檢察機關對行政強制權進行監督的路徑與程序設計

余立煒+羅秀芬

摘要：強化對行政權力的監督和制約，是全面推進依法治國的必然要求，而眾多行政權力中，涉及公民人身財產權益的行政強制權，與廣大人民群眾切身利益密切相關，亟需檢察機關給予有效監督和制約。本文擬對行政強制行為的檢察識別、監督原則、路徑、程序設計提出淺見。

關鍵詞：行政強制權；檢察監督；原則；路徑

中圖分類號：D916.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）32-0014-04

作者簡介：余立煒，男，衢州市衢江區人民檢察院政治處，主任；羅秀芬，女，衢州市衢江區人民檢察院民行科，科員。

根據憲法關于“法律監督機關”的定位，檢察監督的本質是防范、控制和矯正權力的夸張和濫用，保證國家意志的統一實現。傳統理論認為檢察機關的根本任務就是對審判權進行監督，誠然，司法權是檢察監督權的重要屬性，但法律監督確是檢察監督權的本質屬性，在依法治國的當下意義重大?；诖?，沖破傳統訴訟監督束縛，將監督視野拓展到行政領域對于民行檢察而言大有所為，眾多行政權力中，行政強制行為主動性、直接性、強制性、社會維穩性的特點，決定了其作為行政權力的重要形態將被納入重點監督范圍。

一、行政強制的檢察識別

（一）行政強制的概念

關于行政強制的概念，理論上一直眾說紛紜，直至《行政強制法》的出臺，法學概念與立法概念才得到高度統一，即行政強制包括行政強制措施和行政強制執行。對行政強制措施和行政強制執行的檢察識別是檢察機關行使監督職能的首要考慮因素，是監督的前提，也是甄別行政強制權檢察監督邊界合理與否的重要考量。

根據《行政強制法》的規定，所謂行政強制措施，指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的強制行為，如限制公民人身自由、查封扣押財物、凍結存款匯款等。行政強制執行是指行政機關或者行政機關申請人民法院對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為，如拍賣或其他依法處理財物、劃撥存款匯款、排除妨礙、恢復原狀、代履行等。行政強制措施和行政強制執行雖在要求當事人履行義務的程度上存在本質區別，前者要求當事人履行“容忍、不作為”義務，后者要求要求當事人履行“作為”義務①，但二者所指對象均為公民人身自由或公民、法人或者其他組織的財物控制處分，行使權力上先行后續，合二為一為行政強制。

（二）行政強制檢察監督的必要性

1.既有監督方式的缺陷

現行行政行為監督體系下，行政機關內部監督、人大監督、審判監督、社會監督等一定程度上對行政權的擴大和濫用有制約作用，但均存在各自的缺陷。如內部監督因行政機關之間隱性的“親緣關系”，致使內部自我糾錯的行政復議應有的中立性、獨立性和準司法性大大減弱。人大的監督只能是宏觀的監督和對國家、社會重大事項的監督，其監督是非普遍、非經常、非專門的，而不可能是經常性的具體的監督。審判監督以訴訟方式進行，其發動依賴于當事人訴權的行使，具有被動性，因此難以及時制止、糾正違法行為。②由上可見，現有法律體系對于行政行為的監督是存在缺位的，對行政行為的監督應當在監督主體上有所拓展，而檢察機關外部監督、微觀監督、主動監督的特點恰好可以彌補上述監督方式的缺陷，具有現實意義且符合中國國情。

2.檢察監督具有憲法性

檢察機關按照權力機關的意志和授權，具體負責對行政權進行監督，以保障國家法制的統一，防止和控制行政權的濫用，在憲法層面上，檢察權是一個獨立的、專門的法律監督權，憲法確立檢察機關為國家法律監督機關，這是行使行政檢察監督的最高法源，相當程度上，行政檢察監督具有憲法性。③黨的十八屆四中全會審議并通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重要問題的決定》對合理配置權力、推進檢察改革作出了重要部署，《決定》提出，要“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”?？梢?，無論是對行政強制措施實行司法監督（檢察監督），還是對行政機關行使或者不行使職權進行檢察監督，都是檢察監督制度的重要組成部分，是我國國家權力分工制約體制的應然內涵，也是法律監督本意的回歸。

3.檢察監督具有公益性

檢察機關擔負國家利益、社會公共利益維護之責，行政機關在行使行政強制權過程中一旦出現“不作為”或“濫作為”的行為，勢必將上述“兩益”置身于危險之中，此時介入行政強制檢察監督在維護“兩益”上具有重要價值。一方面，較大一部分行政強制行為的實施為了預防、制止、解除違法行為，此時若行政機關放任違法行為發生無疑會對“兩益”造成危害。另一方面，行政強制行為的實施以國家強制力為后盾，要求相對人服從而不能反抗，其限制的是各項權利中最為重要的人身權和財產權，行政強制權一旦濫用，對“兩益”的侵害是巨大的。因此，由檢察機關充當國家利益和社會公共利益的代表人，對行政機關的違法行為進行監督成為必然選擇。

二、行政強制監督原則

（一）適當比例原則

《行政強制法》第1條規定，“為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護社會公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法?！睆脑摋l文可見，在行政強制行為監督過程中，既要保障行政機關執法行為又要監督其行為，既要保護公共利益又要保障公民、法人和其他組織等行政相對人的個人權益。保障和監督關系的平衡旨在根據行政機關在行政強制行為中享有的行政權大小來相應確定法律監督權的權能，保證監督權力的設置不留空檔，保持行政權與法律監督權量上的平衡。④利益關系的平衡旨在根據行政機關對公共利益和個人利益的權衡合理與否決定是否開展監督。

（二）謙抑性原則

檢察機關在行政強制監督工作中必須嚴格把握監督尺度，遵循檢察工作規律，遵守法律規定，不能超越檢察監督權的應有之義。一、對行政機關的監督，著重點應放在合法性監督上而非合理性監督上。合法性審查是對憲法依法行政原則的必然延伸，既能監督又能保障行政機關依法行使職權，也能與行政訴訟合法性審查的司法審查理念相符合。二、在監督過程中對監督權應有的價值需做考量，應尊重行政機關的專業判斷，不影響行政效率。行政強制措施和行政強制執行的自身特點決定了其實施過程中更加注重效率，同時專業判斷上更加具有優勢，檢察機關在監督過程中應給予充分的尊重，不能不當干涉，尤其是某些突發情況的即時性強制措施。

（三）人、事監督并重原則

行政強制行為出現問題通常有兩種情況，一是行政強制行為本身出現錯誤，但執法人員并沒有過錯和不當行為；二是行政強制行為本身合法適當，但執法人員存在違法或濫用公權力的行為。第二種情況下，若執法人員自身問題得不到糾正無疑會造成其實施的行為出現問題，人是根源，只有規范人員才得以進一步規范行為。也正因為如此，近年來民行檢察的工作格局從原有的私權利救濟轉型為公權力救濟，從對事監督走向人、事監督并重。行政強制行為檢察監督作為公權力監督的重要代表，它的監督過程即是人和事監督并重的過程。

三、行政強制監督路徑

（一）找準行政強制權的監督重點

1.行政強制行為是否合乎實體規定

行政強制權依法而生不能創設，檢察機關在行政檢察監督過程中對此應予以重點把握，對違反法律實體規定的違法強制行為應予以源頭性、持續性的監督，督促行政機關規范執法、改進行政管理，維護公共利益和正常社會管理秩序。

2015年，衢州市檢察院民行處在開展違法行政行為監督過程中發現該地公安交警部門在查封、扣押交通肇事、交通違章車輛執法過程中存在違法收取拖車費、保管費的問題。經對公安交警部門是否自行承擔扣押車輛的拖車、保管費，扣押車輛的數量及相關處置流程，收取的拖車、停車費的數額，公安交警部門是否通過公開招投標方式委托確定施救、保管企業等事項進行全面深入調查發現，近三年來，該市下轄的三個縣公安交警部門扣押事故車輛合計7000余輛，相關企業向當事人違規收取拖車、保管費用約200余萬元，嚴重違反了《行政強制法》關于行政機關因查封、扣押而發生的保管費用由行政機關承擔的規定，嚴重損害了廣大車主的合法權益。衢州市人民檢察院遂向公安交警部門提出四方面的工作建議：一是對《行政強制法》實施以來，因查封、扣押車輛而產生施救費、保管費的收取情況進行全面檢查，逐一核實；二是停止收費，向政府申報專項資金，嚴格依照行政強制法的規定，對公安機關采取強制措施發生的拖車費、保管費由公安交警部門承擔；三是進行公開招投標，對負責拖車、保管的企業實行資格審查、資質準入，并定期進行檢查，接受社會監督，消除腐敗隱患；四是完善落實制度機制，從加強日常監督管理出發，對交通執法過程中的扣車、拖車、保管、提車等環節的執法標準予以完善，制定嚴格的操作流程，杜絕損害廣大車主合法權益的情況發生。衢州市公安部門對上述建議高度重視，明確規定負責拖車、保管的企業不得再向車主收取被扣車輛的拖車、保管費用，該筆費用由公安機關承擔。同時，對檢察機關所建議的防控內容，公安機關亦予以了采納，截止2015年底，全市未經過公開招投標形式確定的拖車、保管企業均已被取消，相關部門將按照規范流程向社會公開招標，至此，檢察建議的實效性得以有效發揮。⑤

2.行政強制行為是否合乎程序規定

行政強制權運行實踐中，不乏行政執法主體素質參差不齊，法律意識欠缺，重實體輕程序，實施過程中隨意性大等系列問題。行政強制措施程序違法主要表現在未經領導審批采取強制措施，采取強制措施未通知當事人到場，未當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，未對采取強制措施的物品加貼封條，制作物品處理記錄等。行政強制執行同樣具有隨意性，以強制拆除為例，按照法律規定，強制拆除在告知方面一般需經過限期拆除通知、催告、強制執行決定、公告四個程序才屬于程序到位。另外，對違法建設是否嚴重影響城市規劃需要拆除，需要規劃部門的認定，特殊情況下還需做風險評估，拆除違法建設需要縣級以上人民政府牽頭組織各有關部門如公安、公證部門配合進行拆除。而實踐中，行政機關通常做法確是僅通過一紙限期拆除通知書作為已盡告知義務，更有甚者，將針對不特定多數人的通告作為告知方式，相對人逾期不自行拆除的，即組織相關部門到現場強制拆除。告知程序的嚴重缺位，致使相對人處于信息嚴重不對稱地位，相關合法權益因而難以保障。

（二）探索“以點到面”的監督路徑

1.個案監督——類案監督

行政強制權范圍非常廣，單行政強制措施就有查封、扣押、拍賣、凍結等多項措施，檢察監督并非以量取勝，民行檢察要想使監督獲得實效，強化監督剛性，應跳脫出個案監督。大雜燴、東一頭西一炮的監督模式，不僅得不到行政機關的重視，也無法滿足社會對行政執法檢察監督的現實需要。相反，類案監督能推進制度性、傾向性、普遍性問題的解決，同時，同案同監督，可以做到相同情況相同糾正。因此，檢察機關監督要強化調研，突出重點，按線摸排出相似的違法情形，予以類案監督。如對行政機關開展行政強制案卷評查，查找出行政強制行為過程中的通病，尋找違法問題的根源，同時提升對涉及違法、異化等行為的監督敏感性。

2.行政強制違法行為監督——行政規范性文件合法性審查

相當一部分情況下，行政行為依照規范性文件作出，檢察機關對行政強制違法行為監督的同時，對行政規范性文件的合法性審查同樣具有必要。規范性文件的合法性審查，目前屬于政府法制部門的職權范圍，政府法制部門的合法性審查結點主要在于規范性文件制定出臺之前，即第一次把關，而文件出臺后的后續把關顯得無人問津。規范性文件因其制定程序簡便等特點，在城市管理過程中被行政機關廣泛運用，基于適應城市管理等因素的需要，規范性文件在法律層面與執法現實的選擇上往往更傾向于后者，不免與上位法相悖。規范性文件一旦違法，對公民權利、公共利益的侵害程度比行政行為要嚴重的多，因此需要嚴格標準對其予以監督，防止權力擴大。檢察機關能不能成為該項工作的監督主體成了新的值得探討的問題，之前也有學者提出來，檢察權對行政執法的監督不可能是全方位的，審判機關尚無對抽象行政行為予以審查的情況，檢察機關應暫時不考慮該監督對象為宜，然隨著新《行政訴訟法》的出臺，明確宣告了當事人行政訴訟過程中可以向法院一并申請對規章以下規范性文件的合法性審查，⑥故此，檢察機關對規范性文件的審查相對以往來說更師出有名。當然，此處的審查指的是合法性審查，即行政規范性文件是否符合法律、法規、規章的規定，對合理性的審查并不符合檢察監督謙抑性的原則。

（三）健全行政執法檢察監督工作機制

1.建立行政執法信息內部移送機制

內部工作平臺，是指涵蓋檢察機關偵監、公訴、反貪、反瀆、控申、檢察室等業務部門的信息溝通協作平臺，有助于發現違法行政強制行為檢察監督的線索，整合司法資源，增強工作合力。民行檢察要改變以往傳統單槍匹馬作戰的辦案模式，在監督領域上要充分利用查辦貪污賄賂和瀆職侵權案件、辦理各類刑事案件和民事行政訴訟法律監督案件過程中發現的行政機關違法或不當行使行政強制權的違法情形。其中包括：一是民行部門與反貪、反瀆部門的工作協作配合平臺，明確對于初查、偵查中發現的涉及國家利益、公共財產的損失，可能存在違法行政行為等線索時要及時移送，民行部門可適時參與相關案件調查，從而查明行政機關是否確實存在違法行政行為。二是民行部門與偵監、公訴等刑檢部門的工作協作配合平臺，明確對于審查批捕、起訴中發現的涉及國家利益、公共財產的損失，可能存在的違法行政行為等線索要及時移送，借助于刑事案件相關證據材料發現其中可能存在的違法行政行為線索并開展行政檢察監督。三是民行部門與檢察室的工作協作配合平臺，充分發揮民行部門的職能優勢和檢察室的地緣優勢。

2.建立與行政機關配合協作機制

建立檢察機關與行政機關配合協作機制顯得尤為重要，縱觀各地檢察機關，許多地方都在做相應的嘗試，旨在通過機制的建設，優化行政執法檢察監督的環境。筆者所在檢察院對于該項工作非常重視，通過反復研究論證，制定符合實際的工作方案，先后出臺《衢江區行政執法檢察監督工作暫行規定》和《關于開展行政執法檢察監督與政府法制監督協作試點工作的實施意見》，明確建立行政執法檢察監督與政府法制監督協作機制，一方面規范自身監督行為，另一方面獲取政府法制部門支持。無獨有偶，多地檢察機關為加強對涉及公民人身和財產權益行政強制措施的法律監督，促進依法行政，圍繞建立案件線索移送反饋、監督協作聯席會議、行政執法信息平臺共享、行政機關重大案件執法信息向檢察機關報備等機制，啟動強制措施檢察監督試點工作，聯手打造監督平臺，促進監督信息互通共享，實現行政執法監督效果最大化。

四、行政強制權監督的程序設計

正當程序旨在權力邊界清晰，權力運行有序開展。就行政強制權監督體系而言，應明確檢察監督的受理范圍、審查程序、監督手段。

（一）依職權受案

不同于當事人申訴、公民控告舉報、依職權發現的多元化受案渠道，行政強制措施和行政強制執行單方性、強制性的特征要求行政強制行為檢察權監督以依職權監督為主。究其原因，行政強制行為是行政強制權行使過程中行政機關對是否使用行政強制措施和執行措施的單方判斷，主體、權限、內容、程序都由法律加以規定，不涉及行政相對人的意思自治，也不涉及個人權利的處分，行政相對人處在一種被動的服從地位，因此行政相對人無法進一步影響監督者對行政權監督的深度和廣度，況且行政相對人的申請或公民舉報控告僅是檢察機關發現行政機關違法運用行政強制權的途徑之一，是否受理仍在檢察機關依職權的范疇，故較少存在依申請監督的空間，這也是檢察機關在行政執法監督該項職能上不得不面臨的現實選擇。

（二）明確審查程序

結合辦案實際，民行部門在案件審查過程中應采用以下流程：依職權受理、案管部門登記、通知被監督主體、聽取被監督者意見、承辦人審查意見、調查核實、擬寫法律文書、內部審批、重要案件提請檢委會討論、送達文書、抄送行政監督部門、向上級檢察機關備案、跟蹤監督。審查報告應重點圍繞行政強制行為在實體和程序上的違法點、違法行為造成國家利益或社會公共利益受損情況、具體監督手段和內容三個方面予以論述。通過程序的次序安排，實現監督權的自我約束。⑦

（三）豐富監督方式

按照行政法學的常規思路和邏輯完整性，以及結合本文前面所述，行政行為檢察權子內容應該包括對具體行政行為監督、抽象行政行為監督、相關職務犯罪檢察監督。檢察機關應根據已查明的情況采用不同的監督模式。

1.具體行政行為監督

民行檢察部門對具體行政強制行為調查完畢后，應根據已查明的情況以及行政機關對監督的采納情況采用“先禮后兵”的多層次遞進監督模式。即首先在督促行政機關履行職責、依法辦案等方面予以行政救濟，監督方式以檢察建議為主，包括糾錯建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議。檢察機關在發送檢察建議的同時，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內容，共同研究整改措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結合。其次，在檢察建議等前置程序未獲實效、再次建議仍舊不采納，違法行為對國家利益和社會公共利益造成緊迫威脅的情況下，以行政公益訴訟方式予以司法救濟，包括提出行政公訴、出庭支持公訴、抗訴、審判活動予以監督等。另外，對于有特定、明確受害人的行政強制行為，引導相對人通過行政復議、行政訴訟等途徑進行自救或支持起訴，向法院遞交支持起訴意見書并出庭支持訴訟。

2.抽象行政行為監督

抽象行政行為監督廣義上包括特定行政立法行為、重大行政決策行為、制定規范性文件行為的監督。本文監督對象即指后者，監督范圍為規范性文件是否符合上位法精神以及具體法律規定，監督方式以提請權力機關、上級行政機關審查、修改意見報送政府法制部門為主，同時跟進監督督促違法規范性文件的修改或廢止。

3.相關職務犯罪檢察監督

相關職務犯罪檢察監督存在于行政檢察和刑事檢察的交叉領域，需充分發揮內部工作平臺，對行政強制行為尋租、異化行為予以監督，監督方式以移送犯罪線索、提出懲戒意見為主。

[注釋]

①在行政強制措施的實施中，當事人不存在作為義務，相反，行政強制執行，無論是行政機關自身的強制執行還是行政機關申請人民法院的強制執行，都以當事人在規定期限內不履行行政決定為前提，本質上是行政機關或人民法院強制當事人履行義務的行為.

②林成輝，許光勇.構建行政強制措施檢察監督制度的思考[J].浙江檢察，2016（4）.

③傅國云.行政檢察監督研究：從歷史變遷到制度架構[M].北京：法律出版社，2014，5.

④王遠韜.試論對行政強制措施開展行政檢察監督的基本定位[EB/OL].蘇州檢察網，2015-6-26.

⑤謝飛.心系百姓于細微之處推動法治顯監督本色——衢州市兩級院合力監督糾正公安交警行政違法取得良好成效[EB/OL].浙江省人民檢察院內網.

⑥<行政訴訟法>第五十三條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查.

⑦周青，胡金龍.行政執法檢察監督制度的建立研究——以溫州市探索情況為對象[J].浙江檢察，2016（4）.