供求再平衡 艱難的調整

文/本刊特約撰稿人 尚強民

供求再平衡 艱難的調整

文/本刊特約撰稿人 尚強民

調整現行的玉米政策將達到兩個目標：一是調減增量，不使供求失衡的程度更加嚴重；二是化解存量，逐步消化現有庫存，將庫存降到合理的水平。

自2012年以來，我國玉米市場供求失衡的程度越來越嚴重。當前國內玉米市場存在的巨大供給壓力，已經令所有的市場參與者都充分認識到，必須進行玉米供求結構的調整。對于推進改革已經形成共識，可對于如何調整政策，認識還不全面不深刻不統一。國內玉米失衡的矛盾仍然在積聚，調減增量、降低存量的任務十分艱巨。

劇烈的供求波動

回顧近年來玉米供求變化，發現十分“詭異”，說少突然少得不得了，需要動用國家儲備，才能實現市場平穩；說多又多得不得了，主產區溝滿壕平，甚至已經形成了“堰塞湖”。

2008年新產玉米上市后，國家連續下達了四批玉米臨時收儲計劃，收購指標為4000萬噸，最后的入庫數量達到了3700萬噸。連續兩年增產和基本停止出口，使得國內市場玉米可供數量大幅度增加，而金融危機影響不斷加深，國內玉米加工需求從泡沫狀態轉為萎縮。飼料消費也非常不好，國內有效需求明顯下降。一增一減，國內玉米市場出現了明顯的供大于求情況。玉米產量創歷史紀錄，玉米消費又明顯下降，在國家通過政策性收購減少了市場3700萬噸有效供應量之后，到7月份價格還沒有完全升到國家托市收購價格的水平。

2009年上半年國內供求矛盾表現為供給壓力過大，價格下跌過多。這一次政策性玉米收購量大增的背景是，全球經濟危機導致中國商品出口明顯減少，國內房地產業到了需要救助的地步，大量的農民工失業后返鄉。2009年6月份以來，市場上商品玉米供應量的不斷減少，而國家收購的3700萬噸玉米尚未進入市場，在需求的拉動下，玉米價格出現了較為明顯的上漲過程，北方港口的玉米平倉價格超過了1700元，山東地區玉米進廠價格達到了1800多元。隨后遼寧局部地區出現了嚴重旱情，國內市場玉米價格上行動力增加。為了滿足市場供求，抑制價格過快上漲，國家開始向市場供應臨時存儲玉米，當年政策性玉米庫存成交量達到1631萬噸。

2010年國內外糧食市場異常復雜，漲價預期十分強烈。東北地區玉米生產再次遭受嚴重災害，但是玉米統計產量不減反增，更為重要且當時并不為人們所重視的是，國內玉米深加工消費快速增長。在前期玉米消費受到明顯抑制的情況下，當市場情況變化之后，國內玉米消費自2009年下半年開始出現報復性增長。2010年通脹情緒抬頭，助推玉米價格上漲。隨著國內玉米市場變化，玉米深加工企業增長過快，國家提出要嚴格防止加工企業盲目擴張，有關部門出臺了限制最高庫存的辦法，加強市場監管。2010年政策性玉米成交量達到2746萬噸。玉米進口量增至157萬噸，玉米呈現凈進口格局。

2011年國內玉米價格大幅度提高之后，玉米價格超過小麥價格，小麥替代消費歷史性增加。飼用小麥消費量增加，有效地補充了玉米供給，玉米市場總體平穩，國家儲備也得以恢復。這一年玉米進口量增至175萬噸。

2012年玉米進口量繼續增加，全年達到521萬噸，增加了國內市場供給和庫存。秋糧上市之前，國內玉米市場出現變化跡象，供給轉向寬松，價格上漲勢頭不在。種種跡象表明，我國的糧食市場開始進入新的供求周期。秋糧上市之后，國家在東北玉米主產區全面啟動玉米臨時存儲收購，到收購季節結束時，入庫量超過了3000萬噸。

2013年國內玉米供求形勢更加明朗，只是很多機構和人士仍然認為中國未來會進口大量的玉米，沒有預感到國內玉米供求形勢會再一次轉向供大于求，還在大膽預測中國將進口更多的玉米。事實上在多年因素共同作用下，國內市場不僅玉米甚至整個糧食供求都已經出現重大變化，國內玉米供大于求的矛盾變得更加突出。2013年秋糧上市后，國家在東北玉米主產區繼續啟動了臨時存儲收購，到收購季節結束時入庫量接近7000萬噸。2013年玉米進口量為326萬噸。

2014年全年玉米供大于求形勢變得十分明朗，年度結束時臨時存儲庫出庫量只有3000萬噸不到，結余庫存量高至4000萬噸。但是，這一年在主要銷區也出現了供不應求的行情，玉米價格漲至2800元/噸。2014年雖然玉米進口量只有260萬噸，但是高粱和大麥進口量增至1119萬噸，較上年大增777.6萬噸。

2015年玉米供大于求矛盾則十分突出。2015年4月底臨時存儲玉米入庫量超過了8300萬噸，國內消費疲軟加之進口谷物沖擊，到年度結束時的政策性玉米成交量還不到600萬噸，大大低于市場預期。出乎預料的庫存增加，異常突出的供求矛盾，推動了玉米政策的調整。2015年秋糧上市之前，臨時存儲玉米收購價格下調，正式發出了調整國內玉米供給的信號。2015年前10個月，玉米進口量達到457萬噸，同比增長了164%；高粱進口量887.3萬噸，同比增長99.9%；大麥進口量達到917.8萬噸，同比增長116%；DDGS進口量590萬噸，同比增長14.3%。

市場已經開始調整

2015年3月起，國內玉米期貨價格開始下探，從5月底開始下行加速，最大降幅達到了30%。國內投資者最先察覺并認識到，在國內需求疲軟和進口沖擊下，僅僅利用流通領域庫存吞吐調節，已經無法實現國內玉米市場正常運轉，需要從供給端進行調整了，玉米價格將大幅度回落。在期貨價格下跌兩個多月后，現貨價格也開始了下行過程，華北玉米銷區價格下跌了20%多，盡管臨時存儲價格只下調了10%多一點。

斷崖式的下跌，反映了當前嚴重的供大于求的市場現實，更反映了市場對未來前景的悲觀預期。國家在東北地區的臨時存儲收購活動開始之后，國內玉米價格獲得了支撐，但是根據監測，全國大部分地區的玉米價格低于托市收購價格水平，也就是說國家托市政策的影響力度在巨大的供給壓力下和前兩年相比已經減弱。國內需求繼續疲軟、龐大的國內供給、廉價的玉米和替代品大量進口，拉低了國內玉米價格水平。

目前，國內玉米期貨價格處于振蕩之中，臨時存儲收購托升了近月合約玉米價格，悲觀的市場預期影響著遠期合約價格。觀察玉米現貨價格的長期變化后會發現，這一次的價格是十多年來變化幅度最大的一次。盡管目前的玉米價格已經退回至7年前水平，但很多市場人士預測，未來玉米價格繼續下行將是大概率事件。有些市場參與者預測下跌幅度還會很大，有可能回到十多年前的水平。更有市場參與人士認為，隨著國內糧食市場開放程度不斷提高，國內外玉米市場將進一步融通，國內玉米價格將與國際市場接軌。

嚴重的供大于求矛盾引發了玉米價格斷崖式的下跌，未來市場價格形成機制的重大調整，實現補貼和價格分開的農產品政策，將會使由市場供求決定的國內價格降到可以實現供求平衡的水平。由此預測，國內玉米價格還會出現明顯的下行過程。在價格劇烈波動的過程中，保護好糧食生產者利益，是確保國內糧食安全不出問題的關鍵。

化解增量與存量矛盾

在2014年底召開的中央經濟工作會議和農村工作會議就已經提出了農業結構調整的任務，針對國內糧食供求出現的新情況，研究并制定政策，有關文件不斷出臺，有關部門也提出具體措施，糧食政策調整工作已經開始。調整現行的玉米政策將達到兩個目標：一是調減增量，不使供求失衡的程度更加嚴重；二是化解存量，逐步消化現有庫存，將庫存降到合理的水平。

如何減少增量？

一是實行輪作休耕。黨的十八屆五中全會提出的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，經過長期發展，我國耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾。利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。實行耕地輪作休耕制度，國家可以根據財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農民給予必要的糧食或現金補助。

在部分地區實行耕地輪作休耕，將是從根本上解決國內糧食供求失衡的有效辦法，將是保障國家糧食長期安全的重要措施。過去一直講，中國的基本國情之一是人多地少水缺。既然耕地缺乏為什么還要提出實行休耕呢？因為人均耕地擁有量少是事實，但是“地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重”也是事實。從長計議，應該保護好我們賴以生存的這塊土地，不能繼續只顧當前不顧長遠的掠奪式的利用了。在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區，不應該大力發展糧食生產，這部分耕地需要退出使用。我國糧食市場進入了新的供求周期已經有三年的時間了，供大于求的矛盾還在積聚，這就使得休耕的必要性更加明確了。

中國開放國門，參與經濟全球化進程，國內經濟越來越融入世界經濟之中，為在糧食供給方面利用兩個市場提供了基礎和可能。國內糧食市場開放程度不斷提高，國內外糧食市場融合度不斷提高，糧食進口量也不斷提高。2015年全國糧食產量達到62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%，再創歷史紀錄。全年糧食的進口量也將再次超過1億噸，預計將達到1.25億噸的歷史最高水平。筆者以為，以往強調利用國際市場，多是考慮如何實現國內糧食市場的供求平衡，對于如何在遵守世界貿易組織規則的前提下，處理好國際市場與國內市場關系，考慮得不深不透不全。我國對外開放的方針不改變，農業生產效率低下的狀況也一時難以改變，國內糧食市場與國際糧食市場的融合程度將會不斷提高。如此，在利用好現有的貿易規則，盡力為國內糧食生產提供保護的同時，需要認真統籌考慮兩個市場和兩種資源，從當前國內實際情況出發，構建符合開放要求的糧食生產貿易格局。實踐證明，提高國內糧食市場開放程度，有利于滿足國內糧食需求，有利于實現國內糧食供求平衡，有利于保障國家糧食安全。根據對糧食具體品種市場的供求分析，現在的進口糧食大約有80%是實現國內供求平衡所需要的。轉換看問題的角度，認真分析國內供給方面存在的問題，會發現當前國際市場因供給充足而出現價格下降，也為國內轉變糧食生產方式實現可持續發展提供了機會。

二是調整生產結構。農業部提出了在東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區“鐮刀彎”地區，優化玉米種植結構的意見，力爭到2020年，“鐮刀彎”地區玉米種植面積穩定在1億畝，比目前減少5000萬畝以上。將重點發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等，推動農牧緊密結合、產業深度融合，促進農業效益提升和產業升級。農業部表示，優化“鐮刀彎”地區玉米種植結構，既是適應性的主動作為，更是戰略性的積極調整。

必須調整生產結構了。國內玉米市場已經連續三年呈現供大于求格局，國內玉米庫存數量不斷增加，增長的速度超出了人們的預期。玉米供給由偏緊轉向寬松，與整個中國經濟增長出現新變化有關，與中國的人口結構發生趨勢性的變化有關，與人們的消費傾向變化有關，也與國內玉米供給持續增長有關。相對處于優勢的玉米種植收益和生產者追求省工省力的玉米種植因素疊加，當然更重要的是玉米種植產業科技水平的提升，使得玉米種植面積不斷擴大，單產不斷提高，總產不斷增長。實地考察后發現，國內玉米真實的種植面積可能要比統計面積大，因為許多地方將本不該種玉米的地方也種上了玉米，也享受了玉米臨時存儲收購政策帶來的好處。大豆的種植收效遠遠比不上玉米，于是在無形之手的作用下，東北地區“滿山遍野的大豆高粱”變成了玉米。棉花實行目標價格改革后，其市場價格大幅度降低，于是更多的耕地也轉種了玉米。受全球經濟低迷、石油價格下跌、深加工疲軟等多種因素影響，國際市場玉米供給寬松、價格下跌，而我國玉米價格持續上漲，國內外玉米價格倒掛，玉米及玉米替代品進口量快速增長。適應這種新趨勢，必須主動調整玉米種植結構，緩解當前國內玉米庫存壓力。

農業生產結構怎么調？不種玉米種什么？這是個現實的問題。要想取得成績，需要作出不懈的努力。為推進農業生產結構調整，公共資金支持應該發揮積極的作用。

不管利用什么行政引導手段，一定要利用價格工具，讓市場發揮作用。2015年東北地區玉米臨時存儲價格下調到2000元/噸，向主產區發出了信號。根據目前的情況判斷，政策性收購價格的調整幅度雖然達到10%，可能還不足以對東北主產區的玉米生產產生明顯的抑制作用。因此要在明年春耕前，向農民發出更明確的信號。2015年10月20日《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》公布，意見提出：“完善農產品價格形成機制。統籌利用國際國內兩個市場，注重發揮市場形成價格作用，農產品價格主要由市場決定。按照‘突出重點、有保有放’原則，立足我國國情，對不同品種實行差別化支持政策，調整改進‘ 黃箱’支持政策，逐步擴大‘綠箱’支持政策實施規模和范圍，保護農民生產積極性，促進農業生產可持續發展，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策，改革完善玉米收儲制度，繼續實施棉花、大豆目標價格改革試點，完善補貼發放辦法。”改革的原則已經確定，工作方針已經明確，只是在實施過程中還會出現新情況新問題新矛盾。大豆和棉花的目標價格改革試點還將實施，如果明年玉米也實行“價補分離”改革，讓市場決定價格，補貼由政府提供給生產者，會不會出現產量下降幅度超出市場可以接受程度的情況？根據經驗推斷，價格下降導致的收入減少一般會大于財政可以承受的補貼支出。

這些年來，我國玉米市場雖然政策市特征明顯，但市場價格在調節供求也發揮了積極作用。今年新產玉米上市之后，關內地區價格下降得更多，對供大于求的市場形勢作出了更加明確的反映。改革的方向應該是讓市場決定價格，讓價格反映供求狀況，政府為生產者提供基本的保護。

如何減少存量？

前三年臨時存儲玉米庫存已經積累至高點，2015年新產玉產收購活動正在進行，從目前的收購進度和市場心態判斷，收購數量仍不會少。承儲企業強烈的收購積極性是預測收購量和去年大體相當的基礎。如果在收購期結束時收購了6000萬噸或是更多的玉米，到年度結束時出庫的玉米數量會因進口減少而增加，5000萬噸的預計結余量是可以接受的數字。也就是說到本年度結束時，國內玉米期末庫存量僅臨時存儲一項就會比目前國內一年的消費量還多。

過多的玉米庫存是包袱，并不利于糧食供給安全，需要消化降低。如何消化是個難題。補貼出口的做法再難實行，在全球農產品價格低迷的情況下，不僅主要出口國會堅決反對，而且內外價差之大，出口可能也真的是補不起。石油降價也給增強玉米燃料乙醇消費帶來了新的困難，不僅是價格方面的麻煩。

在減少存量的過程中，一定要注意要增加有效需求，而不是庫存的轉移。過去曾經出現過如此化解庫存壓力的情況，即一味地積極促消，以求本地壓力的降低。現在也有人提出，降價出售庫存玉米。如果降價之后消費擴大，當然可以考慮，如果消費總量沒有因降價增加，降價出售對于消減整體庫存水平沒有意義。

減少存量的有效方法，還是使增量更多地減少，不過這又會給普遍低迷的市場帶來更大的壓力，給生產結構調整帶來更大的困難。只是當前供應充足的國內外糧食市場，為實施生產調整提供了支持。