農村宅基地使用制度改革探析

■陳建良/文

農村宅基地使用制度改革探析

■陳建良/文

我國現行農村宅基地使用權沒有期限，農民一旦取得，可世代繼承，永久無償使用。這種無償無期限使用制度存在諸多弊端，有悖于最嚴格的耕地保護與節約集約利用土地政策。為此，土地管理中一些相關法律和政策亟待修訂改革，建立有期有償的宅基地使用制度。

一、現行宅基地使用制度存在突出弊端

（一）無期無償使用制度導致宅基地需求無限增加

在城市化率日益提高、農村常住人口不斷減少的情況下，農村宅基地總面積仍持續擴張。全國農村人均建設用地已經超出國家規定標準近100平米。這種狀況與宅基地無期無償使用制度有著直接的關系。

為農民提供合理的宅基地是重要的民生保障，作為社會福利，應保盡保，無可非議。但無期無償使用制度弱化了政府應有的農村土地用途管制手段，無法調節不同用途的經濟收入差距，消極作用顯而易見。從經濟角度看，農業是弱質產業，單位土地面積的“種樓”收入遠遠超過種糧收入。特別在經濟發達地區，一次性蓋房收益可能是幾十年以至幾百年的種糧收益。其中，房地產租金就可以相當于同期農業收益的幾十倍。即便在偏遠農村地區，外出經商人士或政府人員無論在城鎮擁有多少房產，也無論是否有居住需要，往往千方百計回鄉蓋一幢房。況且建了房的土地誰也爭不走，而農用地的權益在被征用、流轉和世代繼承的過程中不一定得到充分保障。

由于上述原因，在廣大的農村，土地用途改變幾乎是單向的，即農用地不斷向建設用地（主要是宅基地）轉變，而且永無止境。反向轉變的情況很少，除非政府推動農房集聚等情形。迄今為止，全國沒有形成農民自覺遵循生產生活客觀需要，從而促進農用地和建設用地雙向改變合理配量的機制。四種具體情形促使宅基地無限不合理增加 ：一是超占不退。國家規定“一戶一宅”，但不少農民擁有不止一處宅基地，面積超過限額標準，而這些農民不會把超標的宅基地退出來。有的農民即使沒有法定繼承人，或舉家外遷，也會有償或無償加以轉讓或長期閑置。二是分戶多批。現行宅基地按戶審批，一些農民為了獲得較多的宅基地，把事實上共同生活的家庭成員分戶登記，甚至夫妻假離婚，分別批地合并建設。三是冒名頂替。一些城鎮居民購買農村宅基地后，以當地村民名義審批建房，暗地里相關方面簽訂合同，明確財產權利。四是違法建設。農村違建形式多樣，量大面廣。除了整體違建外，有的少批多建，擅自擴大用地范圍；有的違法加層，侵占鄰里立體空間；有的以農家樂、設施農業名義違建住宅。違建情況復雜，處置難度極大。總而言之，宅基地誰也不退出，各種合理不合理的建房需求都要新增建設用地。長此以往，建設用地必然無限擴大，農用地必然日趨枯竭。

（二）無期無償使用制度掩蓋了宅基地的公有制性質

土地公有制是我國公有制為主體的基本經濟制度的基石。習近平總書記指出，“農村改革無論怎么改，也不能把土地集體所有制改垮了”。政府和村級集體組織應當正確行使包括宅基地在內的土地所有權。然而，無期無償使用制度無論內容還是形式上都無法體現宅基地的所有權性質。在一定意義上，宅基地使用者個人似乎享有完全地占有、使用、收益和處分的權利。具體表現在四個方面：一是永久使用權導致農民把宅基地（包括附屬設施）的使用權等同于土地所有權，“千金難買屋角頭”，村級組織無法進行余缺調劑。二是宅基地連同房屋或空地基事實上可以自由出租，租金收入歸個人所有。三是事實上存在大量的宅基地買賣現象。國家禁止城鎮居民到農村買地建房，但私下買賣現象隨逆城市化發展日益增加。據報道，某縣農村宅基地被城鎮居民購買的數量達數千宗以至上萬宗。盡管他們的產權不受法律保護，但法律也很難予以追究，使用權一般不會被剝奪。四是國家或集體建設需要征用農民宅基地時，必須足額或高于原地的價格或價值給予貨幣補償或產權調換。這與農用地征收先補償給村級集體，再由集體組織統籌分配的方式截然不同。

不可否認，農民的合法權益必須得到充分保障，尤其是農民住宅不容非法侵犯。一些地方不顧農民意愿和權益非法強拆行為應當受到法紀的嚴懲。但宅基地無期無償使用制度導致土地集體所有權虛化的問題值得我們深思。

（三）宅基地無期無償使用制度損害公平與正義

現行宅基地使用制度的實踐效果有違制度初衷。土地是有限的，基礎設施通達條件好、適宜建房的土地更為稀缺，無法滿足無限需求。如今一些地方宜建土地往往被某些人士圈占，盡管建筑占地可能不超過審批限額，但實際圈圍土地超過數倍的情況并不罕見。與之形成強烈反差的是，一些貧困戶上無片瓦，下無寸土，卻無法落實宅基地。況且，遠離城鎮的農村一般不在規劃區范圍，建筑體量、高度、密度無法得到有效管控。某些人即使無需實際居住也會超高超密建設，這損害了鄰里的采光與安全權益，擴大了貧富之間的心理鴻溝，增加了鄰里矛盾，影響了社會穩定。

二、宅基地使用制度亟待改革

革除現行宅基地使用制度存在的弊端，建立有期有償使用制度，有利于節約集約利用土地，有利于維護社會公平正義，有利于科學規劃，促進美麗鄉村建設。在操作層面可以從以下五個環節進行探討：

（一）嚴格限額

現行宅基地使用限額是在小農經濟占主體、農民小規模兼營農林牧業時期制訂的，標準相對較寬。譬如遼寧省的一些地方，戶均宅基地規定標準達400平方米；控制較嚴的浙江省，人均占地限額也達25-37平方米。如今農村生產生活方式發生重大變化。專業化規模經營日益發展，所需附屬、配套用房可另行申請設施農業用地。多數農民不再多業兼營，生活燃料由柴薪改為天然氣，室外茅廁改為室內馬桶，相當部分農民不再需要畜禽欄舍、曬場等設施，他們的宅基地成了凈住房建設用地。在經濟發達地區，一般農房蓋到五六層，甚至蓋八九層以至更高的。人均建筑面積一百多以至幾百平方米的比比皆是。這不但造成了資源浪費，而且使村莊成為了“水泥森林”，破壞宜居生態。因此必須對農房實行“雙控”，一方面，適當減少占地限額，人均上限在現行標準基礎上可減少5-20平方米，最高不超過40平方米。農區與牧區、北方與南方、經濟發達與貧困地區的具體標準均可有差別。國家制定彈性標準，地方政府制定實施辦法。另一方面，適度控制建筑面積，人均住房可控制在36-60平方米之間（該上限高于多數發達國家人均住房面積）。

（二）設定期限

農村宅基地使用期宜與國有住宅用地出讓期限一致，確定為70年。使用期屆滿按不同情形分別處置：①宅基地使用者死亡且無法定繼承人，或雖有法定繼承人但使用者立據不予繼承或法定繼承人放棄繼承的，由村級組織無條件收回；②房屋已倒塌或成D級以上危房不可繼續居住，且原使用者及其法定繼承人不符合再申請宅基地條件或不愿意再申請的，由村級集體收回，地上合法建筑物、構筑物殘值按評估價予以補償；③房屋已倒塌或成D級以上危房，根據村鎮規劃不可重建住宅的，由村級集體收回，地上合法建筑物、構筑物殘值按評估價予以補償，原使用者所需宅基地另行申請；④房屋已倒塌或成D級以上危房，按村鎮規劃可以重建，且原使用者或其法定繼承人符合再申請條件的，由村級集體組織收回后重新分配給原使用者或其法定繼承人；⑤房屋完好或屬C級以下危房（局部修理后可居住），宅基地使用者或其法定繼承人符合再申請條件的，使用期自動續展；⑥房屋完好或屬C級以下危房，宅基地使用者或其法定繼承人不符合再申請條件的，由村級組織與之協商，可按重置價對合法建筑物、構筑物給予補償后收回。

（三）有償使用

綜合考慮資源節約與農民負擔、集體利益與個人利益以及貧富調節等因素，有償使用稅費可分三類：

一是土地使用費。人均宅基地面積不超過地方政府定額下限的，免收土地使用費。超過定額下限的，超過部分可按同地段國有土地基準地價收取土地使用費，基準地價覆蓋不到的邊緣農村，按所在地耕地年租金（流轉費）的70倍計算收取，并作為審批前置。區位好、含金量高、村民競爭激烈的宅基地，經縣級人民政府批準，可參照國有土地招拍掛方式在村級內部公開出讓。

二是村鎮基礎設施配套費。收費標準由縣級人民政府按照村鎮基礎設施投資建設狀況合理確定。人均住房建筑面積不超過定額下限的，予以免收。超過定額下限的，超過部分全額征收，并作為審批前置。

三是房地產稅。在全國城鄉擁有產權的房產合并計算，人均住房建筑面積在36平方米（目前全國平均水平）以下的免稅，對于超過36平方米的，超過部分采用累進稅率，分段征稅。

（四）完善權能

保護和完善宅基地用益物權，增加農民財產性收入。允許農民將依法取得的宅基地進行抵押、出租和有償轉讓。受讓對象不限定在本集體經濟組織內部，使宅基地租賃、買賣現象由地下轉為地上。但轉讓后不得再申請宅基地。國家對宅基地租售所得依法征收所得稅、增值稅、契稅等稅費，并按一定比例劃給村集體。

（五）節地獎勵

村級集體設立節地獎勵專項基金，資金來源有宅基地使用費、村鎮基礎設施配套費、宅基地租售之稅費分成、城鄉建設用地增減掛鉤的指標轉讓費、宅基地復墾與節約集約用地獎金及相關利息收入等，上級政府根據必要給予補助。基金主要用于：①農民退還原有合法宅基地給村集體，或符合申請宅基地條件放棄申請，自行進城購買住房的，參照宅基地有償使用標準給予補助和獎勵；②符合建房條件的農民在規劃條件許可的前提下，集中聯建多層或高層住宅以及其他節地原因，使人均宅基地低于定額下限的，節約部分予以相應獎勵；③收回農民宅基地后給予地上建筑物、構筑物殘值的補償；④按耕地保有量每年給耕地保有者一定的獎勵。

運用經濟手段調節農業用地和建設用地的收入差距。同時加強執法力度，嚴懲違法非農建設，真正落實最嚴格的耕地保護和節約集約利用土地政策，嚴格遵守地方政府土地管理政績考核和行政問責制度。多管齊下，城鄉建設用地兩頭擴張趨勢才能得到扭轉，國家糧食安全和生態安全才有可靠保障。

（作者系浙江省永嘉縣政協主席）