歐洲反恐疏漏，癥結在哪？

戴錚勤

近年來，歐洲遭到的大部分攻擊是來自歐盟的公民，而非難民。這意味著歐洲已成為恐怖分子的出口地。要安全還是要自由，這是歐洲新反恐舉措所面對的難題。

9月9日法國檢方宣布，警方在調查5天前巴黎圣母院附近“無人看管的氣罐車” 一案時逮捕了3名女性。其中一人，之前已因多次宣稱投奔“伊斯蘭國”而被法國情報部門列入監控名單，另外兩人各是法國籍恐怖分子拉羅西·阿巴拉和阿德爾·凱爾米什的女友。審訊時得知，3人在襲擊巴黎圣母院未遂后企圖襲擊巴黎多個車站，以報復法國上個月在敘利亞阿勒頗剿殺“伊斯蘭國”發言人阿德納尼。

反恐專家指出，法國情報部門握有S名單（即危害國家安全的名單）上兩萬個名字，知道其中半數為“被極端化”嫌疑人，也知道可以在哪里找出下一個“受啟發的恐怖嫌犯”，但對于拿這些人怎么辦，卻沒有穩妥之策。去年12月，法國最高行政法院警告政府，在沒有犯罪證據下羈押極端分子可能違反人權。另外，羈押這些嫌疑人也會泄露他們在S名單上的事實，間接干擾對他們的監視行動。

不僅是法國的反恐部門，其他歐洲國家的情報單位，也都面臨著全民監視和維護自由社會的痛苦抉擇。要安全還是要自由，這是歐洲新反恐舉措所面對的難題。

情報部門的最大挑戰

剛剛過去的這個暑假，法國和德國輪番遭到恐襲。7月14日法國國慶日，31歲的突尼斯裔尼斯人駕駛卡車沖擊海岸邊觀光的人群，造成包括10名孩童在內的84人死亡。之后，在發自德國維爾茨堡的火車上，17歲的難民用斧頭和刀傷害5名乘客;在德國安斯巴赫，27歲難民引爆炸彈身亡;在德國斯圖加特，21歲敘利亞難民用長刀殺害一名孕婦;在法國諾曼底，哈默爾神父在教堂遇刺……

以上襲擊多少帶有宗教教唆背景，而7月22日在慕尼黑一家購物中心致10人死亡27人受傷的槍擊案，兇手是德國和伊朗雙重國籍的18歲男性，他試圖模仿5年前挪威極右翼恐怖分子布雷維克作案，不同的是他在槍擊人群后自殺身亡。

反恐專家一致認為，目前歐洲的主要挑戰在于“孤狼”襲擊的增加。為找出化解“孤狼”襲擊的答案，數個歐洲智庫分析了2009～2014年間98個歐洲個人攻擊案例，發現并非所有孤狼都受極端教義鼓動，在98個案件中和宗教相關的只有38%，33%則是極端右翼分子所為。歐洲媒體的評論稱，如果歐洲的反恐新政把不準脈搏，將槍口僅僅瞄準伊斯蘭教和難民，勢必引發他們的不滿和反彈。

“恐怖襲擊相對低階、細致程度較以往差，這意味著日常生活中的物品—刀、汽車等，都能成為政治符號化的殺人工具。”作案地點非常不可控，“已不再集中在大城市，而是分散在傳統上不受恐怖襲擊威脅的地方”。更重要的是，近年來大部分的攻擊來自歐洲公民，而非難民，這意味著歐洲成為恐怖分子的出口地，而非只是進口地。如何厘清公民權和國家反恐的邊界，對情報部門是最大挑戰。

2016年8月1日，在法國南部馬賽的卡塔蘭海灘，人們在海水中玩耍。

7月26日在諾曼底教堂弒殺神父的，是19歲的凱爾米什和帕蒂讓，兩人此前都已在法國情報部門的S名單上。于是，不僅是普通民眾，就連前總統薩科齊都有這樣的“反恐疑問”：“已經被貼上警示標簽（在等待審判期間，還戴著電子監控器）的嫌犯，一個在法國執法部門監控下的人為何能夠自由地實施這樣的攻擊？”

原因并不復雜。在未經審判前，關于法國政府部門能否羈押極端化嫌犯，至今仍是爭論焦點。其他歐洲國家的情況大致相同。歐洲各國執法部門難以監控所有的極端化嫌疑人是一方面，更是因為歐洲社會無法接受如此傷害自由的方式。在這種情況下，優先化、精確判斷最危險的恐怖嫌犯，是情報部門不可能完成的任務。

“躲明槍+防暗箭”

恐怖主義之于歐洲社會，現已進入“明槍+暗箭”的雙重威脅狀態。

對于“明槍”—極端組織的正面襲擊，自然要“躲”。在打擊極端組織的戰場上，不論美俄，還是法國等其他歐洲國家的反恐力量，都要盡量避免意識形態等政治因素乃至私心雜念的干擾。

同時，“暗箭”—“孤狼”襲擊，“難防”也要防。歐洲各國情報機構要將高度警惕防范本國的“恐怖碎片”（劇增的“孤狼”），作為評估和衡量反恐效果的硬指標。要“重點防范本土恐怖分子，防止青少年遭極端組織洗腦而加入其中”，因為如果“不能團結真正的朋友，以攻擊真正的敵人”，不僅會將一線反恐力量置于危險境地，而且容易引發盲目樂觀，容易造成自亂陣腳。

在歐洲，德國領先一步。德國總理默克爾7月底推出了“保衛安全九點計劃”。根據計劃，德國將在明年秋季部署完畢一系列強化反恐的舉措，其內容包括：

剝奪曾加入恐怖組織、同時擁有外國國籍的德國公民國籍;要求心理醫生將對公共安全有威脅的病人情況上報警方;增加4600名安全部隊力量、到2020年追加20億歐元安全預算;在聯邦警察機構內部成立一個“安全領域信息中央辦公室”，專門研究網絡犯罪和恐怖主義的應對戰略和技術方法;加速遣返被定罪或對德國公共安全有威脅的外國人;鼓勵難民檢舉出現極端化或情緒波動跡象的他人;等等。

德國目前實施的是“布控式”反恐。聯邦政府和各州都額外增加了警力，在機場、火車站、火車上安排了更多的警察巡邏，還在公共場所和交通樞紐加強了攝像頭監控，撒下天羅地網，試圖盯住潛在的、最危險的極端分子。

歐洲目前的安全形勢異常嚴峻，“激進的思想具有顛覆性”。因此，不僅“把脈”要準，“藥方”也要好。

粗略歸納歐洲國家流行的反恐舉措，無論“硬”、“軟”，都普遍依賴強制性的行政手段。針對“外籍戰士”和“孤狼”的潛在威脅，歐洲國家無一例外地強化了執法和安全措施。但是，行政領域的強制措施，在具體實戰中仍然存在某些局限—不僅僅因為“遭遇維護人權和公民自由的非政府組織反對”，還在于某些強制措施反而為“激進化”提供了新的場所。

例如，法國關押回歸“外籍戰士”的監獄，成為極端勢力傳播極端思想、煽動極端暴力以及招募極端或恐怖分子的重要場所;嚴厲的壓制措施，往往為極端勢力的宣傳提供“火藥”，成為極端勢力從事恐怖或極端活動的借口。

“三大難題”尚待突破

通過學術考察和案例分析可以看出，短期內歐洲反恐難以取得實質性的成效。原因在于，“三大難題”存在爭議，尚未獲得突破。

首先，立法受阻。歐盟早在2005年就出臺了《歐盟對抗激進化和恐怖主義的戰略》。在意識到“外籍戰士”、“孤狼”等現象的威脅后，歐盟委員會、歐盟外交事務和安全政策高級代表以及歐盟反恐協調員，向成員國提供了一系列的反恐戰略倡議與合作安排。但是，制定和實施反恐法律和政策，很大程度上是歐盟成員國的內部事務。而歐洲國家普遍對“外籍戰士”、“孤狼”等恐怖威脅尚未制定專門的法律，主要將既有的反恐立法拿來救急。

歐洲反恐具有明顯跨國性質，但應對恐怖威脅的國家間協調、歐盟內部合作，都難以發揮作用。

歐盟委員會提議的“旅客實名記錄”，至今受阻于歐洲議會。歐盟已意識到，為有效應對“外籍戰士”、“孤狼”等威脅，歐盟成員國有必要加強信息交流、情報分享和邊境控制。但歐洲議會公民自由委員會仍然認為，歐盟“旅客實名記錄”系統不加區分地收集所有乘客名單并長期保存，有悖于公民自由原則。

即使歐洲議會以法案形式通過歐盟“旅客實名記錄”提議，該法案還需要經過歐洲理事會批準。在得到歐洲議會和歐洲理事會贊同和采納后，歐盟成員國還需要2～3年時間來落實那些具體的條款要求。總之，由于保護公民隱私的考慮占據上風，歐盟“旅客實名記錄”系統的建立仍然需要假以時日。

2016年7月16日，在法國南部城市尼斯，黃色鮮花擺放在遇難者留下的血痕旁寄托哀思。

其次，情報不通。迄今為止，歐盟的反恐成效主要局限于“軟”措施領域。在“硬”措施方面，除難以協調“安全”與“自由”的矛盾外，歐盟著手強化情報分享的努力也收效甚微，反恐指導難以發揮積極作用。這在很大程度上緣于大多數成員國將情報視為體現國家主權的最重要領域。

當前，歐盟是通過其既有的“情報分析中心”向各成員國及歐盟各機構，提供安全和反恐領域的情報和預警。但是，歐盟的“情報分析中心”沒有情報收集和執行秘密行動的能力，相關情報完全依賴于歐盟成員國情報和執法機構提供。

歐盟在情報分享方面，至今難以采取大刀闊斧的改革舉措，原因在于，成員國普遍擔心，更大程度的情報分享，會暴露情報來源和收集方式。建立歐盟獨立的情報能力或某種高度集中的歐盟情報機構，仍然受制于成員國的主權觀念。

為應對空前增加的恐怖威脅，在歐盟反恐協調員德克爾紹韋（Gilles de Kerchove）的一再呼吁下，歐盟成員國增加了向某些共用數據庫（包括“申根信息系統”、“歐洲刑警組織焦點旅行者數據庫”等）提供情報信息，但仍然無法滿足反恐的情報需求。

再次，司法難行。歐盟及其成員國針對反恐的“硬”措施之所以進展緩慢，原因在于，立法難，執法更難。

早在2014年9月，聯合國安理會就通過了2178號決議，號召成員國從國內司法角度應對恐怖威脅，及時修訂刑事法典，將外出參戰、煽動恐怖主義，回歸從事恐怖襲擊等活動，納入可提起訴訟的犯罪行動。但是，歐盟現行有關恐怖主義的統一定義，尚未包括“外出參戰”或“試圖外出參戰”以及“接受恐怖主義培訓”等行為。

歐盟司法和內務委員會曾于2014年12月著手修訂“反恐框架決定”，以使歐盟成員國完全遵從安理會2178號決議有關條款。而某些歐盟成員國政府對此持反對態度。在它們看來，歐盟在司法領域就應對恐怖主義確定統一定罪標準，會侵擾成員國法律體系，破壞成員國在刑事司法領域的管轄權。由于存在爭議，歐盟有關通過恐怖主義統一定義以及確立統一的定罪和懲罰標準的嘗試，尚未取得成果。

目前，相當一部分歐盟成員國并未將充當“外籍戰士”、“孤狼”等定為犯罪行為，也不對此進行起訴。某些成員國將具有恐怖主義動機的“外籍戰士”和“孤狼”視為犯罪主體，同時著手起訴，但對出示的證據有不同程度的要求。因此，歐洲國家普遍難以利用司法手段應對恐怖威脅;即便有反恐法律作為依據，在訴訟過程中仍然存在提供有效、充足證據的困難。當前歐洲國家在對“外籍戰士”、“孤狼”提起訴訟時，證據主要來源于這些人發布在相關網站或者社交媒體上的圖片或影像資料。

對歐盟及其成員國而言，應對恐怖威脅很大程度上意味著：如何處理歐盟與成員國在安全領域的關系。只有成員國在反恐壓力下，于情報和司法領域讓渡更多主權時，歐盟及其成員國的反恐舉措才會得到有效的落實。而客觀看待歐洲各國情報機構改革及其發展趨勢，正確評估歐洲情報界實力及其動向，對于我國有關部門及早謀劃、整體設計、有力監管，在反恐斗爭中爭取更多主動至關重要。