政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式研究綜述

李 曦

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350001)

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政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式研究綜述

李 曦

(福建省建筑設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350001)

近年來(lái)，我國(guó)在借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步在部分行業(yè)領(lǐng)域引入PPP模式。PPP模式的引入，不僅能突破現(xiàn)有政策條件下的融資限制，而且有利于引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)。文章主要通過梳理現(xiàn)有政策文件及以往研究進(jìn)展，對(duì)PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)性分類及比較，提出了PPP模式的運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)和收益分配機(jī)制、存在的主要問題和對(duì)策及各影響因素下PPP運(yùn)作模式的選擇方式等。

PPP；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；融資；模式選擇

1 定義及適用范圍

1.1 定義

PPP(Public-Private-Partnerships)，即公私合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP通常有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；而狹義的PPP可以被視為一系列項(xiàng)目融資模式的統(tǒng)稱，強(qiáng)調(diào)雙方合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和物有所值原則(Value For Money, VFM)。

1.2 適用范圍

目前，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供義務(wù)又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》[1]，中國(guó)境內(nèi)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域適用于采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，這些行業(yè)的特征主要是“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的公共產(chǎn)品項(xiàng)目，有穩(wěn)定現(xiàn)金流，行業(yè)變化速度較慢。

2 分類及模式比較

2.1 三大分類

根據(jù)世界銀行和加拿大PPP委員會(huì)的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的PPP模式現(xiàn)狀，PPP模式可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化3大類：外包即政府部門與私人部門簽訂協(xié)議，將整個(gè)項(xiàng)目的全過程(設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)及維護(hù))部分或整體外包給私人部門而形成的PPP模式；特許經(jīng)營(yíng)即政府與私人部門達(dá)成特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，私人部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)，政府授予私人部門一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人部門在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品以獲得收益，期滿后私人部門將項(xiàng)目移交給政府的一類 PPP 模式；私有化即私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，通過向用戶收費(fèi)回收投資并獲得收益，項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人部門所有。

表1 PPP模式結(jié)構(gòu)分類[2]

2.2 十種常見PPP模式比較(表2～表3)

2.3 PPP模式選擇

目前，項(xiàng)目具體運(yùn)作模式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[4]發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)中指出“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、 BOOT等模式推進(jìn)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。”

表2 常見PPP模式

表3 常見PPP合作模式比較[3]

3 基本特征及運(yùn)作流程

3.1 基本特征

PPP模式具有3大基本特征，包括伙伴關(guān)系、利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：(1)伙伴關(guān)系是指政府與社會(huì)資本基于同一個(gè)目標(biāo)進(jìn)行合作，以最經(jīng)濟(jì)的資源配置實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品或者服務(wù)供給的效益最大化；(2)利益共享是指除分享項(xiàng)目的社會(huì)效益之外，也讓項(xiàng)目參與各方取得相對(duì)平穩(wěn)、長(zhǎng)期的投資回報(bào)；(3)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指通過項(xiàng)目參與各方的努力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)。

3.2 運(yùn)作流程

PPP 模式典型的流程為：政府部門通過政府采購(gòu)形式與社會(huì)投資者組成的特殊目的公司(Special Purpose Vehicle 簡(jiǎn)稱SPV)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起、籌資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)(圖1)。

整個(gè)程序可以分為4個(gè)階段：前期分析、組建SPV、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交終止。但每個(gè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)不同，其運(yùn)作程序大都存在一定程度的差異。PPP模式的一般運(yùn)作流程(表4)：

表4 PPP模式運(yùn)作流程

4 利益與風(fēng)險(xiǎn)

4.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，參與方多且關(guān)系復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)過程。PPP模式的順利實(shí)施很大程度上取決于能否識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)并合理分配給項(xiàng)目參與方。

對(duì)政府而言，使用PPP模式不能把所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，因?yàn)橥顿Y人對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)報(bào)高價(jià)；對(duì)投資方而言，要考慮自身承受能力及項(xiàng)目現(xiàn)金流，不能為獲得高額利潤(rùn)而承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、有效控制風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理成本最低等原則。PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中所遭遇的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素及分擔(dān)機(jī)制可見(表5)。

由于合同的長(zhǎng)期性，在合同履行的過程中，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常處于變化中，具有相當(dāng)大的不確定性，因此，需要在項(xiàng)目決策階段評(píng)判PPP模式是否比傳統(tǒng)模式更有價(jià)值以決定是否采用PPP 模式。目前，主要采用物有所值(VFM)方法對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)算和評(píng)估。

表5 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)要素及分擔(dān)機(jī)制

4.2 項(xiàng)目收益方式

項(xiàng)目收益主要來(lái)源3個(gè)方面，包括使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)助和政府付費(fèi)，具體選擇方式由項(xiàng)目自身屬性決定。項(xiàng)目是否具有收益決定了資本的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。

表6 項(xiàng)目收益方式

5 存在的主要問題及對(duì)策

5.1 主要問題

(1)法律保障體系不健全。國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)PPP的相關(guān)法律法規(guī)，在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架下，許多條款的變更將導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性和合同有效性發(fā)生變化，給項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止。

(2)社會(huì)信用體系不完善。一方面，政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中不誠(chéng)信現(xiàn)象屢屢發(fā)生。以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難為借口，違反合同、不履行合同規(guī)定的現(xiàn)象較為普遍；另一方面企業(yè)誠(chéng)信問題讓人失望，招投標(biāo)中常以超低價(jià)參與項(xiàng)目的公開競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后再以各種理由提價(jià)，導(dǎo)致最終成果與項(xiàng)目預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。

(3)定價(jià)機(jī)制尚未市場(chǎng)化。群眾期望的是質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品，而社會(huì)投資者期望獲得合理或更大的投資回報(bào)，始終存在著提高公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格的沖動(dòng)；政府一方面缺乏對(duì)公共產(chǎn)品預(yù)期成本的合理分析, 難以對(duì)投資者兌現(xiàn)提高價(jià)格的保證；另一方面又不得不面對(duì)公眾對(duì)于漲價(jià)的指責(zé)和抱怨。

(4)金融體系難以滿足項(xiàng)目融資。金融體制不完善，缺乏與項(xiàng)目融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保；項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段和中長(zhǎng)期資金來(lái)源，最重要的退出渠道不夠暢通。這一定程度上制約了社會(huì)資本的參與熱情。

5.2 對(duì)策

(1)健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系。加快國(guó)家層面的PPP立法，明確PPP應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立完善的PPP法律框架。

(2)拓寬項(xiàng)目融資渠道。為更好地調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性和保險(xiǎn)，應(yīng)加快設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金，對(duì)因地方政府的失信行為而給金融機(jī)構(gòu)造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償。積極開拓多元化的融資渠道，積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金，引導(dǎo)私有資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。

(3)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。進(jìn)一步放寬私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，放寬民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制。建立項(xiàng)目退出機(jī)制。建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使私人部門能通過股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資回收，以求合理退出。

(4)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制。收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)的不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性[5]。

6 結(jié)語(yǔ)

PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以參與各方的“雙贏/多贏”為基本理念。但從目前的實(shí)施效果來(lái)看，地方政府大都視其為單純的融資工具，忽略方案后期的運(yùn)營(yíng)和實(shí)施，缺乏關(guān)注公共服務(wù)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級(jí)。各級(jí)政府唯有摒棄錯(cuò)誤理念，推出真正的PPP，才能激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情。

[1] 六部委.基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法[Z].2015第25號(hào)令.

[2] 郭華倫.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP運(yùn)行模式選擇研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2008.

[3] 紀(jì)彥軍.我國(guó)PPP模式及其發(fā)展瓶頸研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2007.

[4] 國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì).關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見[Z].資〔2014〕2724號(hào).

[5] 孫學(xué)工，劉國(guó)艷，杜飛輪，等.我國(guó)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理, 2015(2):28-30.

An Brief Introduction On PPPs(Public-Private-Partnerships)

LIXi

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research, Fuzhou 350001)

PPPs plays a pivotal role in the field of infrastructure construction in China in recent years. It is not only good for financing under the circumstances of policy restriction in China, but also conducive to the introduction of advanced technology and management experience. This paper intends to build the basic theoretical framework for the application of PPPs by studying existing policy documents and well-known theories, it systematically classifies the PPPs and comes up with some thoughts on its operational procedure, risk and benefits distribution mechanism, the main problems/solutions and mode selection in the context of current policy.

PPPs; Infrastructure; Financing; Mode selection

李曦(1983.8- )，男，工程師。

E-mail:181343879@qq.com

2016-06-07

TU723.3

A

1004-6135(2016)10-0098-04