農業戶口成為歷史將帶來哪些變化

陳磊 陳佳韻

北京發布的一份文件，在微信朋友圈里飛速傳播，也讓遠在河南省漯河市的李昊幾多感慨。

9月19日晚，北京市發布了《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，提出將取消農業戶口和非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創新人口管理，加快戶籍制度改革。2014年8月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》公布，要求建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。

據不完全統計，在北京出臺戶籍改革意見之前，已經有30個省區市出臺戶籍制度改革方案，普遍提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。

這意味著，農業戶口將成為歷史。

終結城鄉二元戶籍管理制度

李昊沒有想到，十幾年間社會變化這么快。今年30多歲的李昊出生在河南農村，在農村上完小學、初中和高中，然后就跟隨同鄉到北京謀生。幾年間，他在北京賣過菜、在工地上打過工、在公司里打過雜，一直羨慕有北京城鎮戶口的人——養老、看病有社保，子女不愁沒學上，沒錢還能住上保障房。而自己跟這些基本公共服務卻沒有太多關系。

在外打拼幾年后，李昊回到漯河市。他發現，自己跟城里人仍然不一樣，不能在當地參加城鎮職工社會保險，在城里打工，孩子仍然不能在城里上學，城里建的保障房，自己連資格都沒有。

李昊決定回到鎮上做農資生意。

頭腦靈活再加上勤快，李昊漸漸小有積蓄，但戶籍性質的差異還是讓他耿耿于懷：同樣是養老保險，他只能參加針對農民的新農保；同樣是醫療保險，他只能參加新農合。

變化發生于2014年11月，當時，《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》正式出臺，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。

不久之后，當地根據相關政策為李昊辦理了居民戶口，“農業戶口”四個字在他的戶口簿上消失了。李昊在鎮上買了一套房子，將一家人的戶口也遷到了鎮上。

隨之而來的是，城鎮居民養老保險和新農合被整合為城鄉居民養老保險，城鎮居民醫療保險和新農合也將整合為城鄉居民醫療保險。

“在戶籍上，我感覺和城里人沒什么差別了。”李昊告訴記者，農村人、城里人，不再以戶口論身份。

兩年前，國務院下發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布，要求建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。

自那時以來，據不完全統計，包括河北、河南、山東、山西、陜西、江西、湖南、湖北、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、重慶、云南、甘肅、青海、福建、江蘇、安徽、貴州、四川、新疆、寧夏、浙江、海南、內蒙古、天津、上海、北京，已經有30個省區市出臺戶籍制度改革方案，普遍提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說，這意味著，首先在制度上以文件的方式正式終結了我國的城鄉二元戶籍管理制度，這是社會進步的一個重大體現。

李國祥介紹說，在農業戶口與非農業戶口區分制度下，我國的社會福利制度、基本公共服務的提供，都跟戶籍制度掛鉤，導致城鄉之間的差距不斷擴大。

對外經貿大學教授李長安表示，這不僅對城鄉一體化大有好處，也有利于此前附著在戶籍背后的福利制度加快均等化進程。

社會福利與戶籍脫鉤是趨勢

李昊所不知道的是，在他到北京謀生之前，我國的戶籍改革已經開始，而取消農業戶口與非農業戶口性質區分，只是戶籍改革的應有之義。

根據公開資料，1958年1月，全國人大常委會審議通過戶口登記條例，城鄉分割的二元制戶籍制度形成。1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。1985年9月，全國人大常委會頒布居民身份證條例，不分城鄉均發身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業。

李長安認為，改革開放以后，我國的戶籍制度改革就開始了，改革逐步降低了農民進城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動。但就業、住房、教育、社會福利等權益并未與戶口脫鉤。

到了2011年，中央層面開始明確分類戶口遷移政策。當年2月，國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。

李長安表示，近幾年的戶籍政策走向，主要是讓符合進城條件的農民變成居民定居下來。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創新人口管理，加快戶籍制度改革。

北京大學教授陸杰華表示，正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向，指明了改革的具體路徑。

2014年8月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》公布，取消農業戶口與非農業戶口性質區分得以明確提出，直到兩年多以后各地出臺戶籍改革文件。

對此，李國祥認為，30個省區市出臺戶籍改革文件落實中央戶籍改革政策歷時兩年，是因為實現統一登記為居民戶口，不但要投入大量成本以縮小城鄉基本公共服務差距，也需要各方有一個統一認識、逐步接受的過程，此外，還有諸多技術性規則需要完善。

在李國祥看來，此次戶籍管理二元體制的取消，意味著社會福利和公共服務與戶籍的脫鉤，政府將按照居民身份提供公共服務，而人口將可以隨著戶口流動。

李長安的看法是，落實中央戶籍改革政策，最大的困難是推動戶籍制度并軌的財政壓力，因為一旦城鄉居民統一戶口登記之后，相應的社會保障、社會福利、公共設施建設會面臨比較大的財政壓力。

加快立法進程 保障戶籍并軌

在部分學者看來，實現統一登記為居民戶口之后，相關社會福利制度不但須與原有戶籍脫鉤，還須據此進行制度整合。

在這方面，城鄉分治的醫療保險制度整合已然開始。

今年1月，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，其核心內容是整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。

實際上，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，已經對此提出要求：“建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。”

對此，李國祥說，對于現有的戶籍改革成果，特別是戶籍改革之后相關權利的保護，需要通過立法或修訂有關法律的方式確定下來，為改革提供更好的制度保障。

實踐中，居民身份證法、戶口登記條例等法律法規都涉及戶籍問題，亟須隨著戶籍改革的逐步深入進行相應修訂。

需要制定的法律則指向戶籍法。早在2011年10月，全國人大內司委提交的有關報告中就提出，我國有關部門正積極穩妥開展戶籍管理制度改革，建議待條件成熟時將戶籍法列入立法工作計劃。

隨后幾年間，多位全國人大代表和政協委員多次呼吁，適時制定戶籍法。

李長安說，我們討論戶籍法已經很長時間了，“應該加快立法進程，從法律的角度界定和保護戶籍并軌”，使有關戶籍糾紛的解決有法可依。