實現(xiàn)中國稅收制度的現(xiàn)代化：增值稅改革

杰弗里·歐文斯著 陳 新譯

實現(xiàn)中國稅收制度的現(xiàn)代化：增值稅改革

杰弗里·歐文斯著 陳 新*譯

杰弗里·歐文斯（Jeffrey Owens）先生1973年在英國劍橋大學獲經濟學博士學位。1973年至1980年期間，為OECD稅收分部經濟學家；1980年至1990年期間，為OECD財政事務部高級經濟學家；1991年至2001年期間，為OECD財政事務部主任；2001年至2012年期間，為OECD稅收政策和管理中心主任。現(xiàn)為維也納經濟大學教授、維也納經濟大學奧地利與國際稅法研究所主任。

三十多年以來，中國逐步改革稅收制度，力圖使稅制能夠適應中國經濟、政治和社會環(huán)境的變化。增值稅改革是這一攬子改革的最新舉措，或許也是迄今為止最為雄心勃勃的改革措施。2016年5月1日起，中國在全國范圍內全面推開“營改增”改革。政府設定的改革時限非常緊迫，稅務機關和納稅人方面都承受了極大的壓力。

經濟背景

中國經濟正在發(fā)生著結構性的變化，引入現(xiàn)代型增值稅制度的決策被認為正是在這一背景下做出的。在過去的五年中，中國領導人努力使經濟增長擺脫由投資和出口主導的路徑，轉向在消費和服務的基礎上實現(xiàn)經濟增長。與此同時，中國推行了志向遠大的結構性改革，弱化政府在投資中的作用，鼓勵大型企業(yè)“走出去”。今天，中國跨國公司的發(fā)展速度已在世界范圍內名列前茅 。

中國政府在第13個五年計劃中將目標設定為保持中等偏上的發(fā)展速度，承認兩位數(shù)增長的時代已經結束。中國政府認為，財稅政策將在改革、轉型過程中發(fā)揮關鍵作用，而增值稅改革是財稅改革進程中的重要組成部分。增值稅改革被視為能夠降低企業(yè)稅負，消除營業(yè)稅重復征稅的弊端，同時減少稅制總體性的“無謂損失”（the overall deadweight loss）。

增值稅改革的10年

2006年，中國全國人大批準了第11個五年計劃，其中包括承諾“在全國范圍內實現(xiàn)增值稅由生產型轉為消費型”。三年后，即2009年1月1日起，中國在所有地區(qū)、所有行業(yè)推行了增值稅轉型改革。

在接下來進行的“營改增”改革中，中國首先選擇部分地區(qū)、部分行業(yè)進行了試點。2012年1月起，在大城市中選定上海作為首個“營改增”試點地區(qū)。四年來，作為全國性改革的組成部分，“營改增”改革逐步向其他中心城市推開。第一輪“營改增”的試點行業(yè)包括：研發(fā)服務、信息技術服務、文化創(chuàng)意服務、物流輔助服務、 租賃服務、鑒證咨詢服務、廣播影視服務。這些都是現(xiàn)代服務經濟中的主要行業(yè)。“營改增”大大降低了這些行業(yè)的稅負，后續(xù)改革在其他行業(yè)中繼續(xù)推行。“營改增”也因此被視為推進結構性改革、發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的一條途徑 。

在過渡期內，稅務機關不斷總結在試點地區(qū)和行業(yè)中推行“營改增”的經驗教訓，使每個稅務人員在面對這一頗具挑戰(zhàn)性的稅種時，都能掌握開展征管工作的具體做法。

在全國范圍的“營改增”準備工作完成之后，經國務院批準，自2016年5月1日起在全國全面推行“營改增”改革，將增值稅的征收范圍擴大到建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)。同時將生產型增值稅轉變?yōu)閺氐椎南M型增值稅。

增值稅的征收管理

中國政府認識到，實施現(xiàn)代型增值稅要求稅務機關具有運轉良好的稅收征管功能，進而需要在中央、地方層面上開展更大范圍的稅收征管體制改革。一直以來，國稅局和地稅局分別負責征收不同的稅種（包括以消費為課稅對象的稅種）。由此造成的結果之一是，納稅人需要和多個稅務部門打交道，征納程序繁雜，抬高了遵從成本。更大范圍的征管體制改革，厘清了不同層級稅務部門各自對應的職責，明確了由國稅局對增值稅實行集中管理。同時，推行新的增值稅發(fā)票制度，建立了全國性的增值稅發(fā)票系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫。通過這種方式，有望對增值稅發(fā)票實行實時處理，使全國性的發(fā)票數(shù)據(jù)庫落到實處，最大程度地降低騙稅風險，改善數(shù)據(jù)管理。

中國增值稅制的主要特點

中國增值稅制的主要特點：

1.稅基很寬，包括幾乎所有的貨物和服務；

2.起征點較低；

3.針對小企業(yè)的特殊制度；

4.從3%到17%的多級稅率結構。

多級稅率和各種優(yōu)惠制度的存在，無疑將使增值稅的征收管理成為稅務機關和納稅人都需要面對的挑戰(zhàn)。但需要注意到的是，針對某些產品的較低稅率部分抵消了該稅種的累退性。盡管在實踐中，中國也可以效仿其他國家的做法，即針對低收入群體實行退稅制度（這種制度存在于不同類型的國家中 ，從新加坡到土耳其不等），或者針對低收入群體，建立增值稅補償性社會福利制度，而不是實行多級稅率。中國將成為把金融業(yè)全面納入增值稅網(wǎng)絡的一個主要國家（即便不是惟一這樣做的國家）。對于這種開創(chuàng)性的舉措，其他國家的稅收管理部門一定會給予相當?shù)年P注。

結論

增值稅的現(xiàn)代化是中國30年稅收改革厚積薄發(fā)的結果。從許多不同的角度來看，這或許是最為宏圖大略的改革舉措，要求稅務機關作出大刀闊斧的轉變，在中央政府、國稅和地稅機構層面上厘清職責劃分，建立現(xiàn)代化的信息技術平臺。這項改革對于納稅人來說，也是重大挑戰(zhàn)，他們需要在相對較短的時間內適應新的增值稅制度。

從長遠來看，增值稅肯定會減少對經濟的扭曲，有助于經濟轉型升級（更多地以服務業(yè)為導向），提高中國跨國公司的競爭力。增值稅以及企業(yè)所得稅無疑將成為政府收入的主要來源。中國今后可能需要考慮的一個問題是，如何將用于增值稅管理的技術平臺獲取的增值稅方面的信息，延伸到企業(yè)所得稅，從而最終形成針對增值稅和企業(yè)所得稅的綜合性管理。

* 陳新，現(xiàn)工作單位為江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)國家稅務局。

責任編輯：韓 霖