有效的產業政策從哪里來？

顧昕

林張引發的產業政策之爭，是否能將中國學界的努力引向真的問題，而不是僅陷入口水戰，這倒是各位看官繼續矚目的焦點。

由林毅夫和張維迎激發的產業政策之爭，在中國經濟學家的圈子中依然如火如荼。“產業政策要準”，這是2015年年底中央經濟工作會議提出的推進深化經濟改革的五大政策支柱之一。這一提法顯然不會無的放矢，產業政策不準、不靈、不妙的事情，真可謂層出不窮，媒體報道的案例也熱鬧非凡。

圍觀者不滿足于“吃瓜”，高手們紛紛下場亮招。爭論的核心議題是政府與市場的定位，這不僅是經濟學的永恒論題之一，也是發展政治學和發展社會學的永恒論題之一。爭論所涉具體問題繁多，但其主線卻是兩大意識形態之爭，即自由主義PK發展主義，堪稱新世紀的“問題與主義之爭”。厘清主義與研究問題實則交織在一起，成為難分難解的麻團。

讓我們來一一分辨。

厘清產業政策的邊界

除非認可無政府主義，否則產業政策廢除論在現實世界中是不切實際的，這一點不僅適用于發展中世界的趕超型國家，也適用于發達世界的領先型國家。相對來說，發達國家的產業政策盡管規模并不浩大，卻更加有效，也更加合理。

產業政策必要論有一定的理據，而且其必要性，并不限于模仿型產業，也適用于創新性創業。政府斷不能慧眼識珠，于泯泯眾生中挑出創新者，但這并不意味著政府不應該制定政策，鼓勵產業創新。

張維迎“有限政府論”的睿識，才是“有為政府論”的根基。有為政府的重中之重，正在于保障權利（尤其是產權）、捍衛契約、維護穩定（包括宏觀經濟穩定）、提供公共物品、促進社會公平。政府在這若干領域發揮積極的作用，才是有為政府的核心要義。對這一點，林毅夫亦多次強調。

中國經濟30多年的騰飛，真正的秘訣就在于不斷深化改革開放，市場力量從政府的捆綁中逐漸擺脫出來。在這一點上，筆者對政治學界和社會學界對所謂“空想市場主義”的批判，不以為然。市場機制在中國遠未發育成熟，發育并完善市場機制的主張絕非空想。

然而，市場機制發育成長的核心在于制度建設，而制度建設必為政府之功。市場制度建設的要害在去行政化，但去行政化卻只能通過行政力量的施為方能成就。行政力量無所不在，維護穩定作為其施政重點并不為奇，但其施為者是否有足夠的動力在權利保障、契約維護、公共物品提供和社會公平促進上積極有為，卻大有可思慮之處。

產業政策是否有用，是否是偽命題？探究這個問題，不能采用“三七開”或“二八開”的評論方式。從邏輯上講，即便可以斷定產業政策的案例少數成功、多數失敗，也不能判定產業政策無用。有用與否，需要對每一個貌似成功的案例進行分析。無論采用定性還是定量的分析方法，都要將產業政策與產業發展之間的相關關系和因果關系分辨清楚。

要做到這一點并不容易。例如，產業政策在造就“東亞奇跡”中究竟是否有用，對這一問題，學界竟然也難有一清二楚的結論。1997年，世界銀行首席經濟學家斯蒂格利茨和世行發展經濟學研究部主管尤素福主編了《東亞奇跡的反思》一書，全書絕大多數章節引述了很多技術性研究成果，強烈懷疑產業政策的有用性，但斯蒂格利茨在總結性一章中，卻對這些技術性研究成果大加質疑。

由此看來，就產業政策有用論，學界的實證研究努力，依然需要淬煉。不少圍觀者目光如炬，早看出產業政策之爭雙方的產業政策觀并不一致。擁簇們的“產業政策”是一個大布袋，與質疑者們所質疑的“小錦囊”不是一回事。前者常常將政府實施知識產權保護和扶持基礎科學研究，也視為產業政策，但這些作為是因為創新和科研具有社會效益，即經濟學家所謂的“正外部性”。這往往也是產業政策質疑者也認可的政府職能。

當然，任何邊界都有一定的寬度。政府對特定產業中企業的研發活動進行補貼，或支持面向特定產業的非營利性科研機構，都是政府科技政策的一部分，亦可被視為產業政策的一部分。

順便說一下，在國際學界，將產業政策寬泛化的論述，在發展主義的文獻中也俯拾皆是，其特點是把政府在基礎設施建設，國防產業的發展、研究等領域的積極施為，一股腦地都視為“產業政策”，從而為發展型政府無所不在論、無所不能論背書。這種論辯方式，其實并不有效。如果把一個大口袋當做一件事情的肇因，到頭來只能收獲一大堆雜糧。

“挑選贏家論”遺患無窮

林毅夫產業政策之論的基礎是其新結構主義經濟學，其探索重點放在如何依據比較優勢理論來甄別具有增長潛力的產業，把國際上通行的調侃性說法“挑選贏家”變成了堂堂正正的“挑選冠軍”。

但這一重點的選擇是大可商榷的。實際上，2009年，在英國《發展政策評論》學刊的組織下，劍橋大學的韓裔學者張夏準與林毅夫就產業政策是否應該基于比較優勢理論曾展開了一場辯論。張夏準是批判所謂“新自由主義”的急先鋒，也是發展型政府以及產業政策堅定支持者，但他不認為“挑選贏家”的要領在于精通比較優勢理論，因為依照比較優勢理論，樸正熙只能發展泡菜生產業，絕不會大力推進電子、汽車、造船和鋼鐵業；林毅夫也同意不能依照靜態的比較優勢理論來“挑選贏家”，但他最后的結論主要是基于既有比較優勢又要超越既有要素稟賦的辯證之論。

其實，“挑選贏家論”更大的危害，在于將產業政策的主政者和實施者想象為諸葛孔明再世，甚至是觀世音顯圣。依照此派理論，發展型政府具有很強的“國家自主性”，即與社會利益集團保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專業人士組成經濟官僚機構，獨立自主地制定出具有前瞻性的發展戰略；進而，發展型政府還有能力故意“把價格搞錯”，從而將有限的資源引導到能夠促進整個經濟體長遠發展的戰略性產業之中。

后來，發展主義學者自己也不大相信他們塑造的全知全能、至真至善的孔明們真的成為經濟發展的領航員，于是改口強調發展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性，而且還在于是否存在制度化的管道，可以讓政府將其發展戰略與政策滲透并落實到社會和企業之中，即所謂“嵌入型自主性”。通俗地說，孔明不僅要高高在上，羽扇綸巾，而且也要接地氣，能深入基層，將其戰略思想落到實處。

由此，在有限有為政府論的基礎上，政府在產業政策上的施政選擇需要轉型，從挑選贏家改為提供服務，幫助市場主體提升能力。經濟學“超級大咖”斯蒂格里茨等發現，產業發展也好，創新升級也罷，最為關鍵的共同之處在于知識開發、知識積累和知識傳播，在這三個方面，單純依靠市場機制的運作，無法達成社會最優，需要非市場機制加以協助。

這里，有兩點需要澄清：其一，非市場機制既包括行政機制，也包括社群機制。斯蒂格里茨等新凱恩斯主義者對于積極政府干預主義的熱推，完全忽略了社群機制的重要性，而社群機制無論在林毅夫還是在張維迎的論述中，基本上沒有什么位置。事實上，在國際學界，有關產業協會和政策網絡積極有為的研究成果頗有一些，這類文獻及其所述案例別開生面，值得關注。

其二，即便是發揮行政機制的積極作用，政府政策工具的選擇，或者說產業政策最優施政模式的選擇，也至關重要。當然，或許并不存在產業政策有效施政的唯一最優模式，有效與否完全要看政策工具與約束條件的組合。

因此，正如不少經濟學家所說，產業政策是否必要是一個偽命題，真問題是產業政策的施政在何種條件下以何種方式才會有效。林張引發的產業政策之爭，是否能將中國學界的努力引向真的問題，而不是僅陷入口水戰，這倒是各位看官繼續矚目的焦點。

“跑部錢進”式的產業政策施政注定會失敗

任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的選擇之外，治理體制的良善與否，非常關鍵。政策決策、實施和評估環節，善治的體制要素離不開參與、公開、公正、透明。

無論政策決策多么前瞻，無論政策工具多么優良，無論政策實施多么干脆，離開了善治，缺乏了獨立第三方的專業評估和社會媒體的犀利監督，權力的誘惑絕對難免暗箱操作，其結果也絕對難免尋租腐敗。“跑部錢進”式的產業政策施政注定會失敗。

產業政策必要的理據在于市場失靈的存在，而在這里，市場失靈的根源在于產業發展的正外部性。可是，市場失靈的種類很多，產業政策的決策需要在微觀（企業）和中觀（行業）層次上精準識別市場失靈，實施需要精準選擇市場失靈矯正工具，評估需要精準評價市場失靈矯正的效果。百分之百精準是不可能的，但要接近精準，需要良好的治理體制，其中通過社群機制的完善，將行業內外經濟行動者的參與制度化，非常關鍵。

與此同時，行政機制的改善，尤其是公共預算制度的改革，對產業政策的適時退出，至關重要。

經濟增長理論“頂級大咖”阿吉翁還提示我們，將產業政策與競爭政策割裂開來，或視之為相互替代的關系，乃舊時之見。一方面，產業政策只有在競爭的環境中才能發揮其效力，那種將產業政策操作成某些關系戶之提款機的行為，自然會雞飛蛋打；另一方面，產業政策與競爭政策需要貫通，或者說，讓產業政策發揮競爭政策之效，這才是產業政策本身的創新之道。

當然，需要再次強調，要讓產業政策施政于競爭環境，張維迎的眾多市場化之見值得重視。但在這里，強化競爭并不只是環境問題，更是治理問題。讓產業政策更加有效，不僅是經濟學家研究的對象，也應該是公共管理學界的關注重點之一。

林毅夫提出，產業政策成功的藥方在于政府是一種“因勢利導型政府”，并非越俎代庖取代市場去決定一個經濟體應該發展什么產業，而是和企業共同決定產業的發展方向。這是新結構經濟學的一個基本立場。然而，立場歸立場，新結構經濟學的學問重心卻是在“挑選贏家”和“提供服務”之間搖擺。

值得注意的是，在新一輪產業政策爭論中，林毅夫與時俱進，開始遠離“挑選冠軍”，將論述重心轉向“提供服務”。在與筆者的電郵交流之中，林毅夫教授專門說明，他的因勢利導型政府，比發展型政府更有限，比“新自由主義政府”更有為，絕非計劃體制附體。

如上所述，歸根結底，意味著著名經濟學家奧爾森臨終前提出的“市場增強型政府”的想法，或者青木昌彥等提出的“市場增進型政府”的概念，以及筆者希望強調的“社會增強型政府”或“能力促進型政府”，必須在經濟學、政治學和社會學中找到了新的理論基礎。這意味著，政府干預是否必要的問題其實并不是問題，真正的問題在于政府如何干預，或者說，政府干預能否以順應甚至強化市場機制-社群機制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制-社群機制的方式來進行。