中國頁巖氣產業扶持政策建議★

鄧　智 　 吳國代

(1.國土資源部頁巖氣資源勘查重點實驗室，重慶　400042；

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中國頁巖氣產業扶持政策建議★

鄧智1,2,3吳國代1,2,3

(1.國土資源部頁巖氣資源勘查重點實驗室，重慶400042；

2.重慶市頁巖氣資源與勘查工程技術研究中心，重慶400042；3.油氣資源與探測國家重點實驗室重慶頁巖氣研究中心，重慶400042)

在借鑒美國頁巖氣產業扶持政策的基礎上，梳理查找了我國頁巖氣產業扶持政策中存在的問題，并結合頁巖氣產業特點及我國勘探開發頁巖氣的現狀，提出了我國頁巖氣產業扶持政策建議，有利于推動我國頁巖氣產業的全面發展。

頁巖氣產業，勘探開發，扶持政策，稅收

0　引言

自頁巖氣成為我國第172號礦種以來，我國相關部門積極推進相關政策的制訂。到目前為止，我國已出臺了一些相關政策法規12項，促進了頁巖氣產業的發展，但目前頁巖氣勘探開發突破僅限于局部地區、個別層系，區域上尚未展開。我國頁巖氣產業發展面臨著一些挑戰：

1)資源類型多、成因復雜，基礎理論研究薄弱，勘探風險較大；

2)我國已出臺頁巖氣開發利用的財稅減免及補貼政策缺乏針對性，覆蓋面較窄，未到達推動產業發展的目的；

3)與我國地質特點相適應的頁巖氣勘查開發技術體系尚未形成，開發成本較高。

我國頁巖產業發展的核心問題是技術研發和產業政策的缺乏和不完善，因此，在總結美國頁巖氣產業成功的經驗的基礎上，結合我國產業特點及現狀，探索完善相關扶持政策，解決勘探開發中存在的問題，促進頁巖氣產業健康快速發展。

1　美國頁巖氣勘探開發扶持政策

1.1長期、穩定的財稅優惠政策

稅收減免及財稅補貼是美國支持頁巖氣勘探開發最重要的政策之一。美國國會通過《天然氣政策法案》《能源意外獲利法》《能源政策法案》及《納稅人減負法案》等相關法律、法規明確了頁巖氣財稅優惠政策，其中包括了勘探開發企業鉆探費用扣除、財政補貼以及石油管道公司的稅收減免，除聯邦當局的稅收減免政策外，地方政府也制定了相應的稅收減免政策。美國對頁巖氣的稅收減免政策實行了23年，這些政策的出臺極大的調動了勘探企業的積極性,促進了頁巖氣產量的連續增長[1]。

1.2完善的科技配套資金，互補的科技戰略

早在20世紀70年代，美國能源部、能源研究和開發管理局啟動了東部含頁巖氣項目，持續至1992年，項目支出達到1.37億美元[2]，該項目進行基礎性研究，產生了大量的科研成果。另一方面，1976年美國創辦的非盈利性組織——美國天然氣研究院(GTI)，20世紀90年代，年均預算高達2億美元[2]，與美國能源部頁巖項目注重基礎研究不同，GTI致力于技術的應用和轉讓。

1.3良好的科技創新環境，靈活的技術服務模式

美國頁巖氣商業化的成功，很大程度是由于產業初期較低市場準入門檻，鼓勵中小公司不竭的推動技術革新，促進了相關技術的進步，有效推動了頁巖氣產業高速、規模發展。另外，在開放競爭的環境下，美國培育了大量的頁巖氣專業化技術服務公司，鼓勵其自主創新，以滿足不斷增加的勘探開發難度和技術需求。

長期、穩定的財稅扶持政策調動了勘探開發及相關產業投資者的熱情，完善的配套資金及良好的科技創新環境為投資利潤的增加創造了條件，正是兩者的相互結合和補充在很大程度上推動美國頁巖氣產業的健康、高速成長。

2　我國頁巖氣勘探開發扶持政策

2.1財政補貼來源唯一，補貼周期未考慮我國頁巖氣勘探開發現狀

目前，我國只有中石油和中石化成功的實現了頁巖氣的開發利用，獲得了《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知(財建[2012]847號)》規定的0.4元/m3中央財政補貼，但隨著財建[2015]112號的發布，財政補貼實行了階梯式遞減，進度緩慢的企業實現開發利用后享受補貼標準將減少，現行的補貼周期及標準缺乏對非油公司勘探開發現狀的考慮，影響大部分開發企業信心。另一方面，財建[2012]847號文中提及“地方財政也可對頁巖氣開發利用給予適當補貼”，但我國各省市政府沒有出臺具體補貼標準和辦法，未形成穩定的補貼政策，與美國聯邦與地方相互補充的補貼政策相比，我們財政補貼來源單一。

2.2稅收政策體系不完善，缺乏針對性

資源稅是調整資源級差而征收的一種稅，不受產品價格、成本和利潤變化的影響，我國頁巖氣資源情況各不相同，勘探難度具有較大的差別，勘探開發成本差異較大，即使同一個勘探開發企業在不同勘探開發區塊其利潤也存在較大差異，而頁巖氣按常規油氣統一標準征收資源稅缺乏對頁巖氣資源情況和開發成本的考慮。

我國頁巖氣勘探開發較美國、加拿大等國家起步晚，理論認識深度不夠、技術設備攻關不足、頁巖氣開采技術要求高等因素是頁巖氣較常規油氣投入成本高的主要原因，但我國針對頁巖氣出臺的財稅政策較少，沿用常規油氣類標準進行執行，缺乏對頁巖氣產業特點的考慮，針對性不強[3]。

2.3享受稅收減免的主體單一

從1978至2011年間，美國先后出臺了一系列政策法規，制定了相應的稅費優惠政策，享受優惠的對象涉及勘探開發企業、管網建設商、小生產商等。相對來說，除落戶西部的LNG制造商可享受企業所得稅的減免優惠政策外，我國頁巖氣稅費優惠的對象是頁巖氣勘探開發企業(詳見表1)，與美國的稅收減免政策相比，享受減免的對象單一，未完全覆蓋頁巖氣勘探開發的相關企業，不利于頁巖氣產業規模的發展。

表1　中美主要財稅優惠政策對比

3　頁巖氣產業扶持政策建議

3.1考慮頁巖氣產業特點，制定頁巖氣稅收優惠政策

1)考慮目前頁巖氣勘探開發較常規油氣勘探開發投入大的特點，制定不同于常規油氣的稅收繳納標準。

2)考慮地質因素、開發難度，根據不同區塊勘探開發利潤高低綜合制定企業資源稅繳納標準，對于頁巖氣勘探開發利潤高的企業，根據常規油氣繳納標準上調資源稅繳納標準，對于頁巖氣勘探開發利潤低的區塊下調繳納標準。

3.2調整頁巖氣財政補貼周期及標準，拓寬頁巖氣稅收優惠扶持面

針對我國目前頁巖氣勘探開發局部突破、整體進展緩慢的現狀，建議根據區塊勘探開發進程靈活制定財政補貼周期及標準，避免進度緩慢的企業將錯失補貼紅利，調動各類型勘探開發企業的積極性。

1)在統一補貼標準和補貼周期的情況下，對于勘探開發進程較慢的區塊補貼期限延后；

2)建議補貼標準的遞減方式以區塊產量為依據，當產量達到一定標準后開始補貼標準遞減。

頁巖氣勘探開發是一個系統工程，涉及上游勘探開發、中游鉆井采氣及下游儲運等多種產業，吸取美國頁巖氣產業稅收優惠涉及面廣的特點，加大頁巖氣相關產業的稅收優惠政策，可借鑒《中共中央、國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》中相關規定，若企業當年度主營的頁巖氣相關業務收入占該企業收入總額70%以上，經企業申請，主管稅務機關審核確認后，該企業將按15%的稅率征收企業所得稅。

3.3營造穩定的科研環境，構建市場技術服務體系

借鑒美國天然氣研究院(GTI)以收取的天然氣銷售附加費作為技術研發和管理經費的運作模式，將勘探企業繳納的所得稅、資源稅等稅收按一定比例撥付相應科研機構，作為其項目研究及管理經費，營造以非盈利為目的的穩定科研環境。

充分利用市場化的杠桿，采用靈活融資方式，鼓勵各級研發機構與頁巖氣勘探開發企業加快設備研發和技術創新，實現研究成果轉化；鼓勵通過整合研發、技術服務、投資決策、項目管理等方面的資源，構建起適合我國頁巖氣勘探開發特點及高度分工的技術市場服務體系。

4　結語

我國頁巖氣勘探開發尚處于起步階段，產業扶持政策面臨著不完善，借鑒美國頁巖氣產業成功經驗，結合我國頁巖氣產業特點及勘探開發現狀，調整頁巖氣勘探企業稅收繳納標準及財政補貼周期、加大頁巖氣相關產業的稅費優惠、創新機制營造穩定的科研環境，以望解決頁巖氣勘探開發投入大、技術難度高等問題，推動頁巖氣產業持續、全面發展。

[1]張宇馳，郝洪.非常規天然氣財稅激勵政策：美國的經驗與借鑒[J].國際石油經濟，2011，19(11)：33-36.

[2]王忠民，艾倫·克魯普尼克.美國頁巖氣開發回顧性調查：是什么促成了頁巖氣的繁榮[EB/OL].中國能源網，2014-03-05.http://www.china5e.com/energy/news-862237-1.html.

[3]趙國泉.國外頁巖氣產業政策及其對我國的啟示[J].中國煤炭，2013(9)：41-45.

China shale gas industry support policy recommendations★

Deng Zhi1,2,3Wu Guodai1,2,3

(1.MinistryofLandandResourcesofShaleGasResourcesSurveyKeyLaboratory,Chongqing400042,China;2.ChongqingShaleGasResourcesandExplorationEngineeringTechnologyResearchCenter,Chongqing400042,China;3.OilandGasResourcesandExplorationStateKeyLaboratoryofShaleGasResearchCenter,Chongqing400042,China)

In reference to America’s shale gas industry support policies, this paper carded and look for the existing problems in China’s shale gas industry support policies, and combining with the characteristics of shale gas industry and the status quo of our exploration and development of shale gas, put forward the policy recommendations to support China’s shale gas industry, conducive to promote the comprehensive development of China’s shale gas industry.

shale gas industry, exploration and development, support policy, tax

1009-6825(2016)23-0231-02

2016-06-08★：中國地質調查局項目“頁巖氣產業發展扶持政策及環境保護政策研究”([2014]第325號)

鄧智(1984- )，女，碩士，工程師

P621

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