大量農民“被城鎮(zhèn)化”之謎

大量農民“被城鎮(zhèn)化”之謎

一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調整，譬如開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個沒有農村、沒有農民的城市。

黨的十八屆三中全會提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。”

盡管中央三令五申強調，推進新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運動式，但多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質量持續(xù)提高。

新型城鎮(zhèn)化究竟是誰的“城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。借助統(tǒng)計口徑改變，大量農民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標中卻要提高8個百分點。當?shù)芈毮懿块T負責人透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標是領導參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標制定的，“但說心里話，結合過去實際，加上當前經濟下行，完成這個指標可能性不大”。

由于農民進城不愿遷戶口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調整，譬如開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個沒有農村、沒有農民的城市。當時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內也引發(fā)諸多爭議。

在當前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據(jù)非農業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農村人口仍然是農業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進戶籍改革，取消農業(yè)與非農戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內人士表示，這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠郊農村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調整統(tǒng)計口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%；長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負責人表示，通過撤縣設區(qū)，郊區(qū)大量農村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標如期完成。

土地與人口“失調”加劇

長期以來，代表城市擴張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設用地增長快于人口增長的勢頭仍在進一步放大。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點，城市建設用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成等業(yè)內專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導致房地產庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達到規(guī)劃目標”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農民轉移到城鎮(zhèn)、農村人口減少的同時，農村居民點用地卻在增加。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象，占比接近三分之一。業(yè)內專家表示，城市建設用地無序擴大與農村建設用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象，將對我國耕地紅線構成嚴重威脅。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯后、激勵不足。”一位試點地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負責人坦言。

調研發(fā)現(xiàn)，作為農民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高，多數(shù)屬于“吃飯”財政，農業(yè)人口轉移成本承擔資金主要依賴土地出讓收益。當前三四線城市房地產仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

媒體在東北采訪時，遇到正在為當?shù)匾粋€高鐵新城項目發(fā)愁的一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負責人周光（化名）。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設的少數(shù)民族特色旅游服務區(qū)的項目，接洽了包括部分央企等在內的45家企業(yè)，仍未達成初步協(xié)議。周光說，眼下社會資本對土地預期收益不看好，加上投資擴張謹慎，土地換基建的做法越來越難。

根據(jù)《2015年國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產企業(yè)“圍著政府轉”，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產仍處于庫存消化期，土地出讓數(shù)量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財政轉移支付、建設用地指標、基建投資安排與農業(yè)轉移人口數(shù)量“三掛鉤”實施細則遲遲未能出臺，這些政策配套問題都亟待破解，進而為新型城鎮(zhèn)化注入新動力。

不少專家及基層干部建議，需從進一步提升城鎮(zhèn)吸納能力，有序加快土地制度改革步伐，建立新型城鎮(zhèn)化試點引導基金等十個方面采取措施，有“破”有“立”助力新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進。

（《經濟參考報》2016.8.25等）