中國自貿區建設與“21世紀海上絲綢之路”

〔摘要〕上海自貿區運行以來，在簡政放權、加快政府職能轉變、體制機制創新、促進貿易投資便利化以及營造國際化營商環境等方面積極探索，形成一系列可復制可推廣的經驗，并已有28項改革措施在全國推廣。上海自貿區開放的程度前所未有，改革的深度前所未有，面臨的機遇前也所未有，真正實現了以改革促開放，以改革謀發展。2015年3月中央又批準廣東、福建和天津列入第二批自貿區，至此形成了我國沿海地區全面開放的格局，我國自貿區建設也已形成沿海點狀布局的格局。就在建立上海自貿區的同時，習近平總書記提出建立“21世紀海上絲綢之路”的倡議，倡議亞洲國家間加強海上合作并發展好海洋合作伙伴關系。具體內涵包括加強區域聯通、貿易暢通、貨幣流通和民心相通四個方面，是更高級別的全面開放和國際合作。中國自貿區與“21世紀海上絲綢之路”建設是一脈相承，互相促進的，自貿區建設將吸引更多國家參與到“21世紀海上絲綢之路”中，而“21世紀海上絲綢之路”的發展又將促進自貿區更深層次的改革和開放。

〔關鍵詞〕21世紀海上絲綢之路；自貿區建設；區域經濟一體化；國際合作

〔中圖分類號〕F11441〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）01-0057-10

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化下我國行政區劃優化設置及其評估研究”（15ZDA032）

〔作者簡介〕張時立，華東師范大學城市與區域科學學院博士研究生，上海200241。

一、自貿區與“21世紀海上絲綢之路”

（一）自貿區發展的域外經驗

自貿區有俠義與廣義之分。俠義的自貿區（Free Trade Zone，簡稱FTZ）指主權國家或地區劃出特定的區域，允許外國商品在該區域內豁免關稅自由進出，如德國漢堡港自貿區、新加坡樟宜自貿區等。廣義的自貿區指自由貿易協定區（Free Trade Agreement，簡稱FTA），是指兩個或以上國家或地區通過協定取消相互之間的關稅，如北美自由貿易區、東盟自由貿易區等。從中國（上海）自由貿易試驗區的建設情況來看，我國自貿區應屬于狹義的自貿區（FTZ）范疇。

全球范圍內自貿區建設發展很快，其中美國的自貿區頗為典型。美國的自貿區叫對外貿易區（Foreign Trade Zone）。美國是世界上擁有自貿區最多的國家，至今共批準自貿區270個，現今依舊活躍的自貿區有177個。2013年全美自貿區中的3050家企業共吸納了39萬個工作崗位。全年進入全美自貿區的貨物總值8350億美元，其中65%的貨物來自美國國內。全年自貿區內倉儲和分銷運營產值超過2640億美元。全國自貿區生產制造產值超過5710億美元，主要制造業為煉油、汽車、電器、醫藥和機械/裝備。〔1〕美國自貿區政策包括：（1）免稅。出口前免除所有稅項，也沒有配額限制。（2）緩征稅款。進口時緩征關稅和聯邦消費稅。（3）關稅倒置。通過在自貿區設廠，企業可以自由選擇支付原料的稅率還是成品的稅率，由此可以選擇其中稅率低的支付（但需要預先核準）。（4）物流優勢。自貿區內的企業能享受簡化的通關程序（例如“按周申報”或“直接通關”）。（5）其他優勢。以出口為目的貨物，無論國內國外，都免征州和地方庫存稅。美國的自貿區根據使用者的不同又分為兩類區域，一類叫通用區，另一類叫分區。通用區是不同企業可在其中共同經營的自貿區，例如美國第49號自貿區（紐約和新澤西自貿區）的1號場區。而自貿區分區是專為某個企業所使用的自貿區，例如美國第49號自貿區通用汽車分區，全美現有約500個自貿區分區。

（二）我國自貿區發展

我國自貿區的發展經歷了出口加工區、保稅區、保稅港區（綜合保稅區）等三個階段后，于2013年終于建成了我國歷史上第一個真正意義的自貿區——中國（上海）自由貿易試驗區。就目前而言，上海自貿區幾乎沒有稅收優惠措施，更多側重于改革和試驗。上海自貿區的主要目標是為我國加快對外開放開展制度創新和試驗，經過努力實踐，形成了以負面清單為核心的投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度和以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度，并在制度創新方面推出一系列新舉措，例如在貿易監管領域已推出了40余項制度創新，在投資監管領域推出了10余項，在金融監管領域推出了50多項。以上這些制度中的28項已經國務院批準在全國推廣實施。

（三） “21世紀海上絲綢之路”基本內容

1.“21世紀海上絲綢之路”戰略構想

“21世紀海上絲綢之路”建設是我國在面臨國內產能過剩、人口紅利衰退、經濟結構轉變、海上危機加劇、對外開放迫切的形勢下提出的重大戰略構想。它與陸上“絲綢之路經濟帶”建設既一脈相承又各具特色，更與我國自貿區的建設和發展密不可分。“21世紀海上絲綢之路”目標在于聯通我國對外海上貿易，通常將其視為三個發展階段：第一階段是要加強我國與東南亞和南亞國家之間的貨物貿易；第二階段是要拓展我國至中東的海上貿易空間；第三階段是要布局我國至歐洲和非洲的海上貿易路線。

2.“21世紀海上絲綢之路”四項功能

“21世紀海上絲綢之路”具有四項基本功能，即加強道路聯通功能、加強貿易暢通功能、加強貨幣流通功能和加強民心相通功能。

加強道路聯通，就是要加強絲路經濟帶上國家和地區間港口、公路、鐵路等基礎設施建設，加強區域內的互聯互通。具體來說有兩大抓手，一是亞洲基礎設施投資銀行，二是絲路基金。亞洲基礎設施投資銀行法定資本為1000億美元，初始認繳資本目標為500億美元，目前已有一些中東產油國參與。〔2〕中國并出資400億美元成立絲路基金，以交通基礎設施為突破，優先部署與鄰國的鐵路、公路項目。目前建設的重點包括巴基斯坦瓜達爾港項目、斯里蘭卡漢班托塔港、孟加拉吉大港等。通過基礎設施的建設進一步促進貿易暢通。

加強貿易暢通，就是要消除貿易壁壘，構建海上經濟走廊，使全球采購、全球生產、全球流通和全球消費融為一體。當前我國海上貿易的通道主要有三個方向：一是向東跨太平洋貿易通道，涵蓋日本、韓國、北美洲和中美洲國家，貿易內容以工業制成品為主；二是南向通道，涵蓋澳洲、南美洲和非洲西部地區，是中國的原材料、能源等大宗商品的主要通道；三是西向通道，涵蓋東南亞、南亞、中東、非洲和歐洲，是我國重要的能源進口通道，同時也是我國重要的商品出口通道。〔3〕要在繼續維持以上三條貿易通道的基礎上，積極采取貿易暢通措施，爭取與“21世紀海上絲綢之路”周邊國家簽訂自由貿易協定，通過消除關稅壁壘、提高通關效率、開放金融市場等形式，實現國際貿易的互聯互通。

加強貨幣流通，就是要形成區域金融圈。與“21世紀海上絲綢之路”沿線國家開展貨幣互換，試點用人民幣進行貿易結算，擴大人民幣跨境使用制度創新，互相開放金融市場。以對外貿易加快推動人民幣國際化，以人民幣國際化為基礎逐步放開國內金融市場，并開展更多的金融創新。

加強民心相通，就是要加強人文交流，促進不同國家間文化交流，為開展區域合作奠定民意和社會基礎，使得“21世紀海上絲綢之路”成為傳播我國文化軟實力的重要渠道，豐富和發展我國有影響力的核心價值體系。

（四）自貿區與“21世紀海上絲綢之路”內在聯系

自貿區與“21世紀海上絲綢之路”建設相互促進，共同打造我國全面對外開放的新格局。自貿區建設將推動“21世紀海上絲綢之路”發展，吸引更多的國家加入到絲路經濟。而“21世紀海上絲綢之路”的不斷擴大又將推動自貿區開展更深入的改革以實現更廣泛的開放和合作。兩者就好比火車與鐵軌的關系，沒有鐵軌火車無法運行，光有鐵軌車頭不行也跑不快。沒有自貿區帶來的貿易和投資便利，“21世紀海上絲綢之路”對周邊國家吸引力不大；但是離開“21世紀海上絲綢之路”的基礎設施建設，也難以打造真正意義上的自貿區，更難以實現自貿區的升級與發展。

1.自貿區助推“21世紀海上絲綢之路”發展

上海自貿區運行以來最顯著的成效是海關進出口程序的簡化、外商投資限制的減少、貿易便利化的提升。從我國建設“21世紀海上絲綢之路”第一階段的目標來看，主要是加強與東南亞和南亞國家間的貿易聯通。2014年我國對東盟進出口總額達4804億美元，占我國進出口總值26430萬億美元的182%，更與2014年中美5551億美元的貿易額和中歐6151億美元的貿易額相當。東盟國家中馬來西亞、越南、新加坡、泰國、印度尼西亞與中國的貿易最為密切，我國向這5個國家的出口總額占向東盟10國出口總額的84%。從2014年我國海關進出口數據來看，中國的紡織原料及紡織制品、鋼鐵及其制品、機電設備及其零部件、化學工業及其產品以及汽車在東南亞地區有著巨大的需求。我國自貿區建設使得與東盟國家間進出口貿易更加暢通，“21世紀海上絲綢之路”巨大的基礎設施建設需求將消化掉我國過剩的鋼鐵產能，我國機電、化工、汽車等具有一定技術含量的產品也將更多實現出口。海上絲路國家也將搭載上我國經濟發展的快速列車，既能從我國獲取成本更低的消費品，又能利用我國資金完善本國的基礎設施，同時還能向我國出口更多的生產資料以獲取更多外匯。

2.“21世紀海上絲綢之路”有助于促進自貿區升級

“21世紀海上絲綢之路”的重點在于沿海各國港口、碼頭等基礎設施建設和貿易相通措施，這將有助于我國自貿區的升級發展，有助于升級版自貿區——區域自由貿易協定的建立。當前上海自貿區面臨著加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、推進貿易發展方式的轉變、深化金融領域的開放創新和完善法制領域的制度保障五項基本任務。從目前實踐效果來看，最直接的效應是海關通關效率得到了提高，對外資的限制逐步取消，人民幣對外開放度得到提升，負面清單模式得到了實踐。黨的十八屆三中全會提出，要在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園（港）區。廣東、天津、福建設立自貿區，將來必然會有更多的自由貿易園（港）區在全國落地。

但是，目前我國自貿區的建設仍處在初級階段，上海自貿區雖然將繼續承擔改革試驗的任務，未來其他地區的自貿區重點在于具體的貿易和生產，與美國、新加坡自貿區并無二異。隨著經濟全球化、貿易一體化、世界制造業分工協作的發展，簡單的自由貿易園區已不能滿足世界經濟發展的需要，國與國之間的自貿協定將是自貿區未來的發展趨勢。目前較為著名的國與國之間的自貿區包括“北美自由貿易區”、“東盟自貿區”以及美國著力推進的“跨太平洋伙伴關系協議（TPP）”。未來中國自貿區的發展方向就是要建立類似東亞或亞洲的自由貿易體系，使得亞洲地區經濟合作更加緊密、人員往來更加便捷、貨物和服務貿易更加互補，真正實現區域的一體化。而“21世紀海上絲綢之路”將在基礎設施上給予保障，在規則和制度制定上給予更多的實踐和探索。

3.自貿區與“21世紀海上絲綢之路”將共同促進國際航運中心東移

目前國際海運業呈現國際航運中心逐漸東移的趨勢。從港口吞吐量來看，2013年全球10大港口吞吐量排名中，亞洲占得9席；2013年全球10大港口集裝箱吞吐量排名中，全部為亞洲國家（見附表）。在海運貿易規則指定方面，雖然倫敦仍是業界翹楚，但亞洲也不甘示弱，2012年全球最大的航運組織——波羅的海國際航運理事會將新加坡列為繼倫敦、紐約之后的第三個國際海事仲裁地。同時隨著亞洲航運保險市場和航運金融市場的不斷擴大，國際航運中心東移的趨勢已較為明顯。我國自貿區的建設和“21世紀海上絲綢之路”戰略的實施，將促進亞洲國家間貿易的增長，形成亞洲國家間的港口群，帶動亞洲地區金融系統的發展，進而在航運領域形成一套新的定價、法律、仲裁規則體系，最終實現國際航運中心的東移。

4.自貿區和“21世紀海上絲綢之路”將共同驅動人民幣金融貿易圈的形成

隨著基礎設施互聯互通和貿易便利化的進行，我國與“21世紀海上絲綢之路”國家間貿易規模將不斷擴大，由此通過人民幣進行貿易結算的需求也在不斷增加。通過人民幣進行外貿結算不僅能減少匯兌風險和匯兌費用，更是人民幣國際化重要的一環。通過海外人民幣的自由結算，推動國內人民幣資本項下的自由兌換，進一步推動人民幣匯率和利率的改革，豐富人民幣金融產品市場，使得人民幣深刻融入周邊國家貿易體系中，形成以人民幣為基礎的金融貿易圈。

二、中國自貿區發展建設面臨的問題

盡管上海自貿區運行以來，已有多項創新與經驗，但綜觀世界主要國家自貿區的發展經驗，我國自貿區發展還存在幾大不足。

（一）自貿區數量有待增加

從世界自貿區的發展經驗來看，許多國家都建立數量眾多的自貿區。世界頭號經濟體美國自貿區數量為270個；阿聯酋擁有39個自貿區；菲律賓擁有27個自貿區；韓國擁有14個自貿區；英國擁有5個自貿區。我國國土面積與美國相近，經濟總量世界第二，但自貿區明顯偏少。

（二）自貿區空間格局有待優化

目前我國已建和正在籌建的四個自貿區都位于東部沿海。從南北縱向來看，南部地區有3個自貿區，北部地區只有1個。因此我國自貿區設置明顯出現東重西輕、南重北輕的格局。不僅如此，我國幾條重要的戰略線路上，自貿區的分布也極不平衡，在長江經濟帶上也只有上海一個自貿區，在絲綢之路經濟帶上沒有自貿區。邊境地區是對外貿易頻繁地區，但我國暫未在這一區域設置自貿區。當前四個自貿區的設置固然與這一地區的經濟基礎、通商條件、開放程度、人才優勢等有關，但更多是由于我國仍處在自貿區的初級發展階段，相信隨著我國對外開放的進一步擴大，未來我國自貿區的布局會更加合理。

（三）自貿區功能有待提升

目前我國自貿區在海關通關、外資準入、破除壟斷方面取得較大進步。自貿區貨物入區通關時間平均縮短2至3天，平均節約物流成本10%左右，進出口平均通關時間比區外分別減少413%和368%；負面清單逐漸縮短，從2013年的190條特別監管措施降低至2014年的139條，預計2015版負面清單將進一步擴大開放度和透明度；汽車平行進口將打破單一的進口渠道，逐漸打破壟斷，使得進口汽車市場定價更趨合理。但是在金融放開和對外投資方面仍有不足。自由貿易賬戶開通至今，區內企業人民幣境外借款累計發生120筆，金額僅為197億元，雖然融資成本低至42%，但是融資規模還是太小，其他金融產品的創新也較少。

（四）自貿區貿易額增長不顯著

上海自貿區在掛牌后的13個月內，港口集裝箱吞吐量和貨物吞吐量均未出現大幅度的波動。除2014年2-3月份外高橋港區的貨物吞吐量增長率和總集裝箱貨物吞吐量增長率有較大波動外，其余時間增長率普遍在正負10%范圍內。從數據上看，當前自貿區對貿易的推動作用不大。

（五）自貿區與國家戰略結合不夠

當前我國自貿區建設與“21世紀海上絲綢之路”、“絲綢之路經濟帶”及“長江經濟帶”戰略結合不夠緊密，缺乏與以上戰略區間的銜接和呼應。例如上海位于東海之濱、我國海岸線的居中點、長江的出海口，又是我國開放程度最高、對外貿易最發達、經濟實力最強的城市，因此上海自貿區的建設理應與“21世紀海上絲綢之路”和 “長江經濟帶”戰略結合起來，應當積極參與、積極引導以上兩項戰略的實施。再比如廣東省地域上緊鄰東盟國家，且省內紡織、服裝、食品、建科、電子、電器產業發達，又具有良好的交通設施和港口條件，自貿區建設與“21世紀海上絲綢之路”戰略結合具有先天優勢。包括未來應當在“絲綢之路經濟帶”沿線設立自貿區，例如重慶、四川等地都良好的備選地點。

（六）自貿區法律不夠完善

美國自貿區是按照1934年自貿區法案（Foreign-Trade Zone Act of 1934）建立的，并由19U.S.C. 81a-81u進行修正，其日常管理受自貿區管理委員會條例的約束。美國自貿區法案涵蓋了自貿區定義、自貿區的建立、對海關規定的免除、海關機構和管制、貨物進出自貿區和沿岸貿易、建立或擴大自貿區的申請、申請的批準、自貿區規則、自貿區管理委員會與其他機構的協調、土地使用、需提供和維護的設施、其他個人和企業對自貿區的使用、自貿區的公共屬性、自貿區內的居住、賬目記錄、專有權的轉讓、專有權的撤回、懲罰措施等21章內容。從美國自貿區建設的經驗看，首先需要建立一部統一的自貿區管理法律。而我國目前與自貿區相關的法律僅限于暫停相關法律法規在自貿區內的實施，包括2013年8月26日全國人大關于暫停在上海自貿區實施《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》《外資企業法》和《文物保護法》有關規定的決定，以及2014年9月28日國務院暫停在上海實施《中華人民共和國國際海運條例》《中華人民共和國認證認可條例》《鹽業管理條例》《外商投資產業指導目錄》《汽車產業發展政策》《外商投資民用航空業規定》等的有關資質要求、股比限制、經營范圍等準入特別管理措施的決定。目前我國缺乏一部涉及自貿區定義、內容、管理、自貿權限的法律。

（七）自貿區要盡快實現升級

當前我國自貿區的建設仍處于實踐和探索階段，對區域經濟的影響有限。隨著我國自貿區的不斷擴張與對外開放程度的提高，對外經貿會更加活躍，一些欠發達地區對外的交往也會愈加頻繁，此時依靠單一圈地式的自貿區將難以滿足國際貿易的需求。因此當前國際上主流的自貿區是通過簽訂自由貿易協定來實現的。早在1985年美國就與以色列簽訂了自貿協定，至今已與20個國家簽訂了自貿協定。在美國的牽頭下形成了北美自由貿易區，主要內容包括貨物貿易免除關稅、消除貿易技術壁壘、政府采購準入、開放投資和服務、知識產權保護。美國并在積極推廣跨太平洋合作伙伴關系和跨大西洋合作伙伴關系，意圖在世界范圍內建立新的貿易體系。美國以外，亞洲國家自貿協定的發展也很迅速，截至2010年，我國共簽訂了12個自貿協定。因此中國的自貿區建設應加快實現功能升級，在我國自貿區和自貿協定共同發展的基礎上，加快實現亞太地區的自貿協定。

三、發展“21世紀海上絲綢之路”存在的困難

（一）區域一體化合作的困境

區域合作是當前國際關系的重要內容，但是國際區域合作呈現出合作機制多元化、合作組織多樣化、利益矛盾交叉化的特點。因此大多數區域合作沒有完全的約束力，更多的區域合作流于區域論壇和形式。目前亞洲地區正在或已經談判的自貿協定有300多個，中國參與的“21世紀海上絲綢之路”沿線較為著名的國際合作組織包括上海合作組織（SCO）、中國—東盟（“10+1”）、亞太經合組織（APEC）、亞歐會議（ASEM）、亞洲合作對話 （ACD）、亞信會議（CICA）、中阿合作論壇、中國—海合會戰略對話、大湄公河次區域（GMS）經濟合作、中亞區域經濟合作（CAREC）等。在復雜的區域合作環境中，發展“21世紀海上絲綢之路”面臨著以下區域一體化合作的困境。

1.多邊談判的困境

目前聲明參與“一帶一路”的國家已超過60多個，其中大多數是“21世紀海上絲綢之路”沿線國家。中國要與“21世紀海上絲綢之路”沿線諸多國家進行政治、基礎設施、貿易、金融、文化合作等不同領域的談判，其難度可想而知。不同國家間有著不同的利益需求，有著不同的文化背景和觀點，其中有些矛盾甚至是無法調和的。將來如何調和不同的矛盾，形成統一的區域合作體系，將是對“21世紀海上絲綢之路”戰略的一大考驗。需要與這些周邊國家進行長期而復雜的談判，如何協調國與國之間的不同利益，統一區域間的基礎設施、金融、服務、海關等政府管理規則，將會是一個巨大的難題。

2.統一標準的困境

“21世紀海上絲綢之路”的一大目標就是要在沿線海關合作、檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統計信息、基礎設施規格等各方面形成統一的標準。但是沿線各國有著不同的經濟發展基礎和標準規范，首先，如何達成一致標準是一個難題；其次，推進統一標準的實施又是一個漫長的過程。

3.內部協調的困境

當前“21世紀海上絲綢之路”仍處于倡議階段，其中亞洲基礎設施開發銀行的建立是實質性的第一步。目前全世界40余個國家作為意向創始成員國申請加入亞投行，其中包括英國、德國、法國、俄羅斯等世界主要發達國家。如此多的國家參與到亞投行中，未來必然需要一套能協調各方利益的議事規則。因此中國既要體現亞投行的國際性以吸引更多的國家來參與和投資，又要在其中維持著主導作用，還要協調各方利益并處理分歧，這在未來將是一個不小的挑戰。亞投行尚且如此，推動“21世紀海上絲綢之路”就更加需要政治、外交和經濟智慧。

（二）潛在的外交風險

目前國際社會對“21世紀海上絲綢之路”積極回應 ，當前正在進行的“21世紀海上絲綢之路”合作包括巴基斯坦瓜達爾港項目、斯里蘭卡科倫坡港口城和漢班托塔港項目、孟加拉吉大港項目等。但就在2015年3月，科倫坡港項目因斯里蘭卡政權更迭導致中方項目被迫暫停的情況，雖經協調事件最終出現轉機，但“21世紀海上絲綢之路”建設中的外交風險仍值得警惕。這些風險主要是：（1）相關國家政權更迭的風險，（2）印度的懷疑態度，（3）美日潛藏的危機，（4）南海問題的不確定性。

（三）國外國內的協調

1.避免新型殖民主義

當前我國“一帶一路”的建設面臨新型殖民主義的批評，認為我國“一帶一路”建設是為了掠奪沿線國家自然資源并轉移國內過剩產能。未來“21世紀海上絲綢之路”將通過在境外國家設立經貿合作區的方式開展合作，這就更容易引起“新型租界”的批評。因此在建設“21世紀海上絲綢之路”過程中必須注重與周邊國家的互惠互利，特別是在產業轉移中，要轉移鄰國需要發展的產業。以緬甸為例，2014年中國對緬甸出口前五的商品分別為機電音像設備及其零件26億美元、金屬及其制品15億美元、紡織原料及紡織制品10億美元、車輛航空器船舶及運輸設備10億美元、化學工業及其相關工業產品039億美元。結合緬甸產業發展水平來看，其中機電、汽車和鋼鐵屬于消費型進口，紡織原料屬于生產型進口；從產業結構角度來看緬甸的紡織業與我國聯系緊密，需要我國為其提供紡織原料；再從產業結構演進的角度分析，緬甸在紡織業發展到一定規模后將向重工業進行產業演替。因此我國向緬甸的產業轉移可先從紡織業開始，再逐步將鋼鐵工業進行轉移。總的來說建設“21世紀海上絲綢之路”必須要注重與周邊國家互惠互利的原則。

2.避免地方政府亂規劃亂建設，造成新一輪產能過剩

當前各地方政府積極投入“21世紀海上絲綢之路”，紛紛將自己規劃為“一帶一路”的橋頭堡、重要節點城市，并規劃了一大批的基礎設施建設。例如江蘇省致力于將連云港市打造成“一帶一路”的橋頭堡，將通過港口基礎設施和高速公路網絡建設，把連云港建設為長三角北翼國際航運中心，具體包括建設連云港30萬噸級深水航道、連云港區旗臺作業區防波堤工程、徐圩港區防波堤工程、30萬噸礦石原油液化天然氣大型深水化泊位、徐圩港區贛榆港區鐵路支線、金港灣物流園區鐵路專線、大陸橋（朝陽）鐵路集裝箱物流園區、連霍高速墟溝互通工程、臨海高等級公路連云港段、連沐和徐新一級公路、連申線和鹽河航道整治工程、連宿運河工程、連云港白塔埠機場擴建等。〔4〕但是目前“一帶一路”缺乏統一的規劃和協調，如何協調中央與地方關系，地方之間又如何協調和錯位發展，是必須要處理的一大難題。要避免地方政府借“一帶一路”亂規劃、大上項目，造成新一輪的產能過剩。

（四）戰略的可持續性

1.金融封閉的困境

我國金融體系目前較為封閉，外資進入國內有限制、國內資本出境限制重重、金融監管過于嚴格。雖然我國通過與境外政府簽訂貨幣互換協議、建立人民幣離岸中心、自貿區“自由貿易賬戶”制度探索等方式加快金融制度改革，但我國金融市場的開放度仍很低。“21世紀海上絲綢之路”強調基礎設施聯通、貿易的互通、金融相通，都離不開靈活而開放的金融市場。在“21世紀海上絲綢之路”基礎設施建設中，一是境內資本需要更靈活的渠道投向國外，二是要做好境外融資拓展基礎建設的資金來源。同樣的在貿易互通中，交易、結算、融資、信用等就更需要金融的支撐。要成功建設“21世紀海上絲綢之路”，就必須建成我國開放靈活的金融體系。

2.資金渠道過于分散

多渠道的資金投入有利于“21世紀海上絲綢之路”建設，但過多的資金渠道將會導致溝通不暢、重復建設、喪失機會成本等問題。根據我國發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，參與到“21世紀海上絲綢之路”建設的金融機構將包括亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行、上海合作組織融資機構、絲路基金、中國—東盟銀行聯合體、上合組織銀行聯合體等共6家機構，除絲路基金外其他5家均為國際機構，未來運行中必然面臨著利益協調的問題，在此背景下如何保持“21世紀海上絲綢之路”目標的一致性是一個巨大的難題。

3.吸引社會資本的困境

“21世紀海上絲綢之路”建設離不開亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等金融機構，但是這些金融機構本身資本容量有限。亞洲基礎設施投資銀行法定資本1000億美元，絲路基金400億美元，但是根據2009年亞洲開發銀行（下稱亞行）與亞行學院聯合發布的《亞洲基礎設施建設》報告，2010-2020年亞洲基礎設施投資總需求預計為828萬億美元，因此“21世紀海上絲綢之路”建設必然要求引導商業性股權投資基金和社會資金共同參與“一帶一路”重點項目建設。社會資本參與是“21世紀海上絲綢之路”可持續發展的基礎。但只有當“21世紀海上絲綢之路”建設呈現低風險、高收益特點時才能吸引到社會資本的參與。由于“21世紀海上絲綢之路”建設主要是支援發展中國家建設，貸款利率不會太高，項目建成后的收益也要經過一段時間才能顯現，因此吸引社會資本參與同樣困難重重。

四、自貿區建設推動“21世紀海上絲綢之路”發展的措施與建議

（一）增加自貿區數量，優化自貿區空間格局

1.中美自貿區數量與分布情況比較

中國與美國在地理位置、國土面積、經濟規模、人口總量上有著較強的相似性。美國目前共有自貿區270個，另有約500個自貿區分區。中國目前有4個自貿區，自貿區分區16個。從美國自貿易區的分布特點來看，呈現以下特點：

（1）美國自貿區呈現沿海和沿河分布特點。沿海、沿河、沿五大湖和外海地區分布的自貿區為193個，占總數的715%，而不沿海不沿河的內陸地區自貿區為77個，占總數的285%。顯示出自貿區的建立與航運有著顯著的正相關。同時美國自貿區分布具有多重地理要素交叉的特點。美國的自貿區中，18個既沿海又沿河分布，23個既沿海又靠州界分布，14個既沿海又靠國境分布，74個既沿河又靠州界分布，10個既沿河又靠國境分布，并有 10個同時沿海、沿河和靠州界分布。特別是既沿河又靠州界的自貿區數量占總數的274%，顯示出沿河和靠近州界是設立自貿區的重要因素。

（2）美國商貿型自貿區主要分布在東部，制造型自貿區主要分布在墨西哥灣。根據2013年美國倉儲分銷類活動進出口額最大的前25個自貿區（通用區）的分布特征，發現進口額最大的前25個自貿區中17個分布在東部地區，占總數的68%；而出口額最大的前25個自貿區中15個位于東海岸，占總數的60%。相比較而言西部地區自貿區數量雖然不多，但更為集聚，主要集聚在洛杉磯、西雅圖和德克薩斯州。從制造業角度來看，進口額最大的前25名自貿區中有18個分布在墨西哥灣，占總數的72%；而出口額最大的前25名自貿區中有16個分布在墨西哥灣，占總數的64%，且產業類型以煉油為主。進口前25名的自貿區中除78A自貿區是汽車制造外全部都由煉油企業所使用，出口前25名的自貿區中煉油企業也占據了16家。在出口額最大的25個自貿區（分區）中，16家為煉油企業，5家為汽車制造企業，2家為生物醫藥企業，2家為裝備制造企業。

（3）總部經濟與自貿區互補效應顯著。2013年美國第77號自貿區成為全美倉儲分銷類進口額最大的自貿區，同時也是出口額第22位的自貿區，而77號自貿區所在地孟菲斯正是聯邦快遞總部所在地。同樣的亞特蘭大也因作為UPS總部所在地，使得其26號自貿區成為2013年全美倉儲分銷類自貿區進口額的第16位和出口額的第5位。因此企業總部尤其是運輸企業的總部，對自貿區的進出口額有顯著的影響。

（4）我國自貿區分布情況。我國4個自貿區全部分布在東部沿海地區，其中有3個在大河流域內（天津在黃河流域內、上海在長江流域內，廣州在珠江流域內），不存在多重地理要素交叉的情況，總部經濟與自貿區關系不密切。我國4個自貿區中又分為不同的片區，上海和天津是直轄市，片區之間的地理距離很小。福建自貿區分為平潭、福州和廈門三個片區，廣東自貿區分為深圳、廣州和珠海三個片區。從自貿區功能來看，上海自貿區未來面向全球致力于金融中心建設，天津自貿區面向東北亞側重京津冀制造業升級，福建自貿區面向臺灣側重兩岸經貿合作，廣東自貿區面向港澳側重服務貿易自由化。

2.我國自貿區空間格局優化建議

雖然上海自貿區承擔了一系列改革和試驗的任務，但自貿區的主要功能是貿易和制造，我國自貿區空間布局嚴重不合理，應當在以下幾方面加以調整。（1）應在西部地區開辟自貿區。當前我國自貿區分布東重西無，分布極不合理，要在西部地區特別是“一帶一路”沿線建立自貿區發展高附加值制造業。（2）在國境（邊境）地區建立自貿區。在我國邊境地區建立自貿區開展與鄰國間的貿易，并建立工業園區發展跨國制造業。特別是在圖們江聯合俄羅斯和朝鮮開辟國際海港，以打通東北三省到日本海的出海口。再如在“絲綢之路經濟帶”沿線阿拉山口地區開辟主要面向中哈貿易的自貿區，在中緬鐵路始發地昆明建立自貿區等。（3）加快建立自貿區經濟圈（帶）。在長江流域建立一系列自貿區，實現自貿區間貨物的自由轉運，例如在蘇、錫、常等制造業發達地區建立自貿區承接上海的進口原材料并開展高附加值電子產品等制造。（4）與周邊國家探索建立聯合自貿區。例如聯合“21世紀海上絲綢之路”沿線國家選擇交通設施較好、具有一定制造業基礎的港口城市建立自由貿易園區，建立起環南海、環東海的自貿區。

（二）豐富自貿區功能，實現自貿區升級

我國自貿區建設要不斷豐富自貿區功能。從當前上海自貿區建設的情況來看，改革主要聚焦于海關通關程序簡化、負面清單的實行、外資限制的取消、審批程序的簡化。金融改革、服務貿易對外開放的步伐依然緩慢。天津、福建、廣東自貿區獲批后，自貿區試驗范圍進一步擴大，自貿區功能也將不斷完善，最終實現自貿區的升級。從當前發展情況來看，我國自貿區的升級應分三步走戰略。

1.加快中美BIT談判

自貿區與中美BIT談判互為支撐。〔5〕上海自貿區推行的負面清單制度和正在試驗的準入前國民待遇制度，也恰恰是中美BIT未來談判的關鍵問題。上海自貿區服務業市場準入負面清單以及先行先試過程中形成的新的投資管理體系一旦實現可復制可推廣，勢必成為中美BIT談判中的寶貴經驗和出價砝碼；而隨著中美BIT談判的深入，在不斷完善上海自貿區負面清單的同時，又將借助中美BIT談判的契機，觸動中央部委的事權改革和審批下放，實現上海自貿區更廣泛、更深入的改革。BIT又稱雙邊投資保護協定，指的是東道國與投資國之間訂立的，以鼓勵和保護本國公民在東道國境內的投資為目的而簽署的雙邊條約。其內容主要涉及投資保護的范圍和待遇、政府征收與補償、貨幣匯兌、投資收益自由匯出及爭端解決等內容。〔6〕中美BIT談判始于1982年，期間由于種種原因擱置，后于2007年重啟談判，中美BIT談判的核心問題是負面清單和準入前國民待遇談判，雙方訴求集中在“開放行業、貿易爭端解決機制、投資者對政府起訴及補償的界定、知識產權保護、國有企業競爭中性等”。同時我方希望保護在美投資中國企業的安全與利益、美國擴大產業對外開放等。一旦中美BIT達成一致，意味著中國已經融入了以美國為主導的世界經濟體系。

2.擴大東盟自貿區內合作

由于中美BIT簽訂過程中美方過高的標準，未來該協定的談判前途未卜，因此我國自貿區應同時聚焦東盟，力圖加強與東盟自貿區內的合作。我國與東盟國家全面合作源于2002年我國與東盟10國簽訂的《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，標志著中國東盟自貿區建設正式啟動，2004年簽訂《貨物貿易協議》和《爭端解決機制》，2007年簽訂《服務貿易協議》，2009年《投資協議》的簽署標志著中國東盟自貿區正式成立。在中國東盟互相逐步削減關稅的同時，要進一步擴大服務貿易領域合作，吸引更多東盟新成員國參與，投資領域要致力于消除投資壁壘，加強貨幣互換規模，提高法律法規透明度。

3.打造亞洲自貿協定

在逐步擴大自貿區試點的基礎上，在亞洲推動建立新型自由貿易體。借助APEC論壇、上海合作組織的平臺宣傳亞洲地區的自由貿易區，通過“21世紀海上絲綢之路”和“絲綢之路經濟帶”建設為亞洲地區自貿區提供基礎，利用金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等金融機構推廣亞洲地區自貿區規則，最終實現亞洲地區貿易、金融、投資一體化。

（三）打造航運樞紐，提高貿易能級

未來沿海自貿區要積極打造為區域重要航運樞紐，上海自貿區要建成為國際航運中心。

1.要加快航運要素集聚，提高集疏運水平。上海自貿區要繼續努力建設國際航運中心，一是要加快航運企業的集聚，利用好中轉集拼和沿海捎帶業務放開的優勢吸引貨運代理、船舶代理的集聚，為國際貿易提供攬貨、承運、分揀、裝箱等服務；二是要加強支援功能的集聚，包括船只維修保養、燃料補給、廢料處理、船員服務等；三是要吸引監管機構的集聚，包括船級社、交易所、勞合社、海事法律服務、海事仲裁組織、船舶檢驗機構等。不斷提高航運集疏運水平，要加快水水中轉、海鐵中轉、海空中轉的效率，提高貨物運輸效能，加快自貿區與“長江經濟帶戰略”的結合、充分利用流域優勢降低貨物運輸成本、提高貨物運輸效率。同時長三角、珠三角和京津冀地區自貿區要做好協調發展，明確自身定位，避免重復建設，從全國的視野來布局區域的集疏運系統。

2.建設科學的軸輻式的物流系統，提高貿易能級。要發展“干線-支線-港口-腹地”式的軸輻式物流系統。一是建立海上軸輻式物流系統。以上海自貿區為例要積極聯動周邊南京、連云港、鎮江、蘇州、無錫、嘉興等喂給港，形成海上干線-支線網絡。二是建立陸上軸輻式物流網絡。內陸要形成港口-腹地型的軸輻式網絡，以洋山深水港為軸，鐵路運輸、自貿區保稅倉庫、主城區物流倉庫為輻，發展對外輻射的物流網絡。三是繼續打造洋山深水港這一航運主軸，吸引各類航運、貨代企業在港城集聚。四是選擇體積小、價值高的商品，在港口區域建設不同類型的次級物流基地，形成層層對外輻射的物流網絡。通過軸輻式的物流系統，不斷深化與“21世紀海上絲綢之路”周邊國家的貿易互聯互通，承接不斷增長的貨物貿易量，提高貿易能級。

（四）國內外統籌協調，形成金融貿易圈

1.國內國外統籌發展

我國自貿區的發展不僅要加快貿易、投資、金融等方面的開放措施，同時要注重國內國外的統籌協調。一是外資民營一視同仁，在向外資開放商品市場、金融市場和服務市場的同時，要同時釋放民營企業的活力，引導民營企業與國有企業聯合參與到國際競爭中。二是鼓勵國內資本走出去。在對外開放我國資本市場的同時，要鼓勵國內資本走向國外投資，鼓勵通過收購、兼并等方式獲取歐美高新技術，鼓勵向東南亞等國家進行勞動密集型產業轉移，鼓勵向巴西、澳大利亞、中東等資源大國進行石油和礦產投資，鼓勵向發展中國家進行基礎設施建設投資等。三是注重與“21世紀海上絲綢之路”和“長江經濟帶”等國家戰略的結合。根據自貿區發展特點和階段，布局自貿區圈或自貿區帶，以上海為龍頭在“長江經濟帶”沿岸布局生產制造型自貿區，以天津自貿區為核心帶動京津冀地區自貿區的發展，通過廣東自貿區與港澳的良性互動拓展南部地區自貿區空間，以福建自貿區為起點建設“21世紀海上絲綢之路”核心區。

2.區內區外聯動發展

自貿區區內區外聯動發展將在帶動經濟增長和促進就業上作用巨大。以上海自貿區為例，有些只能在自貿區內實施，有些可以延伸到區外。例如貨物貿易只有在自貿區內才能享受免除關稅的政策，境外機構提供的醫療和娛樂服務只能在自貿區內進行。但是更多活動并不限于在自貿區內開展，例如金融、增值電信業務、外資游藝機銷售等。因此我國自貿區建設在發揮區內自貿效應的同時，更要做好區內區外的聯動，發揮自貿區輻射效應。一是自貿區區內區外聯動發展能帶動經濟發展。根據韓國自貿區的經驗，港口業、交運運輸業、港口腹地各產業創造的產值比分別為：415100。2014年1-6月上海自貿區航運物流服務收入535億元，如果按照以上產值估算自貿區腹地將產生3567億元的產值，占到2013全市國民生產總值約165%。二是自貿區區內區外聯動可促進就業。2013年全美自貿區（包括177個活躍的通用型自貿區和289個活躍的自貿區分區）共創造就業39萬人。〔7〕從韓國的經驗來看自貿區也創造了大量就業，2011年韓國光陽自貿區和釜山自貿區創造就業人數分別為37萬和54萬。且港口業、航運業和港口腹地各產業創造就業的比例為21100。因此未來中國自貿區的發展必須注重區內區外聯動發展。

3.統籌亞洲歐洲和美洲

目前歐洲是我國第一大貿易伙伴，美國次之，東盟第三。因此在我國自貿區和“21世紀海上絲綢之路”建設過程中 ，要各有側重兼顧好相互關系。自貿區建設更多側重歐美，目標是要熟悉并融入歐美主導的世界經濟體系。“21世紀海上絲綢之路”建設要更側重東亞，目的是要建立亞洲統一市場、統一貿易規則 、統一標準和統一金融圈，為將來影響世界經濟格局打好基礎。

4.大力發展航運金融業

航運金融是當前自貿區金融改革最有力的抓手，也是實現亞洲金融圈最基礎的一步。航運金融是融資、保險、貨幣保管、兌換、結算等經濟活動而產生的一系列相關業務的總稱，可分為船舶融資、船運保險、資金結算和航運價格衍生品四大類型。自貿區的建立將吸引更多航運融資、保險企業的入駐，航運衍生品交易也將放開限制，而航運資金結算中心的確立是國際航運中心的重要標志。目前上海自貿區對航運金融的開放主要體現在四方面，一是對外資股比限制的逐步取消，二是融資租賃的放開，三是鼓勵發展航運運價衍生品交易業務，四是中轉集拼和沿海捎帶業務的放開。其未來效應將體現在四個方面：（1）航運管理和航運金融企業集聚。隨著外資限制的取消，越來越多的外資船舶管理公司開始入駐自貿區，并發現運營成本大幅降低。潤元船舶管理公司入駐自貿區后，初步估算運營成本下降20%左右。同樣隨著外資限制的放開，越來越多的航運金融企業（特別是航運保險公司）將入駐自貿區。（2）航運金融市場的擴大。航運保險是航運金融重要的一支，倫敦2007年保險市場總保費收入245億英鎊，其中僅勞合社的收益就達164億英鎊。隨著人民幣國際化和利率匯率逐步放開，以及自貿區內金融管制的松動，航運保險業將在自貿區迎來春天。目前上海保監局成立了保險創新業務監管領導小組，負責對航運保險和自貿區保險的監管工作，旨在探索保險創新業務監管的思路、制度和方法。而《上海自貿區總體方案》對運價指數衍生交易的鼓勵，也將推動衍生品類航運金融產品的發展。目前上海航運交易所已經因應自貿區政策，推出了南北線煤炭運力衍生品運價合同，公司還計劃推出基于國際干散貨的衍生品。（3）中轉集拼和沿海捎帶提高航運中轉比率。中轉集拼和沿海捎帶將吸引更多原本經韓國日本中轉的業務在上海落地。雖然近幾年來上海港國際中轉量增長較快，但與國際主要港口差距還較大，2004年上海港國際中轉箱量占194%，2005年增長到223%，2008年達到5%，而新加坡2008年國際中轉箱量高達85%，香港達到60%，釜山也達到45%。同時隨著中轉業務的增加，將吸引貨主將加工、物流等延伸業務向自貿區所在地區集聚。（4）船舶融資租賃業務前景廣闊。截至2014年1月底，上海自貿試驗區共新設外商投資融資租賃企業38家，占上海全市同期新設融資租賃企業總數的81%。2014年5月28日上海自貿試驗區融資租賃產權交易平臺正式啟動，這是國內首個標準化的、面向境內外的融資租賃產權交易專業平臺，旨在開展涵蓋境內、跨境乃至離岸的融資租賃資產的物權、債權和股權交易。上海自貿區方案中明確將試驗區內注冊的融資租賃企業或金融租賃公司在試驗區內設立的項目子公司納入融資租賃出口退稅試點范圍。同時，融資租賃公司在試驗區內設立的單機、單船子公司不設最低注冊資本限制，并允許融資租賃公司兼營與主營業務相關的商業保理業務。這將對當前正蓬勃發展的融資租賃行業具有極大吸引力。因此我國自貿區建設應以航運金融為突破口，并在區域內推進人民幣國際化進程，最終在亞洲地區建立人民幣金融貿易圈。

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（責任編輯：謝科）