京津冀生態文明建設深入推進的關鍵路徑

吳玉杰

摘要：京津冀是生態超負荷環境污染最嚴重的區域之一。中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，將交通和生態環保確定為京津冀率先協同發展領域。從制度經濟學的政企合謀視角入手，構建中央政府防范政企合謀模型，提出要考慮潛在的社會穩定的隱性公信力成本，適度提前防范政企合謀，是推進京津冀生態文明建設政策落地的關鍵點。

關鍵詞：京津冀；生態文明建設；制度經濟學；政企合謀；外部性 文獻標識碼：A

中圖分類號：X321 文章編號：1009-2374（2016）27-0190-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.27.090

生態危機、環境污染已經成為了影響世界各國發展的瓶頸問題。各國政治系統開始關注與考慮生態環境保護、解決環境問題等一系列生態系統相關問題。生態治理建設也被列入中國各級政府的考核范圍，黨的十八大報告提出大力推進生態文明建設，并首次提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局。新時期國家把加強生態環境保護作為京津冀地區重要的戰略決策，并將其作為落實“四個全面”和生態文明建設的重大實踐，對于統籌京津冀地區環境可持續發展與經濟建設發展，改善區域環境質量、破解區域資源環境約束、提高區域整體競爭力、提升政府公信力、改善國家國際形象都具有十分重要的意義。中共中央政治局于2015年4月30日審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，《綱要》中著重將交通和生態環境保護提高到京津冀協同發展的重要戰略高度，即京津冀區域生態文明建設是疏解北京非首都功能、推動京津冀協同發展的重要基礎和重點任務。一系列的相關政策，頂層設計正在研究制定中，如何更好地深入推進政策的執行與落地，也將是京津冀生態文明建設的關鍵點，也是本文的研究問題。

1 理論綜述

1.1 外部性理論

生態環境是公共產品，公共產品及其治理都具有較強的外部性。多位經濟學者對外部性的概念進行了不同的定義。被廣泛學者接受的有以下兩類：一是從基于外部性的產生主體視角來闡釋，如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指為了生產或消費給予其他團體強征了不可補償的成本或無需補償的收益的情形”；二是從基于外部性的接受主體視角進行闡釋，如蘭德爾的定義：外部性是用來表示“當決策者未將一個行動的某些成本或效益列為考慮范圍之內的時候所產生的一些低效率現象，也就是沒有參加這一決策的人被強加了某些成本或被給予了某些效益”。生態環境作為一種特殊的公共物品，具有典型的外部性，同時生態的治理過程中存在無邊界性、搭便車、滯后性等特性。

1.2 政企合謀理論

政企合謀理論是制度經濟學中較新的一個概念，由學者從合謀理論發展而來。經典的合謀理論是由Tirole（1986）第一次提出，他構建了一個委托人—監督者—代理人三層代理框架，并將監督者幫助代理人隱藏信息從而達到欺騙委托人的行為定義為合謀。聶輝華和李金波（2006）首次將“政企合謀”定義為地方政府為了達到預期的政績而縱容企業選擇“壞的”生產方式的現象。在政企合謀過程中，地方政府得到了經濟上的財政稅收收益，地方官員在政治上得到了升遷機會，企業則通過逃避管制降低了成本，因此獲得了更高的利潤。政企合謀也將引發各類生產安全事故和社會問題，會給無辜百姓造成損失，并在一定程度上降低了政府的公信力。中央政府對于地方政府和企業的合謀行為并非毫不知情，也就是說中央政府在明知政企合謀存在的情況下，并沒有總是采取有效措施防范政企合謀。聶輝華和張雨瀟（2015）在前文研究的基礎上，構建了一個“中央政府—地方政府—企業”的三層博弈模型。假設中央政府面臨社會穩定和經濟增長的兩難沖突，并且中央政府和地方政府之間存在著信息不對稱現象，然后制定了中央政府的均衡合謀契約與防范合謀契約。從以上的研究中可以發現：（1）當經濟增長的收益超過維護社會穩定的成本時，地方政府和企業合謀的行為會得到中央政府的默許，礦難、環境污染、逃稅等常見的政企合謀現象能夠得到很好的解釋；（2）中央政府會隨著公眾偏好、價格水平、事故發生概率的變化在均衡合謀和防范合謀之間進行轉變，并且會隨著企業產量波動有所體現，中央政府對合謀的周期性干預能夠得到很好的解釋；（3）分權（屬地管理）在某些條件下與集權（垂直管理）相比，出現政企均衡合謀情況的概率更大，并且政企合謀的產量更高、利益輸送更多，并且無謂損失更小，因此對中央政府來說，分權優于集權。

2 京津冀生態情況及治理進展

2.1 京津冀生態環境現狀

2.1.1 大氣污染。作為全國空氣污染最嚴重的地區，京津冀地區PM2.5 2014年年均測量值為102微克/立方米、PM10年均測量值為136微克/立方米，為其他城市平均值的1.4倍，數值平均超標2倍多，在全國空氣質量排行榜中，其中后10名城市京津冀地區占有7席，后20名城市中占有11席。京津冀地區PM2.5年均濃度測量值為93微克/立方米，13個城市中的12個城市超標；PM10年均濃度測量值為158微克/立方米，13個城市均超標；NO2年均濃度測量值為49微克/立方米，13個城市中的10個城市超標。

2.1.2 水環境。京津冀地區土地面積約為21.6萬平方千米，人口數量卻達到1.08億，以不到全國1%的水資源和2.3%的土地面積，支持了全國8%的人口、11%的經濟量。京津冀地區水資源短缺、污染問題極為突出，北京水資源尤為短缺，2014年人均水資源量不到100立方米，不及全國平均水平的1/20；三省市人均水資源量為239立方米，均極大地低于國際公認的500立方米極度缺水警戒線。

京津冀地區作為水資源嚴重缺乏地區，人均水資源占有量極低，僅為全國人均水資源占有量的1/9。在嚴重缺水的同時，該地區的用水量極其巨大，這就使得京津冀地區水資源緊缺尤為明顯。京津冀地區按照現有用水情況估算，年均將擠占生態用水近90億立方米，其中68億立方米將是地下水超采的方式獲取的，由于京津冀地區水資源嚴重短缺的現實，對水資源的掠奪性開發必然會長期出現，京津冀地區面臨著水生態惡化、水污染嚴重、水資源短缺等突出問題，已成為我國水資源環境嚴重超載地區之一。

2.1.3 生態系統。從區域生態系統分布的角度看，京津冀地區主要分布有城鎮、森林、草地、濕地、農田、灌叢等。近10年來，京津冀地區面積增加最大的依次為城鎮、草地和森林，增加面積分別為4075.72平方千米、909.08平方千米、496.43平方千米，所占比例分別為22.61%、4.88%、1.13%；面積減少最大的為濕地和農田，減少面積分別為4728.10平方千米和273.76平方千米，所占比例分別為4.57%和4.34%。

2.2 生態治理進展

京津冀地區環境污染具有特殊的復合性與區域性。當下的京津冀地區集中出現了發達國家上百年工業化進程中不同階段出現的環境污染問題，在點、面源污染并存的同時，生活污染和工業排放重復疊加，水、大氣、土壤等不同介質的環境污染相互復合，生態格局、環境安全與產業結構相互作用，在環境問題上使得京津冀地區呈現出區域性、獨特性、復雜性特征。

2.2.1 前京津冀一體化時期。京津冀地區認真貫徹落實污染防治與生態保護并重的方針，積極實施可持續發展戰略，采取一系列政策和具體治理措施，重點進行了首都周圍綠化和太行山綠化、壩上生態農業、“三北”防護林、退耕還林等工程建設，采取以小流域綜合治理為主，取締、關停污染嚴重而又沒有治理前景的“15小”企業，加大了工業污染防治力度；對流域水污染治理加大了保護力度，生態環境急劇惡化的趨勢減緩，地區生態建設和環境保護取得了一些進展，但效果有限。

2.2.2 京津冀一體化時期。中共中央政治局于2015年4月30日審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，《綱要》中明確提出要把交通和生態環保作為京津冀協同發展的重中之重，率先發展。一系列的相關政策，頂層設計正在研究制定中。

2.3 “大氣十條”和“水十條”

2013年9月12日，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》十條措施力促空氣質量改善（簡稱大氣十條）。

國務院于2015年4月16日發布《水污染防治行動計劃》十條措施（簡稱水十條），《計劃》中提出，到2020年，全國水環境治理要取得階段性成果，水體污染嚴重面積要有較大幅度的減少，飲用水安全保障水平得到持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。

發改委表示要將生態環保作為落實京津冀協同發展的率先突破戰略，并將于近期印發《京津冀協同發展生態環境保護規劃》。

為了使京津冀及周邊地區的大氣污染得到有效治理，包括京、津、冀、晉、魯、內蒙古、豫七省區市及環保部、國家發改委、工信部、財政部、住建部、氣象局、能源局、交通運輸部在內的八部門，已成立京津冀大氣污染防治協作小組。該協作小組正在聯合編制《京津冀及周邊地區大氣污染防治中長期規劃》。

水利部按照國家發展改革委的有關工作安排，組織有關司局和單位，在專題調研基礎上，結合已有工作成果，編制完成了《京津冀協同發展水利專項規劃》。

隨著各項政策的制定與出臺，政策的執行成為了深入推動京津冀其他文明建設的關鍵點，本文將從政企合謀視角來探討政策與執行的脫節難題。

3 深入推進京津冀地區生態文明建設思路

3.1 生態治理的外部性

地方生態治理的積極性會受到公共物品性、外部性成本收益不對等的打擊影響。京津冀區域構成了一個社會經濟金字塔，從塔尖往下依次是北京、天津、河北，對生態治理的正外部性（收益）是從塔底流向塔尖，對生態治理的負外部性（成本）是從塔尖流向了塔底。生態環境作為一種特殊的具有很強外部性的公共物品，在生態治理過程中，這一特性必然造成滯后性、無邊界性、搭便車等特征。各地方政府參與生態治理的基本條件是成本與收益相對等。這也理解了為何生態環境遭破壞的地區遲遲治理不見成效，雷聲大，雨點小，治理需要耗費大量成本的同時，也會阻礙當地的經濟發展，同時治理的正外部效應流向了其他地區，使得區域的發展持續不平衡。

3.2 地方政府與企業的政企合謀現象

聶輝華和張雨瀟（2015）構建了一個“中央政府—地方政府—企業”的三層博弈模型，假設中央政府和地方政府之間存在不對稱信息，并且中央政府面臨經濟增長和社會穩定的兩難沖突。這個研究中的社會穩定主要偏重于經濟領域的顯性成本，本研究引入新的變量：社會穩定的隱性成本——公信力因素，對模型的適應性進行了擴充，使之更適用于科技政策研究。

地方政府與企業之間在進行生態治理和環境保護的過程中，存在著錯綜復雜的利益關系。在實施和執行生態政策及其控管的過程中，地方政府主要是根據相關法律法規有針對性地對各類污染進行宏觀布局后實施管制，追求其政策制定中的預期目標和公眾環境利益，通常扮演著主動行動者的角色。對企業而言，在生產和追求利潤最大化的過程中，尤其是占我國產業結構比重較大的制造業，排放污染物等一系列危害生態環境的行為，就成為了地方政府生態治理的重點對象。政府在微觀上針對個別行業而進行具體施控，在這一關系中，企業就成為被動接受者。但地方政府尤其是地方政府與企業之間，在這一對一關系之外，又存在許多復雜的小環境，地方政府和企業雖然在環境治理行為中有著不同的利益追求，但諸如經濟發展、稅收、就業、政績等問題也是地方政府不得回避的問題。地方政府為了尋求其自身利益，促進經濟較快發展，某些地方政府會對經濟貢獻凸出的企業默認為“特殊照顧”，睜一只眼閉一只眼，從而解決稅收、就業等問題，提高政績，地方政府與企業就存在了合謀情況。京津冀地區，尤其是河北，在區域中，產業發展層次低，很多小企業效能低、污染高，卻仍然正常生產，繞過了監管。

本文再引入社會穩定隱性成本（公信力）后，中央政府防范政企合謀的策略也隨之改變，考慮到社會民眾的生態意識是隨著社會經濟發展而發展的，尤其是社會經濟發展到一定水平后，民眾的信息來源廣泛，得到的數據眾多，這都極大地推動了公民的生態意識的爆發式增長，因此本文推斷社會穩定隱性成本隨著社會經濟的發展是呈指數級增長的，這樣社會穩定成本的上升速度要大于原來的社會穩定的經濟成本。

3.3 關鍵路徑分析

適度提前防范政企合謀，是深入推進京津冀生態文明建設政策落地的關鍵點：（1）需要向高壓防貪腐一樣，嚴肅對待“不作為”現象；（2）京津冀生態文明建設上升到了國家戰略層面，采取一系列的科學決策；（3）打造企業健康生態系統，堵企業歪門；（4）對地方政府的生態治理付出的成本，建立起合理的補償機制；（5）建立權威的生態指標檢測平臺并及時透明發布；（6）監督部門：建立中央直屬的監督部門，做好政策施行的督導監察工作，減少信息不對稱現象。

4 結論與展望

本文構建了中央政府防范政企合謀的策略模型，指出在強調社會穩定與經濟增長收益的同時，要考慮潛在的社會穩定的隱性公信力成本，適度提前防范政企合謀，是深入推進京津冀生態文明建設政策落地的關鍵點。本文成文倉促，很多觀點還有待擴展深入，會在將來的研究中予以優化。

參考文獻

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[7] 京津冀水資源將統一調配[N].人民日報，2014-09- 12.

基金項目：武警學院青年教師科研計劃課題，課題編號：QNJS201414。

（責任編輯：周 瓊）