關于制定網絡空間未成年人保護法的思考

王四新　徐菱駿

關于制定網絡空間未成年人保護法的思考

王四新徐菱駿

在中國互聯網快速發展和網絡治理法治化建設快速推進的過程中，中國至今還沒有一部專門保護未成年人的單行法，這是中國網絡立法的重大缺失，而在網絡空間影響未成年人成長的因素越來越復雜的情況下，制定專門保護未成年人的法律，又面臨著諸多的困難。本文將圍繞如何克服這些困難，盡快制定未成年人網絡空間保護單行法展開探討。

未成年人；網絡空間；保護；立法

王四新　中國傳媒大學文法學部教授、網絡法與知識產權研究中心主任。徐菱駿　中國傳媒大學2015級傳播學專業博士研究生。

互聯網全面接入中國，已經20年，為規范互聯網上的各種問題，全國人大制定了兩個具有法律性質的《決定》，出臺了超過80部的行政法規和大量的部門規章，但沒有一個是專門針對未成年人網絡權益保護的。

隨著互聯網產業的快速發展和未成年人使用互聯網的時長、頻度的不斷增加，通過專門的法律、行政法規甚至部門規章，來解決網絡立法保護未成年人的空白，來解決保護未成年人網絡權益保護中遇到的問題，已經成為擺在政府和社會各界面前的一項緊迫而重要的任務。

一、立法保護未成年人網絡權益的必要性

中國的互聯網發展速度很快，無論是農村還是城市，未成年人使用互聯網的比例，都已經超過90%，而且這個數字只會增加不會減少。將來的網絡空間，就是未成年人的成長空間，甚至比現實空間還要重要的空間。

未成年人使用互聯網的年齡段，即第一次使用互聯網的時間、未成年人用互聯網，尤其是使用移動互聯網的深度和廣度，都呈不斷增長趨勢。現在和將來的未成年人，都已經和正成為真正的網絡人，都正在被互聯網化，一點都不夸張。

在這種情況下，誰掌握了未成年人的上網習慣，誰的服務成為未成年人的首選，誰的服務項目能夠在未成年人當中產生廣泛而深遠的影響，誰的服務能夠吸引盡可能多的用戶來使用，誰就能在當下和將來的網絡用戶爭奪戰中取得先機，誰就能成為將來互聯網產業的贏家。因此，互聯網企業想盡各種辦法，用盡各種手段來開發能夠吸引潛在的用戶。

隨著上網終端設備的增加，包括用手機上網的未成年人數量的增加，隨著互聯網服務形式（各種應用軟件）的不斷豐富和發展，網絡運營商和成人用戶，會生產、制作和傳播各種對青少年成長都可能產生直接或影響的內容。在這些內容當中，不乏對未成年人獲得健康成長所需要的精神食糧，未成年人也會在閱讀這些內容的過程中，逐漸培養起對網絡的興趣。但相反的情況也可能存在，即為了吸引到更多的未成年人，為了讓未成年人有更多的時間投入到自己的內容中去，會想方設法用低級下流、甚至色情淫穢的內容、充滿暴力的內容，來達到自己的目的。

除了專門針對未成年人開發、制作的色情淫穢內容之外，為成人開發、制作并供成年人消費欣賞的色情淫穢內容，因為互聯網的開放性、因為互聯網的全球性和互聯網難以監管的特性，也會以各種形式被未成年人在上網的時候接觸到，也會被未成年人當成他們需要的內容而被未成年人接觸、消化和吸收。

這些內容在網絡空間的生產、制作和傳播過程需要進一步規范。并通過規范的有效實施，制裁、打擊傳播危害未成年人身心健康內容的個人和服務提供商、內容提供商，減少網絡空間不利于未成年人健康成長的內容的產生和傳播，為未成年人的健康成長，創造良好的上網條件和成長空間。

網絡空間對未成年人有害的內容或容易產生不良影響的內容，由于復制、傳播幾乎不受經濟成本方面的限制，導致這類內容容易被大量制作、復制和傳播。網絡空間支持相對匿名和網絡基礎設施的全球分布，以及全球不同國家和地區對內容的法定要求存在的巨大差異，都會導致網絡空間危害未成年人身心健康的內容的大量傳播。

同時，還必須注意的是，互聯網正在成為未成年人獲取信息、完成閱讀任務和安排各種生活任務的情況下，在成為陪伴未成年人成長最重要的生活平臺的情況下，未成年人在使用互聯網的過程中，在使用各種針對他們而開發的互聯網應用程序的過程中，除了消費和所帶來的流量對服務提供商是一筆巨大的商業利益之外，未成年人在網絡空間留下的大量數據、個人信息等，也是互聯網服務提供商和其他商家可以進行開發挖掘的金礦。互聯網服務提供商和其他商家不僅可以在數據開發的基礎上提供更適銷對路的產品，用它來不斷改善自己的產品和服務，還可以用它來進行消費行為的歸類和分析，用它來進行市場投資指導①個人資料泄漏內幕，個人搜集信息用作商業用途。http：//news.sohu.com/20090803/n265686985_2.shtml。在這種情況下，如何避免對未成年人數據的不當搜集、對未成年人網絡數據的過度開發和使用等，也需要政府出面予以有效的管理。因為商家出于營利的目的，在政府監管缺位的情況下，很可能會只注重自己的商業利益，而忽略對未成年人的保護。從而導致對未成年人更多的線上和線下的二次、甚至是三次以上的侵犯。

未成年人在使用網絡的過程中，不僅面臨著大量性內容的危險，還面臨著個人數據個人隱私信息被不當搜集、被過度開發的危險，而且還有眾多其他方面的直接或潛在的危險。比如在使用信用卡和其他網絡支付過程中產生的財產安全，在有些情況下，未成年人因為錯誤信息引導，還會產生人身方面的危險②無論在國內其名的即時通訊工具，還是通過像電子郵件這樣的方式，都出現過以聊天方式相約或邀請別人以自殺的方式結束生命的情況。在這種情況下，如果政府監管缺位，這類信息或引誘就很容易對未成年人產生不可挽回的誤導性影響。中國最大的即時通信軟件QQ，已經因為對長期出現在自己服務器上的這類信息缺乏有效審核，而承擔了一定的法律責任。你覺得騰訊冤嗎？網友QQ相約自殺，騰訊成被告。http：//news.17173.com/content/2012-02-13/20120213032205013.shtml。

在這種情況下，保護未成年人在線權利法案的缺失顯然已經遠遠落后于時代的要求，遠遠落后于保護未成年人在線權利的現實需求。因此，當下迫切需要通過一部法律——即便是效力等級較低或位階較低的條例或部門規章來全面回應網絡空間對未成年人保護提出的一系列新問題和新挑戰，并以此為基礎，制定更多的保護未成年人保護法，將立法保護未成年人和為未成年人創造良好生長環境的主戰場，移向網絡空間。

因此，對未成年人引導、教育，對未成年人中間可能產生的不良行為的規范和改造，僅就目前的規范體系來講，還主要集中在線下或現實空間，前面提到的兩部專門為保護未成年人而制定的法，都是針對現實空間的情況而制定的。這已經遠遠落后于時代發展的需要，落后于保護未成年人網絡權益的需要。家長、社會和政府保護未成年人的主戰場，應當轉移，應當通盤考慮如何通過將立法、司法移向網絡空間等，并重新制定新的法律法規體系。

二、面臨的立法、技術及其他難題

現在進行未成年人在線權利保護立法工作，會面臨許多困難。既有立法本身存在困難，也有與互聯網相關的各項技術的快速發展而帶來的困難，也包括互聯網基礎設施全球分布及網絡信息傳播的特點和對違法、不良信息界定的全球標準之間存在太多標準而產生的困難。隨著移動互聯網時代的到來和互聯網在信息傳播能力方面的不斷提升，還會有新的問題產生的情況下，舊有的問題也會變得越來越嚴峻。

從更大范圍來看，未成年人保護，向來是個綜合性問題，既有法律方面因素，也有經濟和新的媒介生態變化而帶來的規制架構變化等方面的原因。比如對未成年人影響較大的性內容的傳播，在互聯網環境下之所以變得越來越困難，就既有新的傳播技術帶來經濟成本大為降低甚至到成本可以忽略不計，信息傳播者可以大量無限制地傳播各種信息，成本控制因此成為虛設或基本上不再可能。

在網絡環境下，色情淫穢等對未成年人的健康成長可能產生不利影響的材料的傳播，所面臨的問題，是網絡傳播這種架構導致的。互聯網之前，色情淫穢內容的傳播，也包括暴力內容的傳播，法律可以起到一定的控制作用，違犯者可能會承擔嚴厲的法律后果，嚴重者可能面臨牢獄之災；道德會產生抑制作用，即傳播這類內容是不受人歡迎的，尤其是不受家長們歡迎的；這類內容的傳播也會受到經濟因素的制約，因為無論是材料的生產制作，還是材料的傳播，其成本都會隨著傳播范圍的擴大和傳播數量的增加而增加，這樣，如果無法獲得市場回報，這類內容的傳播就會受到約束。

但在網絡環境下，這類內容的標準，在不同的國家和不同的地區，是完全不同的，對這類內容的傳播的控制，首先面臨的問題，便是標準適用問題。無統一標準，意味著在一個國家和地區可能是非法的，但在另外的國家和地區則可能是合法的。而互聯網又是全球性的，在一個國家的地區合法的內容，可能同時被其他許多國家和地區的用戶讀取。道德對這類內容的傳播，也會越來越弱。在有些地區，比如宗教傳統久遠和深厚的阿拉伯地區，這類內容的傳播可能會受到較多限制，但在已經完全商業化并且法律也保護成年人消費色情內容的情況下，道德標準也會淡化人們對這類材料的排斥和厭惡，從而導致這類材料的傳播失去“正確”或“錯誤”的衡量標準。網絡環境下，性內容、暴力內容，無論是以文字、圖片還是音頻視頻的形式，都可以在成本極低甚至是沒有任何成本的情況下，被大量的復制和傳播。也就是說，復制的數量和傳播的范圍，都可以不考慮成本。經濟因素對性內容暴力內容的傳播，也失去了制約作用。

移動互聯網的快速發展，使人們可以隨時隨地聯網，可以隨時隨地產生、制作和消費各種各樣的內容，當然也包括色情淫穢和暴力這些對未成年人的健康成長可能造成不良影響的內容。這意味著，我們再想把未成年人獲取信息的渠道限定在一定的物理空間的可能性，基本上不存在了。也就是說，我們無法通過將未成年人限定在一定物理空間的方式，無法通過限制信息接受渠道的方式，來定向地向未成年人傳送適合其身心健康的內容。在未成年人可以通過移動互聯設備聯網的情況下，未成年人看什么不看什么，大人很難控制或幾乎不可能有效管控的情況下，立法和在實踐中保護未成年人免受非法有害內容的侵害，也會面臨更多的挑戰和問題。

在對未成年人進行立法的時候，需要綜合考慮這些因素的變化，將立法過程中和法律實施過程中存在的問題找準，盡可能把更多的關鍵性變量，尤其是各變量之間對傳播效果，對未成年人可能造成的不良影響，都考慮進去。

（一）立法方面的問題

從立法方面來講，困難主要表現為立法保護未成年人合法權益的起步，正像前面提到的那樣，中國全面接入互聯網的時候，沒有很快進入立法考慮的范圍之內，造成到現在雖然制定了大量的互聯網方面的行政法規和部門規章及地方性條例，但還沒有一部專門的互聯網法律法規來解決相關的問題。

原因在于，我國此前在這方面所作的探討、摸索較少，也缺少經驗方面的積累。而對相關問題研究的投入不夠、實踐不足，直接導致了該領域必須要進行立法的時候，理論和知識及經驗方面的儲備，會存在嚴重的不足。

立法保護未成年人使用互聯網，使未成年人不至于因為這樣或那樣的原因而受到不應有的傷害，在利益多元和影響因素眾多的情況下，需要各方充分的參與和博弈，需要在保護未成年人健康用網的情況下，平衡成人用網的利益及需要，需要考慮產業發展的利益。同時，在全方位開放的環境下，在信息的生成和傳播越來越自由和不容易受到限制的情況下，對平臺控制、信息內容控制和獲取信息的對象的限制等問題，越來越需要做深入、全面的研究，越來越需要全社會的投入和付出，越來越需要大量的經驗的積累。因此，政府、學界和業界，都需大量的時間和精力的投入，才能對相關的問題有一定程度的研究，才能拿出相對科學與合理的方案。

同時從原理上來看，立法是對社會問題的回應，在立法和相應的社會問題之間，存在著復雜的辯證關系。立法對社會問題的回應越及時，越容易為問題的解決找到最合理的方案并且與各種問題的解決，在互動過程中保持同步。如果立法存在嚴重遲滯，不僅容易錯過解決相關問題的最佳時機，而且容易使許多問題因新的變量的不斷增加而變得越來越無法解決。

中國互聯網本身的發展，速度是非常快的。中國無論是互聯網產業規模，還是網站數量和每天產生的信息總量，都呈極速增長狀態。中國也進行了大量的互聯網立法，產生了大量的互聯網行政法規和部門規章，但以解決特定領域、行業方面問題的網絡立法，并沒有將未成年人這特殊群體及互聯網對他們的影響，在立法的時候考慮進去。這樣造成的總體格局，便是一方面中國的互聯網獲得了飛速發展，對未成年人的成長也帶來了很大的問題，但另一方面，中國在保護未成年人健康使用互聯網方面的立法基本處于空白狀態。也可以說，中國的互聯網立法，與比例越來越大的未成年人成為網絡人、成為全網絡環境下成長起來的一代人的社會現實，存在嚴重的比例失調。

立法方面的困難，還表現為在中國已經初步建成社會主義法律體系的情況下，在中國已經有包括《中華人民共和國未成年人保護法》（1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過2006年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂）、《預防未成年人犯罪法》（1999年6月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過）等240多部法律、600多部行政法規的情況下，新制定的未成年人保護條件，如何與這些已有的法律的相關規定之間進行協調。

對未成年人網絡權益的立法保護，加強對網絡信息內容的管理，明確言論底限是重要的內容之一。這方面的規定，在許多互聯網行政法規當中，都有較為詳細的規定。近年來，為加強網絡言論或信息的規范，還提出了網絡發言“七條底線”的要求。在這種情況下，是否需要針對保護未成年人的需要，制定新的標準。新的標準的實施或落地問題怎樣解決，也是立法時需要關注和解決的問題。

也就是說，在立法保護未成年人網絡權益的時候，立出來的法的形式，在以前沒有專門的立法實踐和立法成果的情況下，只能是位階較低的部門規章或條例。而按照立法的基本要求，位階越低的法律表現形式，越需要與處于其上端的各類法律表現形式看齊，越需要尊重高位法的精神和具體規定。這是保持法律統一性的基本要求，也是新立的法是否能以合法的方式公布的重要條件。

但這也會產生另一個更為嚴重的問題，即一方面互聯網發展速度過快而產生的新問題需要通過最新立法予以回應，另一方面，過去制定的并且在實踐中繼續發揮作用的高位階的法的表現形式，又有不適應時代發展需要的問題，又有需要調整的問題。

同時又不得不考慮這兩個方面的情況提出的新要求，新問題，必然會使得新制定的條例或在制定條例的時候，處于左右為難的境地。

（二）技術方面的問題

技術方面存在的問題表現為兩個最主要的方面。一個方面是與互聯網相關的傳播技術的發展，尤其是移動互聯網的發展，導致無論是通過物理空間的間隔還是通過相對的信息阻塞而對未成年人進行的保護變得越來越難，甚至不太可能。另一方面，中國在影視作品的規范方面，包括網絡視頻等對未成年人影響較大的作品保護方面，基礎設施的建設相對較弱，沒有實行影視作品的分級制度①影視作品分級制度，是中國長期存在爭議但一直沒有得到認真對待的問題。一方面，業界和學界長期呼吁對影視作品進行分級，以方便不同年齡段的人觀看節目，并且對影視節目進行分級，也已經是許多國家和地區的普遍性作法。另一方面，是我們的政府部門一直堅持“老少皆宜”的政治標準，拒絕對影視作品進行分級。既不利于為青少年創造健康的生長環境，也不利于成年人滿足正常的需求。。這為在網絡空間實行影視作品和游戲作品的分級制度，無論在經驗上，還是在具體實施時所需要的合法性及各方對這種方式的認可方面，都存在不小的問題②網絡分級制度，是需要在涉及影視作品制作、傳播等各個環境推廣實施的制度，需要“軟件”制作方面和“硬件”制作方面的全方位配合。“軟件”方面，主要是影視作品制作方，硬件主要是影視作品借以傳播 的平臺，比如電視。中國目前的情況是，既沒有軟件方面的行動，硬件方面也沒有將相關標準運用到自己生產的產品當中。在兩邊都沒有行動的情況下，就導致了執法的過分能動主義。一方面大家都在用色情內容謀利，另一方面在無法可依的情況下，政府執法機關又隨時隨地可以對色情內容進行嚴厲打壓或掃除。。

社會學中有一種前臺和后臺理論③戈夫曼：《日常生活中的自我表現》，北京大學出版社，2008年。。后臺是私密空間，外人無法在沒有授權或獲得允許的情況下接近。私密空間的行為屬于可控行為，即行為人可以對外完全封閉，也可以有選擇地對外釋放自己在私密空間發生的行為和產生的相關信息。前臺，即面向公眾進行表演的空間是公共空間，行為人也正是通過公共空間，與外界或他人展示自己經過精心修剪的形象，傳達自己認為可以與外界分享的信息。自己認為需要向外界公布的，才向外界公布或展示，自己認為不需要的，不向外界公布和展示。

在信息內容基本可以通過控制其所依托的物理介質而進行有針對性地推送或傳播的情況下，在人的行為基本上可以通過物理區間的間隔，比如前臺和后臺這種區間進行分隔的情況下，不讓未成年人接觸與其年齡和心智發展相適應的有害讀物或行為，做起來相對容易。而當信息和行為的這樣或那樣的“墻體”因為技術的發展而逐漸被拿掉的時候，這些阻隔會變得越來越困難。

也就是說，在互聯網之前，對信息進行前臺和后臺式的處理，是相對比較容易的。不讓未成年人接觸的內容，可以通過有效的控制，比如對大眾傳播媒體進行有效的控制，來控制特定內容讓未成年人接觸或閱讀，在實現控制的過程中，無論是針對媒體的要求，還是專門針對未成年人采取的措施，都相對容易見效。因為各種各樣的信息，其實是處理在不同的空間范圍內、處于不同的墻體范圍內。而互聯網的出現和相關技術的飛速發展，打破了這種物理間隔，使信息，無論是對未成年人有利的還是有害的信息，都可以相對更加自由地進行流動和傳播。

在互聯網產生之前和互聯網發展的早期，無論是政府對未成年人的立法保護，還是家長對孩子實施的保護，其目標的實現或達成，也多依賴這些“物理”屏障，對未成年人采取的保護措施，也多建立在這種物理空間區隔和信息控制較為容易的基礎之上。

然而，現在的情況是到2014年底中國已經有超過6億的網民，也有超過6億的網民使用手機上網。2000年以后出生的年輕人，基本上是移動一族。信息接受、日常生活安排和基本文化產品的消費，都在向手機等智能終端轉移。這等于說，以后的未成年人，都能隨時隨地通過手機等智能終端接入互聯網。

而如今的互聯網，什么樣的內容沒有？既然什么都有，就等于未成年人其實可以隨時隨地接觸到任何類型的信息、任何內容的信息，這種情況下，要將青少年接受信息的渠道進行限定，幾乎是不可能的。在這種情況下，要實現防止青少年不接觸或少讀取對他們的身體健康有害的內容，無論對政府來講還是對家長和學校的老師們來講，都將變得更加困難甚至是不太可能。

還有一個問題，也是立法或在實際生活中經常要遇到的，就是如何區分線上和線下、信息和行為。這個問題，其實也是政府或執法機關在執法的時候，如何將具體的責任落實到位的問題。

一個不可否認的事實是，未成年人在網上看到的、聽到的，無論形式再多樣，都基本上可以歸入信息類，即只起到幫助未成年人認識或知道某件事情，屬于軟性的不太容易與行為，比如違法、有害行為建立關聯性，尤其是法律上的因果關系的行為。這就存在一個問題，即未成年人在線下實施了危害自己和他人的行為，這個行為如何與他在互聯網上獲取的信息內容建立關聯。如果這種關聯性建立不起來，網上有害信息的規制問題，可能就面臨著如何對其進行有效執法的問題。

（三）配套措施存在的問題

這里所說的配套措施，主要是在規范色情、暴力等對未成年人有害的信息的過程中，一些在實踐中已經被廣泛采用并且也獲得了較好社會效果和社會認可度的具體做法，比如通過對特定主體施加特定義務的方式、通過規范未成年人經常出入場所的相關人員的行為的方式、通過對文藝作品，尤其是對未成年人成長有重要影響的電影、電視作品的方式，為未成年人的成長創造良好的成長空間。

歐美等發達國家和地區，包括中國的香港和臺灣地區，對影視作品，都已經普遍實施了多年的影視作品分級制度。按照這種制度的要求，在涉及性、暴力的作品當中，影視生產商在制作相關產品的時候，就需要嚴格按照行業協會或政府制定的相對標準，來制作相關的影視作品。如果作品中涉及對性、暴力等對未成年人可能造成潛在或直接影響的內容，則需要根據對性和暴力等內容的展示程度、描寫方式等，在影視作品進入公共領域的時候，明確標示作品的等級。這樣，孩子在欣賞影視作品的時候，不僅可以有選擇地看，家長還可以參考這些標準，結合自己孩子的智力發展情況，更有針對性地指導孩子收看相應的內容。

與這種電影分級制度相配套，播放影視作品和出售影視作品相關衍生產品，比如雜志、光碟等的場所，也對其實施相應的隔離或分離。專門播放成年人電影的地方，不允許未成年人隨便出入，色情內容暴力內容相關衍生產品的出售，也集中劃出一定的區域，只允許在特定的空間經營并且不對未成年人開放，以杜絕或防止未成年人輕易受這些內容的影響。

影視節目的相關要求，還延伸到了電視行業。電視業在西方等主要發達國家發展起來之后，在電視成為人們獲取信息和進行娛樂的最主要的方式的時候，通過電視播放的電影和專門針對電視這種媒體而制作的各類電視節目，也都需要按照分級制度的要求，在播放之前通過告示等方式，告知家長和未成年人，使受眾知道節目是面向所有人的節目，還是面向特定受眾的節目。也讓家長知道節目是適合孩子觀看的內容，還是需要家長陪同的內容，抑或是孩子無法觀看的內容。

不僅如此，生產電視等節目接收設備的企業，也需要配合影視節目分級的需要，在生產的設備當中，加裝過濾設施。加裝了過濾設施的設備，才能進入市場銷售，否則，不得進入市場。這樣，家長不在家的時候，也能夠確保孩子只收看經過過濾或選擇之后的電視節目，讓包含有性、暴力等內容的電視節目，遠離孩子。美國的判例法當中，還結合未成年人看電視的時間段，創設了安全港時段，即在兒童收看電視節目比較集中的時間段，比如晚上七點到晚上十點，電視臺在播放的節目當中，應當考慮未成年人的特殊需要，不得播放包含過多性、暴力的內容。而面向成人的節目，只能放在大部分兒童都不在電視跟前的時間段來播放。

也就是說，在實行的相當長時間的影視節目分級制度的國家和地區，不僅已經建立起一整套的電影、電視節目的分級制度，而且這種制度還有相應的產業政策配合，還有相應的硬件設施。而這些都可以在互聯網時代，照搬到網絡空間，比如在網站實行分級制度，對場景播放影視作品的網站，也可以實施這種制度。但在相關制度，比如分級制度幾乎沒有任何制度上的建設和配套的基礎設施的情況下，在網絡空間的各種信息都可以更自由更無邊界地傳輸的情況下，要在網絡空間保護未成年人不接觸相應的影視作品中的性及暴力內容，在中國來講，要做的功課還很多。

三、未成年人網絡保護立法的基本思路

在立法保護未成年人網絡空間合法權益方面，中國現有的法律體系雖然有相應的規定，但都散見于其他法律、行政法規、部門規章和規范性文件、地方性規范當中，沒有專門針對未成年人制定專門的網絡法，現在開始立法保護未成年人，在起步晚基礎工作欠缺較多的情況下，立法保護未成年人的工作應當抓住重點，從解決當前較為重要的問題入手，把握好幾條重要的原則，并以此為出發點，來做好未成年人網絡空間合法權益的保護工作。

（一）抓住主要問題

立法保護未成年人在網絡空間的合法權益，從大的方面來講，主要是通過建立一系列網絡空間的規則體系，并通過這些規則體系，一方面明確各個參與網絡活動的主體，互聯網服務提供商、非互聯網提供商的企業、社會組織和個體在使用互聯網尋求、接受和傳播消息和意見、評論及看法的過程中，將保護未成年人健康成長的需要考慮進去。另一方面，要通過立法的方式，為各參與主體的行為及其傳播的內容劃定界限，一來作為各參與主體的行為規范，二來作為懲罰違規行為的依據。并通過各方的努力，為未成年人健康使用互聯網創造條件。

未成年人使用互聯網過程中面臨的最主要的問題，就目前來講，主要集中在這幾個方面，一是未成年人所接受到的信息中，大量涉及未成年人不宜接觸、不宜閱讀的內容，這是目前需要從立法上規范的重要內容。其次，涉及未成年人上網數據搜集、使用及處理的問題，也是涉及未成年人的隱私的問題，也需要認真對待。三是未成年人用網安全問題。

第一類問題，是信息或內容標準問題。未成年人由于心智尚處于發展階段，對事務的認識水平、對與錯的觀念、價值觀等，都還不穩定，且易受外界因素的影響，因此，在未成年人成長的不同階段，需要接觸與其年齡、智力相當的讀物或信息。而特定類型的信息，比如暴力、色情等方面的內容，如果被未成年人大量接觸，容易給未成年人的正常成長帶來負面的影響。因此，需要對未成年人接觸的網絡內容進行一定控制，以避免不良內容對未成年人造成傷害。

在制定未成年人網絡空間保護法的時候，要考慮到互聯網開放，即任何人都可以獲取網上信息的特點，要想確保未成年人上網絕對安全，除了需要立法確立相關的內容標準，比如什么是性內容的標準，什么是暴力內容的標準等，還需要強調服務提供商對平臺內容的監管和審核義務，落實平臺服務提供商的責任。在未成年人經常上網的地方，比如圖書館、學校等地方，要采取特殊的措施，防止未成年人接觸不良信息。對于面向未成年人辦的網站，網站經營者要負特殊責任。同時，還應當立法鼓勵企業和社會力量本著為未成年人創造良好上網條件、本著為未成年人安全上網考慮的原則而運營專門面向未成年人的各種類型的網站。

未成年人在使用互聯網的過程中，會受到網上不良信息的誤導，會依據網絡上的錯誤信息，采取錯誤的行為。在這種情況下，要明確平臺服務商和其他經營主體的責任，要求其及時清除可能對未成年人產生不良后果的信息，或對其中的信息采取措施，比如及時向公安機關或其他機構報告等。未成年人在上網過程中，會產生大量的個體信息，有些信息與未成年人的身份密切相關，在這種情況下，要禁止網站隨意搜集未成年人的信息，禁止網站隨意對未成年人的網絡信息進行加工處理。要明確網站搜集、使用和處理未成年人上網而產生的各種信息的要求和條件，要求網站在明確位置明示或提醒未成年人注意保護其基本的信息安全。

在確定相關的內容標準，比如“什么是對未成年人有害的色情淫穢內容、暴力內容的過程中”，在對涉案的內容進行定性的過程中，在對相關的責任人員和涉案的企業進行約束、規范和處罰的過程中，還需要特別注意的一個問題，是互聯網的全球性和網上內容的全球可讀取性所產生的相關問題。

（二）平衡各方利益

網絡是個綜合平臺，可以說容納了社會所有的組成部分。這個地方既是國家政府分發話筒的地方，也是企業和個體追求經濟利益、實現價值訴求的地方。網站作為信息交匯和傳播的平臺，還寄托著許多人實現身份在網絡時代的建構和表達自己的各種政治、經濟及文化訴求的地方。也可以說，在現實生活中人們需要什么，在網絡空間人們就需要什么；甚至可以說，在現實空間無法實現的訴求，可能通過網絡空間實現自己的訴求；無法通過其他途徑表達的愿望、接受的信息，在網絡空間則可能得到廣泛的傳播，甚至引發廣泛、深入而持久的社會關注。

為未成年人創造健康的上網環境，確保未成年人安全使用互聯網，雖然是社會、政府和家長們的共同關注，但在追求這一利益的時候，還應當考慮其他各方的利益，或因為保護未成年人而使自己的利益受到損害的利益，片面追求一方利益而犧牲另一方的利益的做法，本身就是不公平、不正義的方法，實踐中也容易受到法律的挑戰。因此，需要將各方的利益訴求，放到法律的框架中，而法律作為分配利益的規則，應當公平、公正，應當綜合考慮各方的利益訴求。

未成年人接受的信息內容，肯定不同于成年人接受的內容，在性、色情和暴力等內容方面就更是如此。在這種情況下，未成年人保護之需要，就不能完全凌駕于成年人之需要的上面，就不能以保護未成年人為名，把互聯網建設成為一種老少皆宜或對任何人都適合的信息平臺。專門面向成年人的網站，在采取必要的基本的防范措施之后，平臺上的信息標準就應當以成年人的適應能力和心智能力為標準。同時，成人之間的交流，比如成人之間在即時通信工具上建議的交流溝通平臺，信息的交流，應當享受更多的自由度而不是過多地考慮未成年人的需要而片面加高內容的要求。

保護未成年人上網的過程中，互聯網服務提供商和各種平臺的運營商承擔著較為重要和特殊的責任，規范互聯網內容的法律、法規，也多對其苛以各種不同的責任形式。在制定未成年人網絡空間保護法的時候，對服務提供商和各種平臺運營商的責任，要科學、合理和合法。所設科學，就是考慮現有的技術條件，是否允許服務提供商和平臺運營商采取相應的措施，或相應的措施的效果方面的要求，是否是現有技術條件下能夠解決的問題。所謂合理，就是要考慮運營商成本的承擔，是否在合理的范圍內。同時在責任劃分時，是否綜合平衡了各方的利益需求，分配責任是否對某一方有非常不利的情況等。

（三）綜合運用各種手段

在互聯網上保護未成年人的任務越來越緊迫、越來越艱巨的情況下，要在保護未成年人的過程中取得較為滿意的效果，僅僅從立法上來設定相關的標準，只是未成年人保護工作的第一步，與之相配套的，除了要加強司法，即法律的實施工作以外，還應當綜合采取其他各種手段，比如技術手段，比如加強、鼓勵學校針對學生的媒介素養教育，提高學生用網能力等，使全社會相關各方，都投入其中，都通過自己的努力，為未成年人的保護出一份力，這樣，才能取得相對較好的效果。

從與立法相配套的措施來講，立法只是完成了建章立制的任務，設定標準的任務，確立行為主體的行為規范的任務，規范設立之后，規范是否能夠產生競爭力，是否能夠起到作用，除了與規范本身的公正性、科學性、合理性有關外，還與規范是否能夠通過司法有效執行有關系。因此，未成年人保護法制定之后，要做好相關規范的執行工作，相關標準的落地工作。同時，不僅僅是專門針對未成年人保護的立法工作的實施工作要做好，要嚴格落實，其他相關的散見于其他法律法規當中的規定，也應當抓好執行和實施工作。要對違規的企業和個人，通過正當的司法程序，依法實行制裁，只有這樣，才能為其他企業和個人樹立榜樣，才能樹立法律的權威，法律也才能起到規范作用。

技術手段的運用，在保護未成年人的過程中，也是不可或缺的手段。在這種情況下，法律規范應當鼓勵并要求互聯網企業運用最新的技術手段，有針對性地對平臺內容進行審核，及時清理不合法的內容，及時處理用戶在使用過程中發現的違法違規內容，尤其是對未成年人有害的色情暴力內容。監管機構也要不時用較為先進的技術，對平臺內容進行抽檢，及時發現問題，及時采取措施。對于未成年人經常使用的地方的互聯網設備，比如學校、專為未成年人開放的圖書館等公共場所，要有專門的經過處理的設備，供未成年人使用，以確保未成年人不受非法有害內容的侵害。專門針對未成年人開放的網站，專門為未成年人提供上網服務的設備，更要采取過濾、阻塞等手段，將未成年人不適合消費的內容，排除在屏幕之外。

技術手段的運用還表現在，無論是對未成年人負有特殊監護職責的家長、機構（幼兒園、學校等），還是對互聯網監管負有特殊職責的社會機構、互聯網服務提供商等，都應當追蹤最前沿的信息傳播技術和內容處理系統。在掌握全新的信息傳播技術和內容處理系統的前提下，有針對性地采取措施，來保護未成年人不受非法有害信息的侵害，為未成年人創造良好的上網條件。

（四）借鑒他國經驗

立法保護未成年人方面，無論從問題的提出，還是在相關經驗的積累方面，西方主要發達國家走在中國的前面。這不僅僅是由于西方社會率先實現了由傳統國家向現代國家的轉化，還由于西方國家的傳媒業，以及傳媒業相關產業形態的發展和演化，都經歷了相對完整的過程。在這一過程中，傳媒業的社會角色定位、傳媒業功能的發揮等問題，尤其是傳媒業對未成年人的不良社會影響等問題及其法律、技術及社會方面的應對等，都有過不少探索。這些探索過程中積累的經驗，使用過的方法和手段等，都可以有選擇地拿來為我所用。

在前面的討論中，已經介紹過在美國等西方國家采用過的較為有益的作法，比如在立法保護未成年人的時候，綜合考慮其與成年人權益的沖突，將保護未成年人的利益與保護成年人的利益，比如成年人消費合法色情暴力內容的權利之間進行協調，采用為未成年人創設安全觀看電視節目的“安全港”制度、要求影視業實行節目分級制并在電影制造業方面要求生產商加裝過慮裝置等，都是西方發達國家，包括亞洲的日本、韓國和中國的香港、臺灣地區廣泛采用的作法，這些作法也在實踐中較積極主動地回應了傳媒業發展和保護未成年人合法權益之需要間的沖突。

在立法保護未成年人網絡空間合法權益的時候，除了要學習西方發達國家在傳統媒體環境下保護未成年人合法權益的做法和經驗，還要學習互聯網環境下西方國家的經驗，在堅持富有中國特色的制度創新的情況下，將西方國家較有創意的作法，移置到中國具體的制度框架當中。

立法保護未成年人權益方面，立法規范互聯網對未成年人侵害方面，自二十世紀九十年代互聯網全面轉入民用以來，不少國家都注意到了互聯網在色情、淫穢、暴力等對未成年人有害的內容傳播方面所具有的巨大能力，都注意到了一些特殊的群體，比如戀童癖、性犯罪團體，尤其是跨國性犯罪團伙利用互聯網傳播色情、淫穢內容方面所具有的巨大便利和能量。不僅對未成年人不受淫穢內容損害的權利進行立法①比如美國，專門針對未成年人隱私保護方面，就制定了多部法律《兒童在線隱私保護法》、《未成年人網絡隱私規則》和《未成年人互聯網保護法》等。其中，最后因不符合憲法第一修正案保護的言論自由之需要而以5∶4的比例被否決的《未成年人在線保護法》明確規定，成人網站應當采用身份識別的方式，比如信用卡、貸款賬戶、成人登錄密碼、個人身份識別號碼、電子年齡認證和其他可行的技術手段，將未成年人排除在在外。日本2014年通過的《禁止針對兒童的色情和買春法》規定，基于自身意愿為滿足性好奇心持有未滿18歲兒童的色情圖片將被處以1年以下有期徒刑或100萬日元（約合人民幣6萬元）以下罰金。，對未成年人特殊的權利立法予以保護，比如法律明確規定未經未成年人父母同意不得隨意搜集未成年人上網信息②美國國會1999年通過2000年實施的《兒童在線隱私保護法》規定：要求那些面向12歲以下兒童、或向兒童收集信息的網站和在線服務者，向父母發出有關信息收集的通知，并在向兒童收集個人信息之前得到父母的同意；要求網站保證父母有可能修改和更正這些信息。除了保護兒童隱私外，該法還保證兒童在言論、信息搜索和發表的權利不受到負面影響。等，還提供了刑法打擊利用未成年人進行犯罪活動，尤其是涉及性方面的犯罪活動的打擊力度。中國還與美國等西方國家合作，加強了打擊利用互聯網進行色情犯罪暴力犯罪活動的國際合作③據中國青年報2013年11月7日第六版報道，中美兩國警方發起，20個國家和地區共同參與的打擊兒童淫穢色情網站聯合執法行動（代號“天使行動”），歷經半年偵查，已摧毀兒童淫穢色情網站4個，抓獲包括網站開辦者、版主、重點發帖會員等犯罪嫌疑人250余名。。

結論

互聯網的全球性，使得任何使用互聯網的個體在地球上的任何一個能夠上網的地方，都能夠讀取互聯網上的內容，在這種情況下，確實性內容、暴力內容和虛假、誹謗等違法有害內容的標準，會是個非常艱難的工作。一方面需要根據本國的情況，根據本國未成年人的心智水平來確定，另一方面，完全不考慮相關問題上的國際標準及其他國家的立法情況，似乎也不太合理。

在標準不一和各國相關的情況又不太一樣的情況下，要克服互聯網的全球性對未成年人安全使用互聯網所帶來的一系列問題，尤其是色情暴力等內容方面存在的問題，在國際層面，比如聯合國層面或地區，比如文化因素相似性較多的地區層面，和在某些特殊問題上，比如兒童色情方面，加強國際和地區間的合作，在條件成熟的條件下，制定相應的國際標準，不但對保護未成年人安全使用互聯網很有必要，而且已經是擺在各國政府、聯合國和地區組織面前的一項重要而緊迫的任務。

此外，互聯網是個涉及多方利益的平臺，政府出臺的每一項規制措施，制定的每一項規范互聯網上的內容和人們用網行為的法律、法規，都會涉及到較為綜合的、方方面面的利益。要看到要重視對未成年人合法權益、安全使用互聯網權益等對立法工作提出的要求，也要看到人們，尤其是成年人享有的憲法性權利，比如尋求各種各樣的信息、表達自己的主張、參與社會生活和監督政府及政府官員正確行政職權的權利會不會因此而受到實質性的甚至違背憲法精神的損害。互聯網立法，不是損害一方而保護另一方，而是在法律的框架內，在法治精神的指導下，依照相關程序，對各種利益進行的協調和有選擇性的保護。

因此，立法保護未成年人安全使用互聯網的利益訴求的實現，絕對需要避免的一種傾向和錯誤的做法，就是為保護未成年人而置其他方面的利益，比如互聯網產業發展的利益，公眾依法享有的表達自由的利益和整個互聯網產業蓬勃發展的利益于不顧。

在這種情況下，立法保護未成年人使用互聯網權益的過程應當是個各方共同參與的綜合而全面的博弈過程，應當有各方的代表參與立法及相關規定的確定過程。同時，在法律制定和實施的過程中，對于難以憑任何一個機構而定論的問題，比如內容標準的問題，還應當建立一個由政府主導，業界、學界和家長為代表等各方共同參與的糾紛解決機制，以應對未成年人網絡權益保護而產生的復雜而棘手的問題。

還應當強調的是，保護未成年人使用互聯網的合法權益，無論是立法還是在實踐中的有效實施，都需要多方共同參與，都需要社會共同協力推進。因此，政府在立法的時候，讓自己全部扛起保護未成年人的責任，或把責任都施加給互聯網服務提供商，都不是可取的作法，還應當考慮家長、學校和普通網民肩負的責任。通過合理分配責任或義務的方式，來確保達到最大、最好的社會效果。

Consideration on Laying Downthe Lawof the Protection of Minors in Cyberspace

WANG Si-xin ， XU Ling-jun

There is no single law to protect the minors accompanying the huge progresses made in the past and the improving of the level of the role of law is a shortcoming of the china cyberspace law. It is high time to make it up despite many difficulties it will confronts with. This article will give you how to deal with the main issues of making the new law.

Minors； Cyberspace； protection； legislation

G203

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（責任編輯：鐘宇歡）