社區警察的行為特征及其影響變量：以A市Y區社區警察為研究個案

唐皇鳳??

社區警察作為構建基層社會秩序的主導性力量，其具體的執法行為不僅影響基層治理的效率，而且直接塑造著政府在基層群眾心目中的整體形象。通過對A市Y區社區警察的長期跟蹤與深度訪談，發現社區警察普遍具有職業倦怠、強調規范、行為自主性程度下降和內部共謀行為增多的傾向。他們主動壓縮自由裁量權的使用，轉而強調刻板的規范程序，主要目的在于減輕工作壓力和規避日趨嚴苛的責任追究。而社區警察的職業屬性、內部的招募、考核、激勵約束機制則是解釋社區警察之所以如此行為的關鍵變量。準確理解城市社區警察行為的獨特性，探尋影響社區警察行為的主要變量，對優化城市社會治理體系、提升社會治理能力具有至關重要的價值與意義。

社區警察；行為模式；職業懈怠；責任規避；內部共謀

D63143A0052-09

①

“街頭官僚”概念由美國學者李普斯基提出，指處于低層級行政執行單位的政府一線工作人員。本文借用此概念不具有貶義，該詞在文中其他處亦如此。

〔基金項目〕國家社會科學基金重點項目“我國國家治理現代化的戰略愿景與路徑優化研究”（14AZD009）

〔作者簡介〕唐皇鳳，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，湖北武漢430072。

身處大轉型與大變革時代的中國社會，各種沖突與矛盾頻現，構建有效而有序的社會政治秩序成為國家和社會治理的戰略目標。社區警察在基層是國家形象的具體載體，在給定范圍的社區內集中行使國家治安權力，是構建基層社會秩序的主導性力量。在現代國家治理體系中，完成執法任務的是警察，在第一線代表著政府的也是警察。〔1〕研究特定社會生態環境和制度框架下的社區警察行為模式，實乃提升社區警務水平和優化社區治理體系的重要途徑。本文通過對湖北省A市Y區派出所社區警察日常生活狀態和工作過程的觀察，長時期跟蹤數個有代表性的社區警察，對社區警察、內勤人員、110指揮中心、社區居委會成員和社區居民等的深度訪談，并輔以對相關政策文件的文本分析，試圖總結出當前社區警察行為模式的基本特征，并探尋解釋社區警察行為模式的主要變量，為優化社區治理體系提供堅實的實證與理論支撐。

一、問題的提出

早在20世紀80年代初，我國就提出了社會治安綜合治理的方針，以警察為代表的國家力量成為社會治安防控體系建設的主導力量，使現代社會治理體系逐步成長和完善。警察作為現代國家治理體系的重要構成要素，社區警務是構建現代社會治理體系的重要環節。現代社區警務強調在特定的時空場域中，以警務部門為主導，動員和組織各種社區組織和公民的力量，通過警察與社區之間關系的和諧化構建社區公共安全的長效化機制。社區警察作為一種典型的街頭官僚①

，是社區警務工作開展的關鍵主體，使社區警察的行為模式對社會治安問題的治理績效具有基礎性作用。社區警察雖然處于政策執行環節的末端，但面對瞬息萬變的執法情境和相對穩定的法律體系之間的巨大落差，他們一定擁有程度不一的自由裁量權，其具體的執法行為不僅影響基層治理的效率，而且直接塑造著政府在基層群眾心目中的整體形象。

目前國內外學術界主要從職業屬性、管理制度、警察亞文化、社區公共關系等角度研究社區警察的行為模式。但對具體的社區警察進行長時期的跟蹤調查和深度訪談，在我國基層治理的具體場景中理解和總結社區警察行為特征的研究較少。本研究的重要特點在于以“內部人視角”深度透視社區警察的工作生活情境，集中關注該群體的日常工作感受，以他們的所思所想所感為研究素材，試圖整體把握該群體的社會心態與行為特征，尤其是導致這些行為特征背后的制度環境和內在邏輯。

A市作為中部地區的交通樞紐之一，流動人口較多，社會治安壓力較大。Y區作為A市的一個重要治安管理區域，覆蓋了A市面積第二大的管理轄域，民眾對良好社會秩序的需求很高。同時，轄區內社會主體多元而復雜，流動人口非常多，轄區內的國企、高檔小區、無人管理的老住宅區數量較多，還有大量的賓館、KTV、網吧等娛樂場所，社會治安治理的難度極大、社區警察的工作強度很高，為研究社區警察的行為特征提供了良好的典型范本。

二、社區警察的主要行為特征

社區警察作為國家權力的代表者和行使者，是典型的、擁有自由裁量權的街頭官僚。在執法資源有限的條件下，警察的自由裁量空間非常廣泛，存在一定的執法隨機性，并可能違反法律面前人人平等的憲法原則。此外，警察作為街頭官僚，在混亂無序的工作場景中，往往會由于個體經驗、臨場判斷、即時情緒等原因，在激勵不足的情況下出現規則依賴、選擇性行為和一線棄權等負面消極現象。〔2〕社區警察在其傳統的、以社會控制與社會治安秩序維護為主的街頭官僚特點上，被賦予了明確而系統的社會服務職責，如證件辦理、鄰里糾紛調解等。社區警察也會基于履職的需求，靈活開展與公眾的各種互動活動，重視公眾反饋，提高執法和社會服務質量，有針對性、有計劃的樹立良好的警察形象。社區警察還極力促進國家意志與社會教育的有效溝通。在社區居委會，社區警察同時兼任所轄社區居委會副書記，以新的身份介入社區管理之中，并經常需要組織社區居民進行法治和防盜防騙宣傳等活動，通過接處警、社區居委會和街面巡邏聽取居民的意見反饋。在社區警察樹立新形象的努力與傳統警察著重打擊犯罪的刻板印象混雜下，社區警察的作用與功能極易被夸大，過多的文件處理和刑偵協助工作導致社區警察角色認同出現混亂，社區警察在行為規范與需求的沖突中出現職業倦怠與行為失范等問題。關注社區警察的屬性變化與其行為模式的關系，能夠對社區警察群體的行為變化，以及個體與個體之間的異質性進行深入理解。

（1）社區警察具有明顯的職業倦怠和消極性行為傾向。囿于當前社區警察專業化與職業化程度不高的現狀，尤其是面對日益繁重的社區治理任務和人員數量嚴重不足的現狀，外加年齡結構嚴重老化，警察招聘機制不完善，以及缺乏科學合理的激勵約束機制等原因，社區警察的工作壓力大，責任重，職業風險高，其工作的無力感和倦怠感非常明顯。如A警察所在的派出所共9個社區，但只有6個社區警察，一個社區平均不到一個人。W警官所在的派出所雖有10個社區警察，每人分管一個社區的社區治安工作，但只有4個能用。從年齡上看，所有社區警察均為40歲以上，年齡在50歲以上的有6人。從來源上看，由部隊轉業到派出所的有2人，通過父輩“頂班”的有1人，其余均為警校畢業分配。按照W警官的說法，就是這6個人“啥子都不會，都是50歲以上的老同志。”年齡偏大的社區警察基于身體的原因，往往只能選擇輪流在社區和派出所之間各待一天，無法做到對社區的全天候巡查和監控。由于知識儲備和專業技能的缺陷，很多社區警察使用電子信息化系統開展工作的壓力很大，只能從事簡單的人口信息查詢技術。在整個Y區派出所的社區警察隊伍中，只有一人知道如何在電腦上錄入電子筆錄、錄入臺帳、上傳案情等操作，且實際操作起來仍然十分生疏、緩慢和低效。專業技能的缺乏進一步縮小了社區警察的有效規模，導致實際的警民比更低，社區警察的工作壓力集中在一小批社區警察身上。如在基層社區中，社區警察有進行消防知識宣講的任務，在W警官看來，其他的社區警察“也不完全是不會，人家是不搞，死活就不給你搞，逼得你只能自己搞。人家那都當著你的面說，我就是不求上進，我就是工作懈怠，我就這樣了，你們也莫說我這個那個啦。人家都把丑話說到前頭了，你咋辦，還不是要給人家擦屁股。”（對W警官的訪談2014-04-29）

對社區警察來說，警力不足導致的最直接結果是要處理的事情和案件不斷積壓，日積月累下來已經讓社區警察不堪重負，加劇了社區警察的無力感和職業懈怠。從更深層次的心理機制分析，缺乏有效的激勵機制則是社區警察工作積極性不高的根本原因。在調查過程中發現，相當數量的社區警察并不避諱自己消極的工作態度。或許在他們看來，自己基于各種原因的消極怠工并不為過。對于自己的薪資、職業發展前景等，大部分社區警察都認為自己的實際所得與付出完全不相匹配。既然工資不高，未來升遷機會也幾乎為零，那么在工作上有所懈怠也是理所應當的。社區警察L就說：“那些放不開的警察，他們壓力就大；像我就無所謂，把自己工作做好，沒啥壓力。社區民警上進的，也就得個名譽、稱號；你要往上爬，就要有關系，沒得關系你也沒門兒爬上去，工作做得再好，也就得個表揚。我就不把這些放在心上，搞好工作就玩，沒得追求就淡定，滿足了，有個飯碗就行。我們這工作，咋說，一個月拿兩千多一點……我也沒啥抱負。之前在部隊拼命，現在讓我當個警察，我做好工作就行了，也不指望啥子了。”（對L警官的深度訪談，2014-09-30）社區警察并不回避自身工作懈怠的問題。盡管有社區警察對這種消極的工作態度產生了質疑，但幾乎都認為這種消極的態度背后有其自認為“合理”的因素，也是社區警察面對海量工作壓力的必然和無奈之舉。

（2）社區警察普遍呈現出重程序、輕實質的規范性導向。大量系統性的規章制度都對社區警察的行為提出了規范，社區警察行為是否合乎規范要求是其工作績效中的一個重要考核項目。按照規范要求行事正逐漸被越來越多的社區警察或被動或主動地接受和認可，成為他們處理社區事務的一個重要行為準則。在社區警察C的轄區的某賓館曾出現吸毒致死案件，在這次出警行動中，他與前來指導偵查工作的派出所所長關于上報案件信息的討論中，我們發現社區警察對及時上報案情非常敏感。前一個月該轄區剛發生過一個茶樓非正常死亡案例，由于沒有及時上報案情，使他們受到了嚴厲的批評和問責，派出所還因此賠了6萬塊錢。派出所長對社區民警說：“你看，這個虧我們不能再吃了，你們要趕緊第一時間上報，按照那個程序來，起碼我們不擔這個責任了。”（2014-05-07實地參與社區民警C的出警）從社會輿論的反映來看，社區服務窗口長期存在“門難進，臉難看，事難辦”的問題，尤其在許多特殊證件辦理的過程中，窗口服務人員往往被詬病為態度冷漠、推諉責任等。事實上，從內部人的視角出發，社區民警的“鐵面形象”源自于服務內容的枯燥和單調而導致的消極態度，以及由于其特殊工作性質要求而呈現出的“以規則為取向”的一視同仁和捍衛底線的態度。社區警察在面對繁多而復雜的社區事務、社會糾紛化解等問題時，日益傾向于嚴格按照規章制度和正式的工作流程行事，在提高工作效率的同時避免不必要的麻煩和爭執，同時更好地應對日益嚴苛的責任追究，充分彰顯了基層社區警察的理性人特征。

為更方便參與社區事務的管理，社區警察同時還身兼所轄社區居委會副書記一職。由于自身身份的特殊性，尤其是警察社會形象的微妙性，社區警察在配合、指導社區內各主體解決各類矛盾糾紛時，特別注重行為的規范化。在社區警察W與轄區內某高檔小區保安隊隊長F就最近一個月該高檔小區多次發生入室盜竊、詐騙等治安問題進行溝通和商議的過程中，W就反復強調：

這個前期工作一定要錄像。兩個人過去，一個交涉一個錄像，就是短短幾分鐘時間。這是為了我們下一步有根據的整治他。我這個辦法是成系統的，一環套一環的。一開始可能只是佯攻，后來就是沖鋒突擊，再后來就是動刀動槍見血了。他若硬是要跟你們惹事胡鬧，小區的保安就要會引導他犯罪，引導他違法。你一面用錄像機拍攝，一面義正言辭跟他說，絕對不能帶臟話。要記住一點，所有的活動必須在監控錄音錄像的基礎上，我們自己嘴上不能帶臟話，我可以刺激他，但是自己一定要控制，因為你錄他的同時你自己也被錄下來了。而且我這個東西是依法搞的呀，我所有東西、所有證據都是按照程序一步步來的，你要想說我做得不對，你找不出我的問題，我都是有根據的。（2014-05-08實地參與社區民警W的出警）

許多社區警察在處理社區事務時都不同程度地強調程序的規范化。社區警察行為的規范性價值取向并不意味著制度規范的勝利以及法治理念的貫徹，可能僅僅是社區警察出于對工作難度、工作壓力、責任追究的恐懼，主動收縮對社區事務的自由裁量權，以避免由于執法和管理行為產生異議而導致更多糾紛和不必要的矛盾，是主動規避責任的一種理性選擇。

（3）面對多重壓力的擠壓，社區警察的非自主性行為日益彰顯。非常明顯，社區警察的上級主管部門及其領導的維穩壓力是將社區警察變為難以客觀執法的重要“推手”。以我們調研社區內曾經發生的一起醫患糾紛為例，原本在多名社區警察的耐心勸解下，醫患雙方已經基本達成共識可以和解了，最終卻由于患者方選擇性地公布糾紛事件的部分信息，借機制造社會輿論以要挾基層政府主要領導。最后，社區警察不得不按照上級的明確指示，認定醫院單方面對患者負有責任，并進行數額較大的賠償。社區警察J為我們完整地介紹了事件發生過程：

當時這個醫患糾紛，就是醫院給一個病人做手術，結果手術后病情忽然進一步惡化，最后病人去世了。一開始患者一家人也還挺理性，沒有做什么出格的事。后來忽然開始到醫院擺花圈來了，天天來吵來鬧，干擾了醫院的正常運轉。我們幾個社區警察都去調解，不能一直這樣鬧，要有個客觀、合理的結果對不對？我們就找患者、找醫生，還找了別的醫院醫生來幫忙看片子、看病歷討論。最后把“主治醫生跟醫院、患者、第三方醫院”三方，以及我們社區警察四方代表坐在一起，商量問題怎么解決。患者這一邊其實也還不錯，醫院這邊拿出很多證據，包括他們家屬對手術風險提前告知的簽字認可。經各方面溝通，醫患雙方慢慢達成共識，劃清彼此的責任，我們大家都還怪高興、怪滿意。結果這個事被領導知道了，馬上召集我們開會，說這個醫患矛盾要如何如何處理，不能出亂子，要安撫老百姓。第二天他就直接命令式地要求醫院拿出多少錢賠償患者。患者那邊一看，這錢比之前協商調解的錢多多了，當然愿意。醫院不愿意，說按照法律來依法調解，雙方都要達成一致了，忽然來個這事。但他是官員，醫院怎么反駁他？最后醫院按命令賠錢了事……老百姓就覺得啥事你一鬧，政府就拿錢、無條件地拿錢。你說到底是當官的不懂法還是老百姓是刁民？老百姓以后都學會這一招了，沒錢就去鬧，就有錢。這就跟好多老上訪戶一樣，只要最近沒錢吃飯了，他就跑到政府說我去上訪，領導們就給他錢，這個叫維穩經費。他真要上訪嗎？他不上訪了，他只是沒錢了，去鬧一下就有錢。上訪現在就是他的職業，以此為生。這樣的情況我們這里比較多，我們也沒有任何辦法，只能聽領導安排。（對社區警察J的深度訪談2013-10-06）

另外，作為一種社會職業，警察并不是生活在真空的，而是由其所服務的社會的價值觀與態度塑造的。〔3〕但在社區警察服務社區、參與社區治安工作的實際場景中，社區居民越來越強調自己作為國家主人和納稅人的身份，強調社區警察“為人民服務”的職責和義務，在與社區警察的互動中越來越占據更加主動的地位。隨著社會治理體制機制的快速變遷，社區警察的權威遭受嚴重侵蝕，傳統社區中單向的權威——服從式的警民關系正逐漸轉變為雙邊乃至多邊的平等——協商式的互動關系。隨著民眾訴求的多元化和社會輿論的影響日益擴大化，媒體和輿論對社區警察的行為選擇產生了越來越大的影響，社區警察行為選擇的自主性空間日益被擠壓。社區警察C曾直言：

有些記者和新聞報道，他不管你的真實情況和規范程序，就是要按照他自己的意思去報道。正常來說，我們處理任何事情都要有個過程，尤其是我們社區警察調解糾紛，這里面牽扯的東西非常多，各方都要協調。他（指個別媒體）不管，他就要你馬上辦完。你要是沒能夠按照媒體輿論的意思迅速解決問題，他給你兩頭一去，中間弄點事搞搞，斷章取義，到處亂講，這對我們公平嗎？現在的領導就害怕兩件事，一個是群眾上訪，一個就是新聞媒體曝光。但實際上有些曝光并沒有實事求是的去報道事實的真相，只是為了吸引眼球，讓別人都關注他。前段時間，我們這里有個人酒喝多了，去鬧事、撒酒瘋，還動手打人、打保安，人家保安就上前將他制服。這個過程中難免打到他了，他就跑到我們這來告狀。我一了解情況，馬上調監控視頻看，就發現是他先動手打人，那他這算什么？惡人先告狀。我就說了他兩句，沒管他。結果他還不依不饒地去告，先告到分局再告到市局。他調到了那監控視頻，把自己先動手打人的那部分刪掉了，只留保安打他的那部分，弄成個視頻放到網上去，誤導社會輿論。領導看了也是什么都不管，說這事給國家和社會造成了巨大的影響，要處理好。我有啥辦法？他（指領導）這時候也不依法辦事了。（對社區警察C的深度訪談2013-05-07）

社區警察普遍認為，社會偏見、對社區警察不理解、個別人對社區警察別有用心的抹黑等，是造成自身形象不好的主要原因。即使是評選“最美警察”活動、大力宣傳社區警察的服務性等形象自救的努力，還是很快被社會對其他公職人員的負面印象所挫敗。曾有社區警察向我們抱怨：“為什么報道那些‘大老虎的時候，一定要在標題里寫這個人是‘派出所所長或者‘公安局局長？這些人明明后來還當了地方黨委書記那么大的官，這都不寫嗎？一定要報道他們是警察才算出了口惡氣嗎？我們警察的形象都被這些媒體搞臭了。”當然，社區警察行為自主性的喪失并不完全是被動的。社區警察在執法工作中，由于權能有限或者經驗不足，經常會遇到很多自己無法或無力解決的難題，自由裁量權并不是社區警察有效執法的“萬能靈藥”。同時，面對各種社會輿論和考核評估、責任追究等職業風險，社區警察往往會主動壓縮自己的行為自主空間，避免陷入“按輿論處理了就是不合法律規定或會得罪領導，不處理或不按主流輿論處理就會得罪老百姓”的兩難境地。在上級主管領導和部門強大的維穩壓力面前，社區警察主動放棄自身的自由裁量權，開始無條件地順應社會輿論和上級領導的要求。

（4）社區警察內部共謀行為顯著增加。警察對外部社會具有天然的猜疑心和排斥感，相比之下更愿意選擇相信警察同僚。面對來自體制內外的質疑，尤其是社會普遍的“仇官”“仇警”情緒和某些新聞媒體對基層警察的不實報道，社區警察不僅開始出現職業懈怠和身份認同危機，而且開始習慣性地選擇一致對外，保護同僚的形象和權益。在我們的實地調研中，發現報警人H攜其女兒HN向派出所投訴，其女兒在Y區的DQ社區某酒吧工作，受到客人騷擾，報警人認為當時前去處理的社區警察L并沒能夠主持公道，反而有侮辱自己女兒的嫌疑，特來投訴。Y區派出所社區警察W進行了接待，并且嫻熟地幫助社區民警L擺平了這件事情。事實上，社區警察共謀行為是社區警察形象衰敗后的必然選擇，他們試圖以此來集體強化對自身行為和形象的認同，盡管這種共謀也存在隱瞞事實、包庇縱容警察犯錯的可能。面對社區警察日益成為警察隊伍“養老院”的現象，年輕有干勁的社區警察可以協助那些臨近退休的社區警察完成有關電子政務、奔波費力的相關工作，使得局部地區的基層治理不至于完全處于失控或失效狀態。Y區派出所的大部分社區警察對這種普遍的消極工作態度倍感無力和無奈。即使本身工作態度積極，也對那些工作消極的社區警察持理解和同情的態度。社區警察消極怠工的現象并不是孤立的社會現象，當然這種行為本身并不值得贊揚，但卻有其存在的合理性和必然性。如果一味地只知道加以道德鞭撻，一味地只知道在宏觀政策層面予以價值和政策倡導，而不能切實地給予社區警察以科學合理的有效激勵，那么，要提升基層治理的水平和質量也就只能是鏡花水月和空中樓閣了。總之，在群體內部的互動關系上，社區警察之間存在較強的共謀傾向。這一方面是警察本身較強的戒備心、猜疑心使然，工作中大量接觸的犯罪嫌疑人使得警察群體天生對體系之外的人和事物存有較高的懷疑心理和排外心理；另一方面，共謀也是社區警察面對日益老齡化的隊伍、衰敗的社會形象所開辟的形象自我救濟之路。

社區警察群體由于年齡、學歷、經歷等的不同，各自的行為取向、能力也存在一定的差異。認知和把握群體行為模式的主要特點，意味著這些行為特點并不是全部體現在單獨一個或幾個社區警察身上，而是普遍分布于整個社區警察群體中，每個社區警察都或多或少在一定程度呈現出這些行為特點。另外，行為模式主要體現在心態與價值取向、規范性和內部互動等不同維度上，且呈現出十分復雜多元甚至相互沖突的特點。在行為心態上，社區警察缺少街頭官僚面對復雜多變的街頭事務應當具備的好奇心、積極性和能動性，往往陷于懈怠、消極的工作狀態，缺乏作為國家形象代表本該具備的職業神圣感和職業認同感。在行為規范性上，社區警察面對社區服務事務時，有意識地主動收縮自由裁量權的行使，轉而逐漸加大自身行為與警察管理的規章制度、警察內部通行的行為規范的契合度，以有效地規避日趨嚴苛的責任追究。這種行為模式的規范性趨向并非源自對制度規范本身的認同，而更多的來自于社區警察對多元化、個性化社區服務與責任的消極逃避。

三、解釋社區警察行為特征的主要變量

警察的行為特點受制于警察本身的個人因素、警察轄域所在的社區，以及警察所在的警察組織，它們對警察行為模式的塑造都非常重要，任何單一的變量都不能完全解釋警察的行為模式。〔4〕警察并非生活在真空中，而是由其所服務的社會價值觀念和態度塑造的，警察的行為模式受到其轄域社區價值取向的深刻影響。在具體完成其工作任務的過程中，在制度規范的約束下，社區警察形成了多樣化的行為模式，并與社區居民實現互動和尋求妥協。總體而言，職業特性、組織管理制度、社區公共關系是影響社區警察行為特征的關鍵變量。

首先，社區警察的職業特性是影響其行為特征的關鍵變量。社區警察的工作場景絕大部分位于基層社會，面對的是一線現場，是典型的街頭官僚。在大量具體的街頭執法場景中，過于寬泛的法律和政策為社區警察所提供的并非明確而必要的支持，而只是具體執法的大致框架輪廓。社區警察必須利用有限的法律資源，基于自身對規則、政策、法律的理解和認知，在現場迅速對糾紛、事故、矛盾等作出直接而具有針對性的決策以解決街面突發事件，及時維護社會正義和保障社會秩序。〔5〕社區警務活動的開展主要依托社區警察，社區警察代表國家履行社會治安權力，他們應當是“一個社區組織工作者，一個社區活動積極分子，一個解決問題的人”。〔6〕社區警察剝離了一般警察大部分的刑事職責，其主要職責與社會治安和公共安全的預防、信息搜集和街面巡邏相關，其社會形象更具親和力，與城市居民的接觸更多。甚至在社區警察的自我感受中，覺得自己也是不具備暴力和權威的弱勢群體。社區警察是社區自力更生過程中的催化劑，“要有能力起到催化的作用，一方面把社區的各種資源集中起來，另一方面向社區提供資源、支持和訓練”。〔7〕社區警察通過提供全方位的細致服務，動員更多的社會組織與個人主動參與到社區秩序的維護、預防、調整和發展中來，以不斷獲得公眾對法律的支持。社區警察W目前40多歲，父親即是警察，自己在社區警察這一崗位上工作多年，因表現突出曾獲省級“優秀社區警察”榮譽稱號，現任Y區某派出所社區警察中隊長。他說：“我們工作的開展要多靠老百姓自治、老百姓幫忙。說難聽點是利用老百姓，好聽點就是發動群眾，跟群眾雙贏。多解釋、多幫忙，群眾來辦個證件你讓他們少跑些路，慢慢建立感情。平時少打些牌，少喝點酒，多跟群眾坐一坐，起碼工作也好做一些。……（社區警察就是要）讓老百姓覺得警察就在身邊。但是說社區民警要熟悉社區居民，一個人就比方只管一萬人，你說這要見到啥時候去，我搞個操場每天開大會也見不完這么多人。老百姓有講道理的，也有不講道理的。但是老百姓心中有秤，不管講不講道理，他都說得出來你是好警察還是壞警察，都會給你好警察伸大拇指。為什么？因為你努力在做公平公正的事。老百姓有時候對你警察整體有意見，但是對個別的、天天能見到的社區警察，他服你、認可你。”（對社區警察W的深度訪談2013-09-29）

但社區警察C臨近退休，為部隊轉業軍人，在部隊期間曾領副團長銜，轉業回到A區成為一名基層社區警察，他對社區警察的工作怨言頗多：我快退休了。我當了二十一年兵，當到團長，后來轉業當社區警察我是第一人。……老實說，從部隊以副團長的軍銜轉業回來當了個小小的社區警察，到現在心中已經沒有什么理想主義和奉獻精神了，剩下的只是一肚子怨氣。……說起來社區應當有社區警察、治安警察和巡邏警察三個警種配合開展社區治安工作，但現在就是一個社區警察做三個警種的事。我現在就覺得自己就是炮灰：只要社區出了任何一點問題，自己就是挨板子的。但是這個“炮灰”跟當年在部隊的時候的“炮灰”不一樣。部隊那個“炮灰”是沖在前線的，是光榮的；現在這個“炮灰”是墊底的，是替罪羊，誰干活誰就變成了炮灰。說到底，我們承擔了上面的壓力和下面的責任，出了問題當然就都算在我頭上。反正我現在年齡也大了，當個社區警察權當是養老，牢騷該發就發，也不管是對領導還是對誰。……口碑才應該是我們社區警察的考核標準。我們社區警察吃的是草擠的是奶，勞苦都在自己心里。……我雖然是社區警察，但同時還要兼做很多社區的、派出所的工作，而任何一個工作出了問題自己都要挨板子——也就是挨頓批評。工作做不好，領導不滿意，群眾有怨言，怎么排解這個壓力？排解不了。（調研材料，編號2013-10-07）

社區警察作為一種社會職業，本該擁有清晰的工作對象、明確的組織目標和價值取向，以及完善的人員招聘、考核管理等機制，以實現社區警察的職業化發展。但對中國當下的社區警察個體而言，卻遠沒有實現專業化。備受詬病的執法環境、日趨老化的年齡結構、職業培訓和激勵約束機制的缺失等問題使得大部分社區警察缺乏必要的工作技能，加劇了社區警察的無力與無奈感，進而從懷疑自身到走向內部共謀以應對無邊的責任與壓力。

其次，管理制度是塑造社區警察角色認同和行為模式的重要變量。在現代國家治理體系中，有必要對街頭官僚設置系統而有針對性的監管、考核和糾偏機制，以保證這些擁有自由裁量權的社區警察能夠切實有效地行使權力和服務社區。警察組織的政策、程序與體制既影響警官的選擇，也影響警官做出某種選擇的機會。警察組織對警官的正式預期和非正式預期通常表現在警察組織的政策中，而且是各種具體職責分工的結果，并因此影響警官個體的決策。〔8〕無論是作為暴力還是服務角色，警察的行為都與其角色定位相關。〔9〕具體而言，三個方面的制度具體塑造了社區警察的角色認同和行為模式：

（1）社區警察的招募制度。警察作為國家暴力機器之一，是特殊的國家公職人員。相較于一般政府機關公務員，警察得到授權，可以依法對任何違法犯罪行為進行人身強制。因此，為了確保警察能夠捍衛法律尊嚴和切實維護社會正義，世界各國制定了系統而嚴格的招募標準（具體包括年齡、學歷、生理心理狀況和品行等）和具體程序，通過專門的公務員考試和心理測試對候選人的各個方面進行嚴格的評判和甄選。社區警察W介紹到：

社區警察的招聘以往是政法委、公安局直接到各大警校，對畢業生進行專業成績和在校表現的雙重考核。當時警察還基本屬于包分配，大家都還能夠去自己想要去的地方。但上世紀九十年代末以后，人們的經濟頭腦越來越靈活了，大量的警察由于工資低、看不到晉升的希望，果斷地辭職了，退出了警察隊伍。但是，他們也同樣帶走了非常專業的警察知識。另外，這些辭職的警察萬一最后走上歧途去犯罪，那就給我們警察的破案帶來非常大的困難，因為他具備相當專業的反偵查能力，曉得如何銷毀犯罪證據、如何誤導警察的判斷、如何撒謊騙過審訊——這給我們破案帶來相當大的困難。……于是我們現在警察的招聘采取了社會招警的方式，就是普遍的、公開的面向社會招警，不管你以前干什么的，都可以報名；然后我們對報名的人進行品德上的審核，這個很簡單，一輸入身份證號就都曉得了；再考試，也是要考公務員，考完之后再參加一個警察的專業考試。兩門考試都通過了，你才能進入警察隊伍。但是這個時候你是沒有專業技能的。所以通過社會招警進入警察隊伍的這些人，還要再組織他們去警校進修。根據他們自己的興趣，選擇刑警、民警、微量痕跡偵查、筆跡鑒定等，一般是學一到兩年，有的比較專業的要學三年。等你在警校畢業了，再按照警種和各地的具體需求進行分配。并且，現在警校不包分配了，上課學的都是《警察學》、《警察職業道德》這樣的文化課，講授專業技能的課很少。（對社區警察W的深度訪談2013-12-23）

當前中國警察的招聘方式在一定程度上解決了辭職的專業警察可能帶來的社會隱患問題。但隨著警察的招聘權被統一上收，基層的警力真實需求很難上達相關主管部門，上級公安部門的統一招考難以顧及基層社區警察的特殊需求，限制了科學合理的基層警力的編制配備。由于國家對公務員編制實施統一管理和嚴格控制，基層警力的擴充始終難以與實際需求的快速擴大相匹配。事實上，盡管警察招聘機制在不斷完善，但真正能夠分配到基層派出所，能夠解決基層警力有效需求的可能性很小，多年不進新人是許多基層派出所的常態。并且，合格的社區警察需要長期實踐經驗的錘煉，一名社區警察甚至認為：“一名合格的社區警察至少需要在社區摸爬滾打五年，一名優秀的社區警察則至少需要十五年的社區實戰經驗。”當前社區警察的招募機制和培訓機制難以給社區警察提供必要的后備力量與可持續的有效支持，大量協警由于不享有執法權、缺少基層經驗而難以分擔社區警察的實際壓力，導致社區警察工作壓力無法排解，形成消極怠工的心理狀態與行為方式。

（2）社區警察的考核制度。考核機制是基于社區警察的職責和行為規范，根據上級部門制定的既定考核指標對社區警察的行為進行系統評判，通過量化指標完整而準確地評估社區警察的工作績效，以便在考核結果的基礎上對社區警察實施獎懲。在實地調研中，我們發現社區警察的考核指標涵蓋了人口管理、情報信息收集、安全防范、治安管理和服務群眾五項工作內容，但對具體項目賦予的分值有所側重。在《A區分局社區（駐村）民警考核辦法（試行）》中，其中第一項人口管理共25分，具體包括兩實管理（2分）；流動人口和出租房屋管理（6分）；重點人口、社區矯正對象人員管理（6分）；肇事肇禍精神病人和非正常上訪人員管理（6分）；其他人員管理（5分）。第二項治安管理共計20分，其中行業場所、重點單位管理（10分）；校園秩序（5分）；煙花爆竹限放（5分）。第三項安全防范共計25分，具體包括案件防控（12分）；提供刑案線索（3分）；“黃、賭、毒”工作（10分）。第四項矛盾糾紛調處共計10分，具體包括服務群眾（5分）；國保工作（5分）。社區警察的考核項目中還是包括必須協助刑事案件的處理等兼顧警察身份的其他責任要求，這與《考核辦法》所提出的社區民警“三不一專”勤務機制（具體指社區警察不輪值“110”接處警、不參與規模調警、不承擔破案和打擊處理指標，專職社區警務工作）的要求并不完全吻合。在調研中我們發現，這一勤務機制基本沒有被執行，社區警察仍要面對接處警、調警、協助破案等工作壓力，并納入考核。從賦值上看，“服務群眾”一項只有5分的考評分，加上與社區服務相關的“治安管理”與矛盾糾紛調處，一共只有35分的考評分，遠遠沒有達到總考評分一半的權重，人們完全感受不到社區警察對社區服務的重視。考核既是一種激勵，更是一種行為導向。在這種考核制度的激勵下，社區警察理所當然會將更多的時間和精力投入到傳統的人口管理和安全防范中去。

以矛盾糾紛調處10分的考核分值為例，其具體計算辦法是：社區民警負責調解（辦理）本社區的所有矛盾糾紛案件，每月辦理一起獎05分；推諉不辦導致群眾找派出所領導上訪投訴的1起扣1分；上訪投訴到分局或區委、區政府的，發生1次扣2分；上訪投訴到市局或市委、市政府的，發生1次扣3分；因民警工作不力、處置不當或發現苗頭不按規定及時上報預警信息，造成糾紛沒有化解而引發群體性事件、民轉刑案件的，發生1次扣5分；化解矛盾糾紛到位有力，及時防止重大案（事）件發生，被分局發嘉獎令或通報表揚的，1次加2分；被市局以上領導批示表揚或通報表彰的，1次加3分。查詢平臺以調解糾紛卷宗和治安案件信息為標準。盡管整個考核項的獎懲標準都是圍繞社區警察調解本社區矛盾糾紛案件展開的，但從各項分值上看，考核標準著重強調的并非社區警察的調解能力、技巧，而是社區警察對上訪事件、群體性事件的管控。事實上，對于如何甄別一件被社區警察化解的糾紛可能演化為重大案（事）件，并沒有具體的操作和評估方法，遑論被分局、市局考評嘉獎。從這一點看，加分項幾乎是不可能實現的，而扣分項卻具備可操作性。對社區警察來說，調解糾紛是一件耗時耗力的工作，再加之考評分只有05分，完全可以將工作重心偏向更為重要的考核項目。對于上訪、群體性事件等扣分項，社區警察則結合重點人口管理，對本社區“老上訪戶”“刺兒頭”、有犯罪前科人員等，配合社區居委會進行有重點關注；尤其在一些節假日等“上訪敏感期”，社區警察更是會抽調社區綜治人員對有可能上訪的“重點人口”進行24小時輪流監控，社區警察幾乎無法將主要精力投入到公共事務和矛盾糾紛的治理之中。從Y區派出所社區警察考核辦法與考核實施情況來看，社區警察的職責不僅沒有在考核表中得到準確的體現，反而加劇了社區警察職責權限和社會治理角色的模糊與混亂。從考核結果來看，對社區警察的獎懲機制幾乎起不到實際效用。哪怕次次考核全部優秀，社區警察也基本沒有晉升的可能性；即便考核不達標，他們也不會面臨被辭退的風險，最多只是內部批評而已。就考核方法而言，上級主要通過考核表的分值簡單反映而非實地檢查考核社區警察的工作績效，社區警察因此并不太在意日常考核，而是采取各種方式“巧鉆漏洞”，只需做出“漂亮”的文件和報告就足夠了。

（3）社區警察的管理制度。在官僚體系的組織結構上，管理往往是自上而下的。官僚制往往給人“上級主導下級”的刻板印象，認為下級對上級的忠誠是官僚制高效運轉的關鍵，上峰指令和法律規章是影響街頭官僚行為特點的重要因素。〔10〕但嚴格的官僚制管理到了社會管理的末梢似乎顯得有些強弩之末。上級官僚對街頭官僚的控制有賴于后者所提供的各種信息，社區警察憑借所掌握的大量基層信息與上級進行討價還價，甚至獲得某種程度的主導權，他們可以使用“事出有因，便宜行事”的解釋敷衍來自上級的結構性控制，導致上級部門對社區警察的管理控制日益虛化和乏力，至多是進行方向性、政策性的寬泛指導。同時，大量的基層治理事務還牽涉到警務機關與其他部門的協調關系，這在無形中混淆了社區警察的職責要求，加劇了社區警察的角色混亂。另外，日益嚴苛的責任追究機制使得社區警察規避責任的需求空前暴漲，因為通過搞好工作讓上級和社區居民滿意的可能性很小或者需要付出的代價太大，那么，社區警察的理性選擇就是寧肯少做事甚至不做事，但一定不要出錯。

在一定程度上，社區警察的諸種消極行為是缺乏科學合理的招聘、考核和管理制度的必然產物。同時，來自官僚等級體系的壓力使得社區警察不得不遵從自相矛盾的行為價值導向和考核機制，結果是社區警察的職責和角色認同日趨模糊與混亂，使得各種消極行為在該群體內部普遍蔓延。另外，寬泛的服務目標和難以量化考核的服務水平使得社區警察的工作充滿了不確定性。〔11〕當大量社區警察的治理行為低效和失效，社會治理能力和水平相對低下，甚至與公務員整體的價值體系相悖之時，實際上也表明了整個官僚體系的招聘、激勵與監管機制的構建和運轉出現了很大問題。

再次，公共關系是塑造社區警察行為特征的重要變量。滿足社區價值認同是警察組織的目標，公共關系因素是影響社區警察履職行為的一個重要變量。社區公共關系既包括來自社會結構給予警察的地位與作用的影響，也包括來自于社會和警察自身的期待影響。〔12〕社會公共關系構成社區警察的主要工作環境，使其更具有公共服務者的特點。作為公共領域的管理者和參與者，警察形成了基于公共關系的行為模式。對警察來說，公共關系需要實現雙向的溝通途徑，一方面及時了解與判斷公眾的正當需求和公眾對現有警察工作的反饋，據此調整警察組織行為，提高警察組織的凝聚力；另一方面，警察組織也要向公眾輸出各種信息，保障公眾知情權，使公眾更好地認識和配合警察工作。這就使得社區警察要更多地進行街頭巡邏，了解轄區內的動態，從而形成社區警察穿便服深入社區、入戶為居民解決生活困難、與轄區內許多重要社會主體構建良好關系等低姿態、親民的行為特點。社區警察的行為是社會期待集體表達的結果。社區警察工作與服務的環境對其提出了不同的角色要求，其角色壓力和行為特征自然是復雜多樣的。工作環境主要包括在社區服務中所要接觸到的社區居民、社區組織和體制內的同事等。在警務系統內，作為最基層、最前線的警察，社區警察需要接受社區警察大（中）隊隊長、派出所所長、公安局局長等的領導；與平級同事的和諧相處也要求社區警察并不能完全按照自己的喜好行事，而要顧及同事情誼和未來合作的可能。在社區，社區警察要成為公共關系專家，通過各種方式與居民建立良好的關系，成為一定范圍內的領導者，處理社區各項安全事務；在一些社區突發性事件中，社區警察作為公權力滲透在社區的神經末梢，需要第一時間反應，與破壞社會秩序的行為和個人作斗爭，成為秩序的維護者和正義的捍衛者。在具體的社區治理過程中，社區警察必須扮演不同的社會角色，受到來自各種相互沖突的角色規范要求的壓力。在社區警察的服務工作中還面臨著社會評價和監督。這種體制外評價與體制內監督在維穩問題中達成了高度的一致性，將原本指向責任人的壓力轉而指向了社區警察，使其在“民意”和“法治”之間陷入兩難境地，導致社區警察無法進行自主判斷、有效執法和公正執法。如社區警察在處理打架斗毆事件時，很多當事人能夠通過其上級施加壓力，迫使社區警察在處理問題時放松規則，手下留情，而利益受損方則要求社區警察公開、公正執法。附近居民極有可能反映雙方當事人均有過錯，平時就口角不斷，時有出格行為，建議社區警察將雙方帶回，進行嚴肅批評教育。但社區警察同時要考慮到自己的現實困難，隊伍本身人手不足，把雙方都帶走教育，還需要騰挪空間拘留、尋求同事協助教育。除此之外，每個社區警察都還有各自繁重的巡邏入戶任務、臺賬整理任務、卷宗周期上報任務、社區居民證件核實任務等工作壓力。面對這種錯綜復雜的工作環境，為避免行為失范和可能的責任追究，社區警察干脆放棄自由裁量權，嚴格按照明確的制度規范與程序要求處理社區事務。這種被動的規范性行為價值取向貫穿于社區警察的所有行為選擇之中。

最后，信息和通訊技術的發展也對社區警察行為產生了顯著影響。電子政府和無紙化辦公的改革使得街頭官僚正在嘗試轉變為“屏幕官僚”，即借助信息技術實現對街頭的遠程監控和管理。社區警察的這種轉變從一定程度上看是被動的。事實上，大量的社區警察由于長期在街頭辦公以及年齡的影響，并不能夠完全勝任計算機的操作，紙質化文件仍然是很多年齡較大的社區警察比較熟悉和習慣的，但卻大大增加了警務機構的內勤部門和年輕的社區民警的工作任務。同時，由于通訊技術的發展，社區警察只需要用電話和電子郵件就能夠完成與轄區單位和一般城市居民的常規互動。便捷的管理和選擇性的績效考核指標的設置，為社區警察留在辦公室提供了激勵和借口，而大量的社區突發事件則在基層社區大量積壓和有意或無意地予以忽略，最終推諉給涉事方自行解決，各種新的潛在沖突在悄然累積，社會不滿情緒不斷發酵。技術也是社區警察在社區公共關系互動中的一個重要因素。如汽車的發展使得警察的街頭步行巡邏成為罕見的現象；攝像探頭的廣泛部署更是解放了大量社區警察，讓警察能夠在辦公室就可以掌握街頭信息。技術進步在提供便利的同時，也導致了社區警察在街頭的“失蹤”，借助越來越便捷和普遍的現代信息技術，社區警察能夠在辦公室就“完成”過去必須通過親自下社區才能完成的任務，加劇了社區警察與社區居民的疏離。

新中國成立以來，公安機關一直以為轄區內的群眾提供廣泛而具體的服務作為職責定位。1996年，公安部制定了“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的“四有四必”政策，基層警察面對打擊犯罪和服務社區的雙重壓力，形成了比較大的角色緊張。2004年開始在全國范圍內大規模實施社區警務戰略，實現了國家權力向基層社區的有效滲透，增強了國家的基礎性權力。作為街頭官僚的社區警察，在執行法律、維護秩序和服務社區的多元職責配置中產生了某種程度的角色沖突，尤其是科學合理的招募、考核、激勵約束機制的缺乏，使得該群體產生了不同程度的職業倦怠，以及重程序輕實體的規范性導向和內部共謀行為增多等負面消極現象。在與各種社會力量的互動過程中，由于地方官員的晉升存在維穩、環保等問題的一票否決壓力，社區警察往往成為了地方官員政績考核中最后一塊遮羞布。各級地方黨政領導的政績渴求和對法律的蔑視，以及社區居民維權意識的覺醒往往成為社區警察所面臨的最嚴峻的挑戰。在這樣的背景下，社區警察主動壓縮自由裁量權的使用，轉而強調刻板的規范程序，以此減輕工作壓力和避免責任追究。這種規范性導向并非源自社區警察法治意識的增強，其實質只不過是社區警察在面對強大的工作壓力、嚴苛的責任追究和自身形象衰敗之時規避責任的權宜之計。因此，通過內部管理規章制度的約束不斷內化社區警察的行為規范，逐步將服務價值內化于社區警察之中，通過角色認同塑造其自我的職業認同，從而改善其行為方式，不失為優化社區治理的一種可行途徑。

四、結論與討論

從社區警察的工作屬性來看，提供公共服務是社區警察的一項重要職能。相比于熱情地與轄區單位和社區居民打成一片的社區居委會，社區警察更傾向于選擇按照既定的規章程序認真執法。由于社區警察的職業風險高，工作壓力大，以及日益嚴苛的責任追究，越來越多的社區警察正在嘗試通過遵循規范程序來保證最低限度的懲罰，“不求有功，但求無過”成為他們的普遍心態。面對多方壓力，疲于應付的社區警察一方面在履職中心生倦意，職業認同度和工作積極性不斷下降；另一方面又不得不相互照應，以在體制內部考核與社會外部評價中維持基本的績效和形象。這些都使得社區警察的行為在心態和價值取向、規范性以及內部互動等各個方面都表現出獨特性，準確理解城市社區基層警察的這些獨特性，對優化城市社會治理體系、提升社會治理能力具有至關重要的價值與意義。

社區警察的行為受到來自體制內和體制外各種社會力量，以及社區警察自身職業屬性的影響，忽視其中任何一個要素都無法準確解釋社區警察行為模式所具有的特點。其中，體制內的影響變量主要包括社區警察的招募制度、考核制度和管理制度對社區警察整體的警力調配、行為導向、專業技能培訓等方面的結構性影響。體制外的影響變量則主要體現為社會民情與媒體輿論對社區警察的角色期待與工作壓力。這種壓力既包括社會輿論構成的直接壓力，也包括輿論通過影響社區警察的上級主管部門和領導而對社區警察行為所構成的間接壓力。更為重要的是，社區警察行為的制度性導向不清晰，角色壓力來源多樣化且相互沖突，再加上社區警察群體年齡、學歷等結構性要素的諸多不合理之處，最終導致社區警察行為模式形成一幅極其復雜和相互矛盾沖突的悖論性圖景。

對社區警察行為模式復雜性特征的揭示，尤其是影響社區警察行為模式解釋性變量的充分挖掘，對構建科學合理的激勵約束機制，提升社區警務水平具有重要的理論啟迪。重塑社區警察形象，提高社區警察工作效率，改善社區警察工作氛圍，應該從明確社區警察的權責入手。公安系統應嘗試有序擴大招警范圍和規模，提高國家人均配警比，在數量和質量上提高有效警力的規模。基層派出所應通過各警種的明確分工和有效配合，做好內勤、刑事和民事等主要方面的人員統籌安排，合理配備社區警察隊伍的年齡、性別和專業結構，改善社區警察的考核指標和方法，加重其服務社區和預防犯罪的考核權重。總之，針對當前社區警察行為模式的主要特點，當務之急是進一步完善現有的警務管理制度，保證基層警力在數量和質量上能夠與基層治理的任務和需求相匹配，使社區警察能夠獲得更加清晰的價值導向和行為規范，從冗雜的事務性工作中解放出來，從而更好地為社區居民提供公共服務。構建科學合理的激勵約束機制，加強社區警察專業技能培訓以提升其執法和服務能力，加強對社會公共關系的正面引導和宣傳以實現警民關系的協調發展，是社區警務改革的基本方向。

〔參考文獻〕

〔1〕〔美〕Philip P. Purpura.社區與警察——概念與實例〔M〕.楊新華，譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009：38.

〔2〕韓志明.街頭官僚的行動邏輯與責任控制〔J〕.公共管理學報，2008（1）.

〔3〕G. Edwards. The Police on the Urban Frontier： A Guide to Community Understanding〔M〕. New York： Institute of Human Relations Press，1986：36.

〔4〕〔8〕〔美〕羅伯特·蘭沃西，勞倫斯·特拉維斯.什么是警察——美國的經驗〔M〕. 尤小文，譯. 北京：群眾出版社，2004：23-29，26.

〔5〕葉娟麗，馬駿. 公共行政中的街頭官僚理論〔J〕. 武漢大學學報：社會科學版，2003（5）.

〔6〕王智軍.警察的政治屬性〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2009：157.

〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公共部門〔M〕.周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，2013：28.

〔9〕〔英〕羅伯特·雷納.警察與政治〔M〕. 易繼蒼，朱俊瑞，譯. 北京：知識產權出版社，2008：130-136.

〔10〕謝啟秦. 街頭官僚的行動邏輯與制度防范〔J〕. 中共福建省委黨校學報， 2012（6）.

〔11〕Lipsky， M. Street-level Bureaucracy〔M〕. New York： Russell Sage Foundation，1980：83-84.

〔12〕朱啟祿，王大偉.西方對警察角色的認定——打擊犯罪的戰士與社會公仆的辯論〔J〕.中國人民公安大學學報，1995（3）.

（責任編輯：周中舉）