的。

征收關乎民生，需要法官助理、法官在審前不斷跟原告溝通。有的時候需要數次庭前談話來弱化矛盾，才能開庭。

去年，三中院收了五十多個有關征收的案子，其中有將近十個案子都做了調解。其余案子多數都駁回了原告的訴訟請求。

陸華說，這類案子的上訴率很高，在90%左右。每個當事人走進法院都做好了勝訴的準備，一旦敗訴，他們多數難以接受，會繼續上訴。不過到目前為止，這類案子的改判發回率、重審率均為零。

對陸華來說，她的多數時間都用在了和當事人的溝通上。

馮志勤也有類似的感受，很多經驗不一定用在審判本身，他們往往需要引導當事人，給他們表達訴求的機會，用通俗易懂的語言給他們解釋清楚法律規定。

超負荷辦案

采訪上海三中院，是在2016年中秋節前一天的上午。張文忠給行政庭開了個簡短的會，分配存案。

行政庭有存案278件，7個法官每人40件。如果不考慮接下來還會有新的案子接收進來，法官們在2016年剩下的三個月的工作日內，以兩天一件的速度辦案，可以辦完所有存案。

然而，案件數量還在不斷增加，收案范圍也在擴寬。

去年，三中院全年收案610件。今年，從1月到8月，三中院已收案680件，超出去年全年總和。

同時，自今年7月1日起，三中院迎來新變化。自成立以來，他們一直管轄以市政府為被告的一審案件、以市級機關為上訴人或者被上訴人的二審案件。而兩個月前，上海高院指定上海鐵路運輸法院集中管轄上海四個區的行政案件，包括靜安、普陀、長寧、虹口。上海三中院作為二審法院，也迎來了這四個區的上訴行政案件。

張文忠預估，到今年年末，三中院全年收案量將是去年收案量的2-3倍之間。

相比過去在收行政案件最多的黃浦法院的工作節奏，馮志勤覺得，在三中院的壓力大了很多，節奏也快了不少。

黃浦法院行政庭有二十多人，全年行政案件三百余件，大家尚可顧得過來。相比之下，七個法官在八個月內處理將近七百件案件，確實無法從容。

這是目前上海三中院遇到的最大問題，案多人少。

但這個問題的解決并不容易。

璩富榮說，目前，法院只有一個行政庭，未來或許會開設行政二庭，增補法官力量。

但張文忠說，現在行政庭最大的困難，就是無法確切估計他們所需的人手。三中院作為改革的法院，每年的收案范圍都在調整，去年積累的經驗今年可能就不管用了。

況且，司法改革之后，各法院推行員額制，法官的調配也不是簡單地從內部劃來劃去，而需各方協調和支持。目前他們的對策，只能是強調法官自身的責任感和使命感，承擔這些壓力。

自2014年12月28日正式揭牌之后，三中院始終有著人員緊張的問題。

建院的頭半年，三中院行政庭一直只有一個法官，即庭長張文忠本人，以及一個書記員，即法官助理陸華。開庭審理的時候，需要當時任三中院院長的吳偕林和主管行政訴訟的副院長璩富榮以及張文忠共同組成合議庭。

這樣的情況在六名遴選法官到位后有了好轉。但因為是新團隊，彼此還需磨合，只能靠張文忠和馮志勤兩位最有經驗的法官平均分攤600多件案子，做審判長。

目前，條件成熟，一般就由案件承辦人擔任審判長。

在立案登記制實施之后，大量案件涌入，案多人少的沖突更是明顯。

在這其中，有不少案件不一定需要通過行政訴訟解決，老百姓也不一定聘請律師，只是憑感覺打官司，司法資源因此十分緊張。

“法院不是受理案件越多越好。法院的職能是通過案件的審理，保障當事人的權益，把規定、原則、精神體現出來。對某些案件的處理，起到標桿性的指引性的作用。訴訟資源有限，應該用到有意義的方面才對。”璩富榮說，因此，三中院有一套簡易程序的審理規則。

普通一審案件的審限是六個月，簡易程序要求案子在45天內審結，三中院在這類案子的平均審理天數是三十天左右。普通案件的庭審時間一般是兩個小時，這類案子的庭審時間則在一個小時左右，當庭宣判。對法官們來說，每天的超負荷運作已成常態。

目前，三中院的法官和中國其他法院的法官一樣，都面臨著一套成熟的考核體系。

考核分三個板塊，包括效率指標、公正指標、效果指標。

效率指標就是指辦案天數，在審限內是否能完成。

公正指標指案件的質量，包括發回重判率、裁定再審率等。目前這兩個數字均為零。也就是說，從上海三中院成立至今，沒有案子在上訴后被發回重判、裁定再審。

效果指標則包括上訴率、投訴率、陪審率等。

這些指標幾乎是每個法官都耳熟能詳的了，它們被寫進法官的檔案里，跟法官的考核業績、晉升、立功評獎掛鉤。

目前，三中院仍然存在問題，亟待解決。但張文忠和馮志勤都說，自己的這個選擇仍然是對的。

“來這個法院，做新的事情，成為改革的一分子，這個東西對我們有著很大的吸引力。”馮志勤如是說。