新《食品安全法》對《農產品質量安全法》修訂的啟示

李佳潔，李 楠，任雅楠，陳 松

（1.中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872；2.中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081）

新《食品安全法》對《農產品質量安全法》修訂的啟示

李佳潔1，李 楠1，任雅楠1，陳 松2

（1.中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872；2.中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081）

2006年我國頒布的《中華人民共和國農產品質量安全法》已經運行了9 a的時間，其作為各級部門開展食用農產品質量安全監管工作重要的指導性法規，對提高我國食用農產品質量安全水平發揮了巨大的引領和推動作用。然而，農產品質量安全的形勢變化、監管機構的改革調整，均使得現行《中華人民共和國農產品質量安全法》面臨諸多問題，迫切需要展開修訂工作。2015年4月剛剛完成修訂工作的《中華人民共和國食品安全法》對舊法作了與時俱進的修改和補充，成為修訂《中華人民共和國農產品質量安全法》的重要參考依據。本文在梳理《中華人民共和國食品安全法》相關內容的基礎上，重點從《中華人民共和國食品安全法》的立法原則、制度設計、機制創新等角度展開深入研究，并提出了對《中華人民共和國農產品質量安全法》修訂的三點啟示與建議。

新《中華人民共和國食品安全法》；《中華人民共和國農產品質量安全法》；修訂；啟示

李佳潔， 李楠， 任雅楠， 等. 新《食品安全法》對《農產品質量安全法》修訂的啟示［J］. 食品科學， 2016， 37（15）: 283-288.

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2006年《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》）頒布實施以來，為加強農產品質量安全管理提供了較為充分的法律依據，對提高我國食用農產品質量安全水平發揮了巨大的引領和推動作用［1-3］。然而，在頒布至今的9 a時間里，我國農產品質量安全形勢已發生了巨大的變化，出現了很多新問題［4-5］，同時這9 a也是國內農產品質量安全監管制度改革最頻繁和監管執行力度最強的時期，特別是2013年新一輪國務院機構改革對食用農產品質量安全監管職能做了重新劃分之后，現行的《農產品質量安全法》與新的職能分工產生諸多不匹配之處，新建立的機構、管理辦法和制度也迫切需要通過法律的形式確立其法律地位，開展《農產品質量安全法》的修訂工作勢在必行［6-7］。

2015年4月24日，全國人民代表大會高票通過了《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》（以下簡稱《食品安全法》），并于2015年10月1日起正式實施。新修訂的《食品安全法》，被評價為“史上最嚴的食品安全法”，在中國食品安全監管史、中國食品安全法治史上具有里程碑、劃時代的意義［8］。新《食品安全法》從落實監管體制改革和政府職能轉變成果、強化企業主體責任落實、強化地方政府責任落實、創新監管機制方式、完善食品安全社會共治、嚴懲重處違法違規行為等方面對現行法律作了與時俱進的修改和補充，體現了運用法治思維和方式解決食品安全問題的理念［9］。

2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（簡稱《建議》），《建議》的第七部分“堅持共享發展，著力增進人民福祉”中，在第七點“推進健康中國建設”部分提出國家“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”［10］。這是中央首次用單獨成節的方式在五年規劃建議中闡述食品安全，并將其納入推進健康中國建設的范疇，并最終立足到堅持共享發展，著力增進人民福祉，顯示出該問題的重要性和緊迫性。達到該目標的主要手段是通過建設嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，而其中的“嚴密”就顯示了食品安全治理的全程統一性［11］。但是，鑒于我國食品安全治理仍然是分產品（農產品與食品）、分段式（進入市場前后）的監管模式，如何達到“嚴密”，如何實現農業部門和食藥部門兩部門的無縫監管，將成為“十三五”期間食品安全管理的重要課題。

《食品安全法》和《農產品質量安全法》作為治理食品安全的兩部重要法律，兩法的和諧程度將直接影響食品安全治理的“嚴密高效”［12］。因此，《農產品質量安全法》修訂在即，它作為后規制法，無論從內容還是改革創新的理念上，都必須借鑒和參考剛剛修訂的《食品安全法》的內容和安排，保證兩法的有機銜接。

本文對新《食品安全法》在立法理念、制度設計和機制創新方面進行梳理之后，具體研究了《農產品質量安全法》與《食品安全法》的內容銜接和制度銜接問題，提出了相關政策建議。

1　新《食品安全法》的立法理念、制度設計與機制創新

立法理念是立法主體據以進行立法活動的重要理論依據，是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導價值觀，是為立法活動指明方向的理性認識，它對于制定科學而良善的法律、發揮法律的作用，從而樹立起法律的權威具有積極的意義［13］。

《食品安全法》從制定之日起就從宏觀上明確了“關注民生、廣納民意、保障人權”的立法理念，這種理念是憲法上公民生命權和健康權在食品安全法的具體體現［14-15］，然而舊法中這種立法理念在條款中并沒有被明確化和具體化［16］。2013年啟動對《食品安全法》的修訂和完善，表面上看是以大部委制改革為契機的，但實際上更重要的修訂意義在于對立法理念的重塑［17-18］。新修訂的《食品安全法》首次明確“實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度”，特別是首次將“社會共治”作為立法理念寫入法中，具有深遠意義［19］。食品安全是一個系統工程，它擁有最廣泛的利益相關者，需要全社會共同努力對食品安全實行社會共治，已經成為社會各界的共識。

舊《食品安全法》在立法理念方面雖也有涉及相關內容，但沒有像新法這樣明確化，且通過各項制度一一強化。

1.1強化“食品安全全程治理”理念的制度設計

“從農田到餐桌”的全程控制已成為食品安全管理的基本原則之一，食品體系必須作為一個整體來對待，必須為所有參與者制定明確責任。《食品安全法》首次提出國家建立食品安全全程追溯制度，強制要求食品生產經營者應當建立食品安全追溯體系，強化了食品安全全程治理的立法理念［20］。

“食品安全全程治理”理念也解釋了新法部分涵蓋了對農產品安全的立法內容，因為要想全程治理，對產地源頭的管理無法忽視和切斷。

1.2強化“食品安全風險治理”理念的制度設計

食品安全風險分析是改進食品安全管理、保護公共健康的有效手段，是目前被國際社會普遍遵循和認可的食品安全管理制度［21］。新法進一步完善了舊法中風險監測和風險評估制度；新增食品安全風險分級管理制度、食品安全風險交流制度［22］。

1.3強化“食品安全協同治理”理念的制度設計

新法強化了行業協會、消費者協會、檢驗機構、認證機構、新聞媒體、群眾等多方社會監督力量的權利和責任，建立有獎舉報制度和貢獻褒獎制度，鼓勵個人參與治理［23］。建立食品安全信息統一公布制度，保障公眾獲取充分的信息從而更好地參與和監督食品安全治理。建立食品安全責任保險制度，保護消費者，尤其是食品安全事故受害者的合法利益，助力企業防范風險、穩健經營，減輕政府處理食品安全事故的壓力［24］。

1.4強化“食品安全責任治理”理念的制度設計

要求食品生產經營者建立食品安全管理制度和自查制度、完善食品出廠檢驗記錄制度、完善食品召回制度，首次要求從事食品批發業務的經營企業建立食品銷售記錄制度。新法強化了縣級以上地方政府責任，首次建立責任約談制度。新法還強化了第三方相關主體的責任落實，實施責任連帶制度，將與生產經營者承擔連帶責任［25］。

食品安全責任落實到位，不僅有賴于法律制度的設計，更有賴于治理機制的健全。多年的監管實踐證明，缺乏機制支撐的法律往往淪為“死法”，難以發揮預期的作用。機制的兩大核心功能在于，一是整合資源、形成合力，二是落實責任、形成動力［26］。新《食品安全法》創新性地提出了多項機制，包括強化食品生產經營者責任的食品安全信用獎懲機制、強化監管部門責任的能力考核機制、加大懲處力度的行刑銜接機制、資格懲罰機制、首付責任機制、懲罰性賠償機制等，為落實各項制度增加了操作性［27-29］。

綜上，新《食品安全法》從理念層面到制度支撐再到機制操作層面均開展了有意義的探索和創新，將成為《農產品質量安全法》修訂時的重要參考。

2　新《食品安全法》與農產品安全相關的條款分析

食用農產品屬于食品是客觀事實，而農產品和食品實施分類管理是由我國食品安全管理體制所決定的，也決定了《食品安全法》與《農產品質量安全法》二者密不可分的關系［30］。新《食品安全法》中有六章共18 項條款對農產品安全進行了規定，筆者參考其中與農產品相關內容進行梳理（表1）?？傮w上說，《食品安全法》中涉及與農產品安全有關的條款，主要包括三個方面的內容。第一，針對目前農產品質量安全熱點問題，《食品安全法》對相關制度進行了強化，并對相關行為應承擔的法律責任進行了規定；第二，《食品安全法》結合監管機構改革成果對監管職能的變化進行了規定；第三，對食品和農產品同樣重要的且沒有必要分開規定的，《食品安全法》進行了統一要求。例如國家實行食品安全信息統一公布制度、風險監測和風險評估制度、質量安全標準的制定，這對于食品和農產品要求是一樣的，因而由《食品安全法》統一規定，體現了《食品安全法》作為一般法的統領性。

表1　《食品安全法》中與農產品有關的條款梳理Table 1 Articles related to agricultural products in the Food Safety Law of the People’s Republic of China （2015 Revision）

2.1針對目前與農產品質量安全有關的熱點問題進行了規制

新《食品安全法》對農產品質量安全熱點問題的相關制度進行了強化，并對相關行為應承擔的法律責任進行了規定。例如農產品中農業投入品的使用問題，本應屬于《農產品質量安全法》的管轄范疇，但考慮到國家目前面臨的三大食品安全風險中主要是以化學性風險為主，其中來自農業投入品產生的化學性風險較高，在《食品安全法》修訂過程中，社會各方強烈要求應對農業投入品進行嚴格監管，因此最終將對農業投入品的規范要求放入《食品安全法》，對農藥管理制度、農業投入品殘留風險評估、農獸藥殘留限量標準到農業投入品使用制度等多項條款中進行了規定。再例如轉基因食品安全問題，也屬于社會熱點問題，新《食品安全法》也特別規定了強制標識制度。此外，對于過去出現過的對社會產生較大負面影響的農產品質量安全違法事件，例如生產中使用劇毒、高毒農藥、違法生產經營污染物超標、經營死因不明或未經檢疫的動物性農產品等，《食品安全法》對這些行為應承擔的法律責任也進行了詳細規定。

2.2結合監管機構改革成果調整了相應的監管職能

2013年新一輪國務院機構改革對農產品質量安全監管職能做了重新劃分之后，由中華人民共和國農業部負責農產品生產環節和進入批發市場、零售市場和加工企業前的監管，而農產品進入批發市場、零售市場和加工企業之后的質量安全監管交由國家食品藥品監督管理總局負責。因此，《食品安全法》在第一章“總則”的第二條就明確了機構改革成果，即農產品的市場銷售應遵守《食品安全法》，由食藥部門監管。并且在該法中多次對農產品經營主體——農產品批發市場經營者、農產品銷售者、農產品貯運者的行為，進行了規范說明。

2.3對食品和農產品進行統一要求

食用農產品屬于食品是客觀事實，因此，對食品和農產品同樣重要且沒有必要分開規定的，新《食品安全法》進行了統一要求，例如檢驗、進出口、安全事故處置等方面，《農產品質量安全法》不需要特別設立章節進行重復規定，只需明確按照《食品安全法》的相關規定執行，對特殊之處進行特別說明即可。

《農產品質量安全法》在修訂時應特別注意這些新《食品安全法》已規定的相關條款，保持兩法的有機銜接。

3　《食品安全法》對《農產品質量安全法》修訂的啟示

基于以上對新《食品安全法》從立法理念、制度設計以及機制創新方面以及涉及農產品相關條款的分析，對修訂《農產品質量安全法》提出以下三點建議：

3.1《農產品質量安全法》應與新《食品安全法》的立法理念保持統一

《食品安全法》的立法理念體現了當前世界范圍內食品安全管理最先進的管理原則和通用做法，并且在充分結合我國國情的基礎上制定了相應的法律規范?！掇r產品質量安全法》與《食品安全法》作為我國食品及農產品安全的兩部基本大法，在立法理念上，二者應保持一致、一脈相承。因而新《食品安全法》的立法理念也應成為我國《農產品質量安全法》修訂時立足的基本理念和指導思想，既堅持國際視野，又要立足國情，在風險管理、全程管理、社會共治等方面繼續繼承和發揚。

以全程治理的立法理念為例，由于農產品的質量安全受其產地環境影響很大，《農產品質量安全法》在修訂時應將治理領域進一步向前延伸，加強對農產品產地環境的治理，規定農產品生產區域應不受污染源影響，有毒有害物質含量限制在國家法律法規、強制性標準允許范圍之內。禁止在產地周邊建排污企業，禁止向農產品產地排放或者傾倒廢水、廢氣、固體廢物或者其他有毒有害物質，并配備相應懲處違法行為的條款，保證產地環境大氣、農業生產用水水源、土壤等質量安全指標應符合國家標準的相關規定［31-32］。

3.2《農產品質量安全法》應特別注重與新《食品安全法》相關條款內容的有機銜接

《農產品質量安全法》作為后規制法，應特別注意保持與前法《食品安全法》的一致性，保持有效的制度銜接，例如農產品質量安全追溯制度［33］等，并對《食品安全法》中已規定的修訂內容，進行必要的解釋、細化和延伸。

3.2.1農業投入品管理

農藥、獸藥、肥料、飼料和飼料添加劑等農業投入品的生產、經營、使用和廢棄的整個生命周期對農產品產地環境和農產品質量安全均有顯著影響，又涉及農業投入品生產、經營主體、農產品生產、經營主體等多類型主體，在監管上又具有較高難度。《食品安全法》僅僅提出了國家要實行嚴格的農藥管理制度和農業投入品使用制度，并未對該制度的具體要求和如何監管進行詳細的說明，需要在《農產品質量安全法》中進行更為系統規定。因此建議《農產品質量安全法》將對農業投入品的規范問題單獨成章，將《食品安全法》的相關條款進一步細化和延伸，例如就農藥管理制度方面，對境內生產和境外進口的農藥、獸藥、肥料、飼料和飼料添加劑等農業投入品管理實行登記注冊制度；禁止生產經營未獲得登記注冊的農業投入品，嚴格執行農業投入品目錄制度；國務院農業行政部門定期更新并向社會公布禁用、淘汰及限制使用的農業投入品目錄；禁止生產經營國家明確禁用和淘汰的農業投入品；禁止生產經營國家允許使用投入品目錄以外的農業投入品等，并配合相應的違法懲罰措施。

3.2.2農產品質量安全標準

《農產品質量安全法》應像《食品安全法》規定建立食品安全標準一樣，明確國家建立強制執行的農產品質量安全標準，由國家農業行政部門主導制定。但《食品安全法》在第二十六條將本應屬于農產品質量安全標準的農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、微生物等有毒有害物質的限量規定及檢測方法歸于食品安全標準，所以，農產品質量安全標準將與食品安全標準存在重合部分，但彼此無法包含和替代，需要特別注意銜接問題。

建議《農產品質量安全法》修訂時在明確農產品質量安全標準的范圍時，應首先明確兩套標準體系的重合部分，即已納入食品安全國家標準的對農產品中農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、微生物等的限量規定及其檢驗方法也屬于農產品質量安全標準，然后再明確農產品特有的其他標準，包括農產品產地環境標準、其他農業投入品殘留限量規定及其檢驗方法、農業投入品的生產、使用范圍及用量規定、畜禽屠宰檢驗規程、農業轉基因生物安全評價與檢驗方法、農產品生產經營過程中的衛生要求、與農產品質量安全有關的標簽、標志、說明書等標準。

3.2.3農產品質量安全風險評估制度

新《食品安全法》對食品安全風險評估制度的法律地位進行了進一步的落實。需要特別提出的是，食品安全風險評估制度評估的是危害因素，而非產品，危害因素可存在于食品中，也可存在于農產品中。因此，風險評估制度不能簡單按照產品類型分為食品安全風險評估和農產品安全風險評估，農產品質量安全風險評估與食品安全風險評估并非并列關系，而是被包含關系，還是應由國家食品安全風險評估專家委員會統一開展評估工作。但是我國建立專門的農產品質量安全風險評估制度還是有其必要性的，特別是針對農業投入品等危害因子的風險評估上，農業科學院等相關研究所已具備相當的研究基礎和知識儲備，具有更多的研究優勢［34］。

因此，《農產品質量安全法》在修訂中應明確國家建立農產品質量安全風險評估制度，但也需將與食品安全評估制度的關系明確化。農產品質量安全評估制度應將評估范圍集中于針對農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業投入品等危害因子的安全性評估，成立國家農產品質量安全風險評估專家委員會，并會同國家食品安全風險評估專家委員會共同開展評估工作。

3.3《農產品質量安全法》應體現農產品質量安全管理的特殊性和創新性

我國鮮活農產品的時效要求、農產品生產主體分散、產銷異地、產銷分段監管等現狀限制了農產品全程治理的效率和各項制度的實施［35］，決定了農產品質量安全管理與食品安全管理的差異性。因此，《農產品質量安全法》在修訂時應考慮到農產品監管的特殊性，有選擇的借鑒《食品安全法》。例如，在強化地方政府責任方面，與食品安全監管強化至縣級地方政府責任不同，鄉鎮級監管部門在我國農產品質量安全監管中的作用不容忽視，因此《農產品質量安全法》中應進一步強化鄉鎮級地方政府的責任和相應的權利。

此外，農產品產銷分段監管的狀況為農產品質量安全的全程管理提出了不小的挑戰。新《食品安全法》雖對農產品進入市場之后的相關經營主體——集中交易市場開辦者、批發市場開辦者、銷售者的責任進行了相關的要求，但是進入市場的農產品質量安全的保障，不能僅僅依靠經營者的驗收把關，監管工作仍是重點區域。因此，農業和食藥兩部門共同建立以農產品質量安全為核心內容的農產品市場準入制度，有助于強化生產者的安全責任意識，有助于農業部門和食藥部門實施無縫監管對接，同時還有助于農產品生產經營相關主體的權責明確，可能成為適合于我國農產品質量安全管理的創新制度［36］。

4　結 語

《食品安全法》與《農產品質量安全法》是維護我國食品與農產品質量安全狀況的兩部重要大法，二者應相輔相成，無縫銜接。

新修訂的《食品安全法》作為一般法和前規制法，無論從立法理念還是具體制度安排上，都應成為特殊法和后規制法《農產品質量安全法》修訂時的重要參考?！掇r產品質量安全法》在修訂過程中，必須細致深入的研究與《食品安全法》相應條款及規范制度的對應和銜接問題。對于《食品安全法》中已規定的農產品質量安全方面內容，《農產品質量安全法》可進行相應的延伸或銜接說明，對于《食品安全法》中已規定的制度，《農產品質量安全法》應予以積極的借鑒和參考。但在借鑒的同時，也應考慮到農產品質量安全管理的特殊之處和我國的國情，有選擇地借鑒，并進行進一步地完善與創新。

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更 正

本刊2016年37卷9期第50頁和2016年37卷11期第24頁的中英文作者順序刊誤，第三位應為通信作者“高翔1，2，*”，其他作者按原順序依次后排；腳注部分通信作者簡介排序相應改為高翔、楊明明。

《食品科學》編輯部

Suggestions from Food Safety Law of the People’s Republic of China （2015 Revision） on Revising Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products

LI Jiajie1， LI Nan1， REN Yanan1， CHEN Song2
（1. School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. Institute of Quality Standards & Testing Technology for Agro-Products， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Over the past nine years， as the basic law for regulating the quality and safety of agricultural products， the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has played an important role in improving the quality and safety of agricultural products. However， the new changes in the quality and safety situation of agricultural products and the adjustment of the supervision institution have brought new challenges for the current law. The Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products has to be revised soon. On the other side， the second revision of the Food Safety Law of the People’s Republic of China， which has been completed its in April 2015，would provide an important reference for the revision of the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products. In this study， based on a detailed analysis of the legislative principle， system design and mechanism innovation of the Revised Food Safety Law of the People’s Republic of China， three suggestions are put forward on revising the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products.

Revised Food Safety Law of the People’s Republic of China ； the Law of the People’s Republic of China on Quality and Safety of Agricultural Products； revision； suggestions

10.7506/spkx1002-6630-201615048

TS201.6

A

1002-6630（2016）15-0283-06

10.7506/spkx1002-6630-201615048. http://www.spkx.net.cn

2015-11-13

李佳潔（1981—），女，講師，博士，研究方向為食品安全管理。E-mail：jiajieruc@163.com

引文格式：