海河流域洪水影響評價工作實踐與思考

余海艷，張存龍，李琛亮，趙悅

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域洪水影響評價工作實踐與思考

余海艷，張存龍，李琛亮，趙悅

（水利部海河水利委員會，天津300170）

在深化水利行政審批制度改革和簡化整合投資項目涉水行政審批事項的背景下，結(jié)合海委近年來開展的洪水影響評價工作實際，分析了洪水影響評價工作中存在的問題和困難，并探討了加強(qiáng)洪水影響評價工作的對策。

海河流域；洪水影響評價；蓄滯洪區(qū)；洪泛區(qū)

洪水影響評價是防洪社會管理和公共服務(wù)的核心內(nèi)容之一，《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）第三十三條規(guī)定：“在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。建設(shè)項目可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請批準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門審查批準(zhǔn)的洪水影響評價報告。在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)的油田、鐵路、公路、礦山、電廠、電信設(shè)施和管道，其洪水影響評價報告應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)單位自行安排的防洪避洪方案。建設(shè)項目投入生產(chǎn)或者使用時，其防洪工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)水行政主管部門驗收。”

《防洪法》確立洪水影響評價管理制度以來，海委開展了大量洪水影響評價管理工作，維護(hù)了蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)滯納洪水功能，保障了海河流域內(nèi)非防洪建設(shè)項目的防洪安全。近年來，隨著海河流域社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，各類建設(shè)項目急劇增加，蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)開發(fā)利用與防洪安全問題更加突出，洪水影響評價工作面臨新的挑戰(zhàn)。

1　洪水影響評價審批制度改革

為加強(qiáng)洪水影響評價管理工作，水利部于2013年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)洪水影響評價管理工作的通知》（水汛〔2013〕404號），對洪水影響評價工作組織領(lǐng)導(dǎo)、管理目標(biāo)要求、評價報告編報、報告審批管理機(jī)制、報告審批條件、評價監(jiān)督管理等方面提出了明確要求。

2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（水規(guī)計〔2014〕48號），提出要大幅度減少水行政審批事項，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化水行政審批制度改革。推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、建設(shè)項目水資源論證、洪水影響評價、水土保持方案、涉河建設(shè)項目、水利基建前期工作等審查審批項目分類合并實施。改進(jìn)水行政審批和監(jiān)管方式，確需保留的水行政審批事項要明確管理層級、簡化審批程序。

2015年，水利部印發(fā)《關(guān)于高速公路涉水行政審批改革的通知》（水政法〔2015〕431號），就高速公路需要辦理的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批3項行政審批事項有關(guān)改革事宜進(jìn)行了明確。其中，高速公路項目跨越多個河道管理范圍、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)，需要辦理2項以上河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批的，統(tǒng)一報送審批，以項目法人為單位編制一份技術(shù)報告。

2016年，水利部印發(fā)了《水利部簡化整合投資項目涉水行政審批實施辦法》（水規(guī)計〔2016〕22號），進(jìn)一步對投資項目涉水行政審批內(nèi)容相近事項進(jìn)行分類整合，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批、國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程審批歸并為“洪水影響評價類審批”。

2　存在的問題和困難

自2013年以來，受水利部委托，海委完成北京新機(jī)場建設(shè)、特高壓輸電線路工程、輸油管道工程等多個蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目的洪水影響評價技術(shù)審查工作。從目前的情勢來看，主要存在以下幾方面的問題和困難。

2.1分級審批管理機(jī)制仍不健全

目前，水利部文件中明確了洪水影響評價報告的分級審批權(quán)限，規(guī)定國務(wù)院或國家防汛抗旱總指揮部決策運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)內(nèi)的大中型建設(shè)項目和跨流域的建設(shè)項目，其洪水影響評價報告由水利部負(fù)責(zé)審批。流域防汛抗旱總指揮部商地方人民政府決策運(yùn)用和對流域防洪有重要作用的蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)內(nèi)的大中型建設(shè)項目以及本流域內(nèi)跨省級行政區(qū)域的建設(shè)項目的洪水影響評價報告由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批，并報水利部備案。

雖然分級審批權(quán)限已經(jīng)明確，但是并未進(jìn)一步明確哪些蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)是國務(wù)院或國家防汛抗旱總指揮部決策運(yùn)用的，哪些蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)是流域防汛抗旱總指揮部商地方人民政府決策運(yùn)用和對流域防洪有重要作用的。在實際工作中，一般根據(jù)河系洪水調(diào)度方案中有關(guān)規(guī)定來確定蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)的調(diào)度權(quán)限，但對流域防洪有重要作用的蓄滯洪區(qū)仍然無法直接確定。此外，目前非防洪建設(shè)項目規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)還不明確，對不同類別大、中、小型項目的判定還沒有具體指標(biāo)衡量，一般僅能參照建設(shè)項目所在行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)確定該項目規(guī)模大小。

2.2整合審批缺乏實施細(xì)則

在簡化整合投資項目涉水行政審批中規(guī)定，洪水影響評價類審批適用于：①在江河、湖泊上新建、擴(kuò)建以及改建并調(diào)整原有功能的水工程；②在河道、湖泊管理范圍內(nèi)的建設(shè)項目；③在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)的非防洪建設(shè)項目；④在國家基本水文監(jiān)測站上下游建設(shè)的影響水文監(jiān)測的工程。若涉及2種情形及以上的投資項目，實行一個審批機(jī)關(guān)為主、有關(guān)機(jī)關(guān)會同或者參與的方式開展審批工作，只下達(dá)1份審批文件。審批權(quán)限屬于不同層級的，由高一級水行政主管部門組織開展審批工作。

以上4種情形的單獨審批，均屬于審批機(jī)關(guān)的不同管理部門辦理。如果投資項目涉及多種情形，將會同時涉及到審批機(jī)關(guān)的不同管理部門，部門之間如何開展工作（如誰來牽頭、誰來配合）目前尚未有明確的細(xì)則規(guī)定。

2.3后續(xù)監(jiān)管仍需加大力度

根據(jù)水利部有關(guān)要求，水行政主管部門對洪水影響評價報告審批后項目建設(shè)實施過程進(jìn)行監(jiān)督管理，監(jiān)督項目是否按照審批意見實施、是否采取了消除或減輕洪水影響的措施、是否影響防洪安全。同時，工程建設(shè)單位在建設(shè)項目開工之前應(yīng)辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)，并將有關(guān)文件報水行政主管部門備案。

近年來，各級水行政主管部門審查的建設(shè)項目數(shù)量越來越多，但由于受人力物力限制，尚無法對所有的項目實施全方位的監(jiān)管。同時，受各種客觀因素的影響，各地的監(jiān)管力度和水平參差不齊，難以保證達(dá)到監(jiān)管的要求。此外，建設(shè)單位在項目審批之后與水行政主管部門聯(lián)系較少，將有關(guān)文件備案的情況也很少。

2.4洪水影響評價普及度仍然偏低

目前，很多干部群眾的洪水影響評價意識不夠，對洪水影響評價工作的了解還不夠多、不夠全。有的地方政府從局部經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對蓄滯洪區(qū)內(nèi)一些違法施工的建設(shè)項目實行保護(hù)性政策；有的建設(shè)單位不知道如何開展洪水影響評價，為此走了不少彎路；有的洪水影響評價報告編制單位并未完全按照相關(guān)導(dǎo)則編制，報告編制水平良莠不齊。如果項目建設(shè)單位能對洪水影響評價工作有一定的了解，在項目初期就能“找對入口”；如果報告編制單位能夠熟悉相關(guān)導(dǎo)則，認(rèn)真編寫洪水影響評價報告，就會大大節(jié)約項目審批或核準(zhǔn)時間，為項目開工創(chuàng)造條件。

3　對策建議

3.1進(jìn)一步健全審批管理機(jī)制

近年來，水利部積極推進(jìn)洪水影響評價審批等水利行政審批制度改革，不斷簡政放權(quán)，加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步規(guī)范了水利行政審批項目。大力推進(jìn)改進(jìn)洪水影響評價審批管理機(jī)制，不僅要明確非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告分級審批權(quán)限劃分原則，而且要根據(jù)工作需要盡快研究提出分級審批范圍和地方水行政主管部門負(fù)責(zé)審批的洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)名錄；要充分考慮不同行業(yè)的不同特點，提出不同類別的非防洪建設(shè)項目規(guī)模劃分指標(biāo)。

3.2盡快出臺整合審批實施細(xì)則

簡化整合投資項目水行政審批工作中，在減少審批層級的同時，要盡快出臺整合審批實施細(xì)則，進(jìn)一步明確實施主體等。針對投資建設(shè)項目審批涉及審批機(jī)關(guān)不同管理部門的情況，可以參照高速公路涉水行政審批改革內(nèi)容，以河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批為主的，由審批機(jī)關(guān)河湖管理部門牽頭辦理、防汛抗旱辦公室配合；以非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批為主的，由審批機(jī)關(guān)防汛抗旱辦公室牽頭辦理、河湖管理部門配合。

3.3強(qiáng)化洪水影響評價監(jiān)督管理

要進(jìn)一步加強(qiáng)洪水影響評價報告審批后項目建設(shè)實施過程的監(jiān)督管理，開展針對性跟蹤檢查，保證防洪安全措施執(zhí)行到位。建設(shè)項目竣工驗收前，洪水影響評價審批單位要及時組織項目相關(guān)防洪措施的專項驗收，未經(jīng)專項驗收的建設(shè)項目不得投入運(yùn)行。要建立健全下級巡查、上級抽查、逐級督查的工作機(jī)制，做到層層有監(jiān)管、環(huán)環(huán)有落實。努力健全現(xiàn)代化監(jiān)管手段，充分依靠遙感等先進(jìn)技術(shù)，逐步實現(xiàn)對洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的動態(tài)監(jiān)控。加強(qiáng)水行政執(zhí)法，定期開展洪水影響評價專項執(zhí)法和集中整治，嚴(yán)厲查處未批先建和越權(quán)審批行為。

3.4加強(qiáng)洪水影響評價宣傳工作

要通過各種渠道廣泛宣傳洪水影響評價工作，提高社會對洪水影響評價制度的認(rèn)識。公告洪水影響評價的內(nèi)容、要求、程序等，讓建設(shè)單位清楚“什么項目、什么時候報批，找誰報批”。《洪水影響評價報告編制導(dǎo)則》（SL520－2014）已由海委編寫完成，并經(jīng)水利部批準(zhǔn)實施。要進(jìn)一步加強(qiáng)該導(dǎo)則的宣傳貫徹力度，規(guī)范洪水影響評價報告編制，讓報告編制單位清楚報告編制原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍等，同時要對報告編制單位的資質(zhì)等級進(jìn)行嚴(yán)格的審查和規(guī)范。要充分發(fā)揮新聞媒體與社會監(jiān)督作用，形成共同推動洪水影響評價工作的良好氛圍。

3.5加快推進(jìn)洪水影響評價立法

要在探索和總結(jié)防洪減災(zāi)管理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)洪水影響評價管理條例、蓄滯洪區(qū)管理條例立法工作；同時，要不斷完善制度支撐體系，制定洪水影響評價分級分類管理規(guī)定等防洪法配套法規(guī)和規(guī)章，從法律層面嚴(yán)格洪水影響評價管理和蓄滯洪區(qū)管理，著力維持防洪體系總體布局，切實保障防洪安全，為社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展提供堅強(qiáng)有力的保障。

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圖6　有植物人工濕地系統(tǒng)中四環(huán)素類抗生素的去除

圖7　無植物人工濕地系統(tǒng)中四環(huán)素類抗生素的去除

4　結(jié)論

利用復(fù)合水平潛流人工濕地系統(tǒng)對生活污水進(jìn)行處理結(jié)果表明，其對四環(huán)素類抗生素的去除效果較好。其中，強(qiáng)力霉素在有植物人工濕地系統(tǒng)中去除率為74.02%，高于無植物人工濕地系統(tǒng)的66.25%。通過對比有植物人工濕地系統(tǒng)和無植物人工濕地系統(tǒng)處理效果，可以發(fā)現(xiàn)濕地介質(zhì)對強(qiáng)力霉素有一定的去除效果。

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TV877

C

1004-7328（2016）05-0024-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.05.008

2016—07—20

余海艷（1982—），女，高級工程師，主要從事防汛抗旱管理工作。