從“短板”到提速

阿計

立法的“短板”

2016年4月進入立法機關審議議程的公共文化服務保障法草案，在取得文化立法重大突破的同時，也足以引發對于文化立法現狀的深層思考。

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基，也是國家軟實力的重要象征。從許多國家的經驗看，無不以齊全縱深、各具特色的文化立法保障，推進文化建設，以此塑造國家法制的文化底蘊，鋪設文化強國的關鍵路徑。

法制的重建和勃發，是中國走向現代國家的核心標志，其中自然也包括文化立法。自改革開放以來，我國文化領域的制度建設從無到有、從粗到細、從分散到體系，取得了相當進展，并在很大程度上，推動文化管理方式從以往單純依靠政策轉向政策和立法并重。然而，與其他領域的立法進展相比，我國文化立法卻遲緩滯后、差距巨大。

2013年8月的統計顯示，其時我國立法總數約為38000件，其中有關文化的法律、法規、規章和全國性規范性文件為1042件，僅占全部立法的2.7%。而在國家法律層面，文化領域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經濟、政治領域的法律所占比例分別高達31.5%和52.1%，社會和生態環境領域的法律也各占7.56%。顯而易見，文化立法是中國立法的“短板”。

從微觀角度分析，截至2016年6月，由全國人大常委會制定、稱得上法律性質的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護法、非物質文化遺產法、著作權法和“關于維護互聯網安全的決定”“關于加強網絡信息保護的決定”。其中，著作權法雖然與文化事業密切相關，嚴格意義上還應歸屬于民事法律。國家法律屬性的文化立法不僅數量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產保護方面的法律相對完備外，絕大多數文化領域都屬于法律盲區。與此同時，由國務院制定、層次相對較高的文化類行政法規也僅有40多件，且立法極不平衡，主要集中于文化遺產保護和文化市場管理方面，公共文化服務、文化產業發展、對外文化交流、新型文化業態等方面卻立法稀少甚至空白。

文化立法的又一個重大缺陷是層級偏低，主要集中于部委規章、地方性法規、規章以及大量的規范性文件。2006年至2012年的統計就顯示，七年間出臺的文化立法中，部委規章達35件，占69%；行政法規達14件，占27%；法律性質的立法只有兩件，僅占4%。2014年年底的統計也顯示，其時有效的489件全國性文化法律、法規、規章、政策中，發展規劃為3件，規范性文件為359件，有關政策法規的解釋為28件，占了絕對多數。由此帶來的直接后果是，一方面，諸多事關文化建設和文化權利的重要事務，往往由低層次立法甚至一紙“紅頭文件”定奪，其權威性、正當性、合理性令人生疑。另一方面，效力偏低的文化立法，必然陷入執行困難、保護不足、監管不力等困境，比如由于處罰權限、處罰力度有限，往往難以有效約束和震懾違法違規行為。

頗能說明問題的是，新聞出版、廣播電視是極為重要的文化領域，且與憲法所規定的公民基本文化權利密切相關，理應由高層次的國家法律予以規范，但迄今為止，新聞法、出版法、廣播電視法在我國仍是空白，這些領域的制度規范依然停留在一些較低層次的行政法規、部門規章甚至“紅頭文件”。

與此同時，由于總攬全局、統一權威的高層次文化立法極為匱乏，絕大部分文化領域的規范都由部門和地方自行其事，必然帶來政出多門、沖突抵牾等弊端，多頭執法、交叉處罰、推諉扯皮等現象屢有發生。一些職能部門甚至借助立規建制之便，借機擴張執法權力、固化部門利益，進一步異化了文化立法的應有功能。

典型的例證是，數年前，文化部與原新聞出版總署圍繞網絡游戲“魔獸世界”的審批問題，曾公開互相指責，甚至引發國際社會的關注。而“魔獸世界”，則在五年內經歷了4次重復審批的煎熬。無法可依之痛

文化立法成為立法“短板”，直接引發了無法可依的困境。

在文藝創作、文化建設、文化產業、公益文化、社會文化等諸多文化領域，大多只能依賴低效、散亂的部門規章或政策文件，制度盲區俯拾皆是。由此，行政干預乃至領導好惡決定“文化”命運的怪象屢有發生。比如，文化事業資金頻遭擠壓，出版市場盜版嚴重，新聞監督時遇阻力，電影業飽受“雷劇”“偷票房”困擾，文物市場魚龍混雜，名勝古跡屢屢毀于舊城改造，文化保護區不斷淪為商業附庸，等等。

一方面，許多傳統的文化領域遍布立法盲區；另一方面，文化的快速發展，不斷催生新興的文化業態、文化經營模式、文化融資模式等等，而缺乏前瞻性的文化立法反應遲緩，無法可依的困境更為突出。尤其是進入互聯網時代后，隨著信息技術、數字技術的廣泛運用和不斷更新，文化產品的創作方式、生產流程、傳播形式等都發生了革命性的變化，而相關立法卻乏善可陳。目前高層級的相關立法，僅有全國人大常委會有關網絡安全和網絡信息保護的兩個決定以及國務院的《信息網絡傳播權保護條例》，且規范內容過于狹窄。新媒體、動漫、網游、數字出版等網絡時代的新興文化領域以及高科技所孕育的手機短信、網絡視聽點播等新型文化服務形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

其中典型當數網絡文學的版權保護困境。近年來網絡文學迅速崛起，成為《花千骨》Ⅸ瑯琊榜》《尋龍訣》等諸多人氣影視劇的素材來源。但網絡文學火爆異常的同時，也成了盜版“重災區”。借助網絡技術的便利性和隱蔽性，一些貼吧冒出了一批邊看正版邊打字的“手打團”，轉貼網絡文學的速度以秒計算，以致業內出現了一個專門名詞——“秒盜”。與正版幾乎完全同步的盜版，令辛苦原創的網絡作家損失慘重，深陷侵權之苦卻投訴無門。據統計，僅在2014年，網絡文學因盜版而損失的付費閱讀收入、衍生產品產值等就近100億元。更嚴重的問題在于，由于現行著作權法所規定的賠償數額過低，導致盜版者侵權代價甚微，受害者維權卻成本高昂。比如，備受關注的盛大文學訴百度侵權一案，法院最終判賠50萬元，已是網絡文學獲得的最高法定賠償額，但對財大氣粗的百度而言，根本起不到懲罰作用。

即便是已經有法可依的一些文化領域，立法滯后的現象也日益嚴重。以立法相對完備的文化遺產保護領域為例，近年來頻頻爆出的拆除古建筑、復建假古董鬧劇以及藝術品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出文物保護法等相關立法的規范欠缺。而非物質文化遺產法在實施過程中出現的重申報重開發、輕保護輕管理等現象，也意味著如何形成分類保護和動態管理、如何建立長期審定和退出機制等等，依然存在大量的細則空白。

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個重要原因是，改革開放后的首要任務是解決經濟發展問題，立法重點也隨之長期集中于推進市場經濟、維護改革發展的方向，這在客觀上導致了文化立法的相對滯后。與此同時，文化體制改革的逐漸深化、文化領域市場化的日益推進、各區域文化發展的不盡平衡、文化產業邊界的不斷擴展、文化形態的日新月異等諸多因素，導致有關文化立法的一些重大原則和具體問題存在不少分歧，立法穩定性和改革變動性、文化差異性等之間存在的沖突，亦加劇了立法難度、拖延了立法速度。

而在思想意識層面，文化領域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產品的意識形態屬性，迷戀于行政命令、政策調節等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性，進而形成了立法難產的觀念阻力；另一個不容忽視的原因是，多部門管理的文化體制，導致每個立法項目都需多方協調，必然降低立法效率。而一些部門爭權逐利的沖動，更是加劇了立法久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年年初就提出了圖書館法的立法議題，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，為減少爭議，于2008年更名為公共圖書館法，但迄今，此項立法仍在路上。

全面提速的拐點

文化強國是國家現代化的重要標志，對于正處于文化大發展、社會大轉型的中國而言，加速構建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業發展、深化文化體制改革、保障文化基本權利、改善文化公共治理、彌補文化法制“短板”等等，已是勢在必行、意義深遠的時代課題。與此同時，在文化交流全球化的背景下，我國已批準加入《保護世界文化和自然遺產公約》《保護非物質文化遺產公約》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》等國際公約，如何使國內文化立法與國際全面接軌，以塑造大國形象、維護文化權益等等，亦已刻不容緩。

多年以來，社會各界尤其是文學界、藝術界、知識界要求加快文化立法的呼聲，可謂不絕于耳。尤其是近年來的全國兩會，有關文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現，知識分子云集的民進中央、臺盟中央，還以黨團提案的形式大力呼吁，這在兩會議政史上并不多見。

事實上，早在1999年，文化部制定的《文化立法綱要》就提出了一系列重點文化立法目標，但由于種種原因，十多年來，文化立法雖然有所進展，卻無根本起色，立法依然遲緩。比如，2006年公布的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，曾明確提出“十一五”期間要抓緊研究制定非物質文化遺產保護法、圖書館法、廣播電視傳輸保障法、文化產業促進法、電影促進法等法律，但迄今為止，僅有一部非物質文化遺產保護法面世。

真正具有轉折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領域立法”的強烈信號，尤其是2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設計。與之相呼應的一個標志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規劃作出重大調整，文化立法被確立為重點立法領域，并列入了公共文化服務保障法、文化產業促進法、公共圖書館法、電影產業促進法、著作權法修改、文物保護法修改、廣播電視傳輸保障法等8個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，自2015年起，文化立法迎來了全面提速的歷史性拐點。2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，電影產業促進法草案提交立法機關一審；12月，公共圖書館法（征求意見稿）、文物保護法修訂草案（送審稿）先后向社會公開征求意見。進入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務保障法草案進入一審程序，為風起云涌的文化立法浪潮再添重彩一筆。與此同時，文化產業促進法的制定、著作權法的修改，也在緊鑼密鼓地進行中。

這些密集推進的立法行動標志著，長期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步人了只爭朝夕的立法陜車道。