關于編制用海項目竣工驗收測量技術規程的探討

張加晉， 楊順良， 馬丹，任岳森， 翁宇斌， 羅美雪， 孫芹芹

(1.福建海洋研究所 廈門 361013; 2.福建省海島與海岸帶管理技術研究重點實驗室 廈門 361013； 3.福建農林大學資源與環境學院 福州 350002)

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關于編制用海項目竣工驗收測量技術規程的探討

張加晉1，2， 楊順良1，2， 馬丹3，任岳森1，2， 翁宇斌1，2， 羅美雪1，2， 孫芹芹1，2

(1.福建海洋研究所 廈門 361013; 2.福建省海島與海岸帶管理技術研究重點實驗室 廈門 361013； 3.福建農林大學資源與環境學院 福州 350002)

文章針對當前填海竣工驗收管理工作有管理辦法但缺乏驗收規范的情況，從科學意義和應用管理角度，提出編制用海項目竣工海域使用驗收測量技術規程的迫切性和必要性，提出不僅需要對填海項目竣工驗收制定驗收技術規程，還應該對構筑物用海、海底管線用海等不同用海類型和方式特點，采用有針對性的竣工測量邊界界定原則和竣工驗收測量方法，分析誤差限值建議說明，以期為沿海各省、市、自治區海域行政管理人員和竣工測量單位提供參考。

用海項目；竣工驗收測量；技術規程；建議

為了加強對填海項目的監督管理，規范填海項目竣工海域使用驗收工作，根據《中華人民共和國海域使用管理法》和《海域使用權管理規定》等有關法律法規的規定，國家海洋局于2007年制定了《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》(以下簡稱《辦法》)來指導沿海各省、市、自治區的填海項目竣工驗收管理工作。

《辦法》以法規的形式明確規定了我國填海造地項目竣工驗收的行政管理主體、驗收依據、驗收申請材料、技術承擔單位、測量技術報告內容、驗收流程、時間期限，以及違反該法應承擔的法律責任，實施以來對沿海各省、市、自治區的填海項目竣工驗收等管理工作具有積極的指導意義。但《辦法》僅明確了填海項目海域使用竣工驗收的管理辦法，而缺乏相對應的竣工驗收測量技術規程，未對項目用海竣工驗收中測量方法、技術、誤差大小、測量、報告格式等做出明確的規定。

1 填海項目竣工驗收管理及測量技術規程現狀

自2007年《辦法》出臺后，對竣工海域面積的確權面積及邊界僅有《海籍調查規范》(HY/T124-2009)可供參考，但尚未有專門相對應的填海項目竣工驗收測量技術規程，僅浙江省在2010年發布了《關于加強填海項目竣工海域使用驗收及后續管理工作的意見》，海南省海洋與漁業廳《圍填海項目竣工海域使用驗收管理作業指導書》，其他沿海各地尚無相應的配套管理辦法出臺。當前的竣工驗收測量規程多見于陸域項目的竣工測量，如市政的地下管線、建筑物、城市規劃等相關行業，在海洋行業內尚未開始，但已經由相關的技術部門和技術人員對用海項目的竣工驗收提出了相關的見解和實踐[1-7]。

同時，研究單位和多家海域測量單位在近幾年的填海項目竣工驗收測量中發現，由于工程設計、施工過程中存在一定的偏差，填海項目竣工驗收測量中出現的工程竣工點位、界址、面積與批準不一致的情況時有發生，同時各地竣工驗收測量沒有統一的標準，各測量單位所做的內容差異很大，如何界定測量成果與批準圖件之間的誤差大小及是否超限成為海域行政管理者比較關心的問題。

根據福建海洋研究所編制的《福建省項目用海實施情況跟蹤調查研究報告》，自2002年來，福建省已批準500多宗項目用海，但目前已實際竣工驗收的項目約為70宗，有一大批項目尚未驗收，亟須通過制定相關技術標準指導填海竣工驗收工作。

2 當前填海項目竣工海域使用驗收管理工作存在的問題

《辦法》未對填海項目的竣工驗收測量標準進行規定，同時該《辦法》中只規定填海項目竣工驗收必須提交填海竣工驗收測量報告和填海工程竣工圖，但在竣工驗收測量的管理工作中尚存在一定的問題。

2.1 未規定海洋測繪資質和測繪儀器

2007年《辦法》規定測繪資質參考的是2004版，但2004版、2009版和2014版本《測繪資質分級標準》，無海籍測量專業或子項，考慮到填海項目竣工驗收測量資質與《測繪資質分級標準》的一致性，填海項目竣工驗收工作的實施、評審和管理中應明確驗收技術單位應具有海洋測繪資質[4]。

2.2 未規定竣工驗收測繪儀器及精度

填海項目竣工驗收測量需要對填海界址點進行平面測量和高程測量，采用的儀器主要是參考《海籍調查規范》和《海域使用面積測量規范》中采用的測距儀、經緯儀、全站儀、GPS等，由于填海項目竣工驗收測量成果需要與已發證海域面積進行對比，并為后續的換發土地使用證相銜接，且部分海域項目需要測量其水下邊界。因此，其測量儀器的精度不但需要滿足相關規范要求，而且要考慮項目用海的實際情況，目前應用較為廣泛的RTK GPS和沿海各省、市、自治區測繪部門建立的CORS站都符合相關測繪要求，同時，用于海域測量的單頻測深儀、雙頻測深儀、多波束測深儀、側掃聲吶等為確定水下用海邊緣線的儀器及其精度也應在竣工驗收測量規程制定時加以研究。

2.3 未規定其他類型用海項目的驗收方法

《辦法》中只對填海項目提出了竣工驗收管理要求，對其他類型的用海項目，如構筑物用海、圍海用海、其他方式用海的海底管線用海和海底隧道用海的竣工驗收測量技術和相應的驗收管理辦法等均未提出相關要求，缺乏明確的填海竣工驗收細化內容與相應的驗收技術方法，對于竣工驗收測量驗收的內容、驗收采用的作業方法、流程與界址點確定、填海外緣線范圍的確定驗收方法都未做出明確的規定。

2.4 未規定驗收誤差

測量成果的誤差、竣工驗收測量成果與批準圖件之間的較差大小、是否超限也沒有統一的規定，這些都是當前用海項目竣工驗收管理工作中的空白地帶。缺乏明確的填海竣工驗收的高程控制點中誤差限差、各種用海類型界址點的中誤差、填海外緣線范圍的確定限差，以及實際填海面積誤差、填海面積與批準面積誤差等各項規定。

2.5 未規定格式等規范

未規定填海竣工驗收測量竣工圖的格式、命名方式和數據庫建庫管理的軟件，對報告編制要求等沒有具體的規定，未明確驗收報告必須包含的工作內容、必要的觀測數據與驗收數據，以及相應圖件的比例尺等。

3 用海項目竣工驗收測量技術規定與建議

筆者從國家海洋局和沿海各省、市、自治區對海域使用竣工驗收管理的要求出發，對竣工驗收測量技術規程的制定進行分析，制定用海項目竣工驗收測量技術規程需著重標明的內容有以下幾點。

3.1 海籍測量精度規定和測繪儀器規定與建議

當前填海竣工驗收規程中規定的測量精度沒有明確。需明確規定竣工驗收測量時測量儀器的測量精度。根據中國現行的海籍測量界址點的規定(表1)。根據測量儀器的精度以及海籍測量的控制點和界址點情況，將中國海籍測量所測量要素進行分類，得到各類情況使用的測繪儀器匯總表格(表2)。對于福建沿海地區的圍海造地區域多數位于人工海岸、構筑物及其固定標志物上應優于0.1 m。填海竣工驗測量中應該優先選擇單基準站RTK GPS、網絡GPS(CORS)以及全站儀測量設備[4]。

表1 中國海籍測量界址點精度現行規定

表2 中國海籍測量界址點可使用的測繪儀器

海籍測量規范關于測量精度要求，見表2，其中僅規定海籍測量平面控制點的點位誤差不超過±5 cm[4]，但在《海籍調查規范》和《海域使用面積測量規范》中沒有對高程測量的精度要求，亦沒有具體規定在高精度高程精度測量時是否需要利用水準儀進行三、四等水準測量等。由于填海造地的地方易發生地面沉降和變形，沒有相關技術規定將對海洋部門的后期監管存在空白和漏洞。對于當前竣工驗收工作主要是考慮項目用海面積是否在批復用海范圍之內，而多數項目填海完成后仍需要進行地基處理、面層施工、基礎設施建設等，對是否需要補充完善高程控制點的測量精度規定以及對界址點的高程測量精度規定可進行前期的研究討論。

3.2 用海項目的界址點、線的認定及測量技術方法與建議

各種項目用海不同的用海方式及施工工藝造成的用海邊界確定問題，當前的用海方式主要分為填海造地用海、構筑物用海、圍海用海和開放式用海和其他用海方式5類(表3)。

表3 中國用海方式分類

應對用海項目按照填海用海、構筑物用海、圍海用海、海底管線用海等不同的用海方式進行分類，對填海項目的直立式護岸、斜坡式護岸，構筑物用海和海底管線用海等的垂直投影邊界、保護帶區域等邊界按照《海籍調查規范》和海洋管理部門批復的項目宗海界址圖的要求，進行宗海界址點、線的嚴格認定，包括坡頂線還是坡底線，坡底線的邊界是至拋石邊界還是斜坡式邊界及相關圖示。

填海界址測量可以根據用海方式來確定界址點和外緣線測量方法，根據相關文獻，GPS定位法、解析交會法、極坐標定位法、直接測量法適合于位于人工海岸、構筑物及其固定標志物上的界址點、海岸坡腳低潮時，露出水面的界址點、護岸坡頂界址點的測定(表4)。對于透水構筑物、海底管線、人工魚礁、海底隧道等不能通過正常測量方法實現的用海邊界可參考利用多種測量技術結合的方法，如利用多波束方法、聲吶結合淺地層剖面方法探測海底管線、人工魚礁等，并規定其相應的測量精度或參照相應測量規范。

表4 填海界址測量方法

對于位于水下部分的填海界址點，應采用水下地形地貌掃測的方法確定。海底地形地貌的不可視性及海洋測量的特殊性，精密測量施測難度較大，無法達到陸地測量的精度水平。國家海洋局南海勘察中心湯民強等[2]通過陸域RTK測量和水上側掃聲吶測量相結合的方法確定填海海域使用界址線，獲得實際填海區域內、外界址線，得到優于0.1 m的測量精度。但由于實際水深測量中水體波浪作用對船體的搖擺作用將會對GPS定位精度產生誤差影響，且不管聲吶或多波束拖體采用船體側掛或船后拖行方式，對水淺處的護坡外緣部分進行實測時也存在信號干擾較大等問題，這都可以在竣工驗收測量技術規程中對技術方法、測量載體等進行探討研究。

當前對填海邊界認定的規程應用模糊、填海竣工驗收測量沿用了岸線測量方法、測量成果誤差認定分歧的情況時有發生，對海洋管理特別是建設項目中的竣工驗收提出了新的挑戰， 隨著各類型項目用海的相繼竣工和當前海域監督管理工作日趨法制化、定量化、科學化，亟須落實國家海洋局對用海項目竣工驗收管理的各項管理制度，體現在用海面積的管理上就迫切需要對用海項目的竣工驗收測量工作更規范、更科學，為海洋管理部門提供可靠的技術支持。

3.3 填海造地用海的竣工驗收面積確定與建議

對圍海造田的面積限差的規定以及對超出面積的驗收與管理是填海項目竣工驗收的主要問題之一。目前我國沿海地區只有浙江省做出明確的規定：按照實測填海面積超出批準面積的1%以內和界址邊界位移5 m以內判定為驗收合格，但超出面積按規定補繳海域使用金。海南省只規定了驗收管理的相關流程：實測填海面積超出面積屬于工程施工的合理偏差，需補繳超出批準填海面積部分海域使用金。其驗收結論判定，首先以是否主觀惡意填海為依據，其次以超出面積部分占原用海面積的5%以內為控制界限。其他地區則未指定相關的規定。

竣工后實際用海和批準用海的界址和面積對比分析。需制定批準界址點、面積和竣工后實測界址點、面積的誤差對比分析；同時規程中需對竣工后實測面積、界址超出批準面積、界址的限差做出明確規定。

有學者認為界址點精度決定宗海面積測量的變化量，提出通過確定測量界址點測量中誤差作為驗收依據，建議明確規定界址點的相同精度或略高精度檢測的限差來確定驗收工作中測量點位的限差[4]。

如果僅用界址點中誤差作為驗收標準，會對驗收單位實際執行較為困難。綜合考慮海籍測量誤差的技術方面和海域管理部門的現行做法，建議完善宗海圖繪制規范，把海域界址點測量的點位中誤差、界址邊界位移5 m、實際填海面積與批準面積相差1%作為海域填海面積驗收標準[4-6]，應根據實際給出定量的誤差限差和驗收標準，從而指導海洋管理部門和竣工驗收測量技術部門對竣工項目做出是否合格的判定。

3.4 填海造地用海的竣工驗收圖件和格式規定與建議

用海項目竣工驗收測量圖件的編繪標準。在編繪用海項目竣工驗收測量成果圖件時，不僅要按照《海籍調查規范》中的要求，還需編繪批準宗海界址圖和竣工宗海界址圖的疊置圖，并在圖上標明用海項目批準界址點、線與竣工后實測界址點、線位置說明。

竣工驗收測量技術報告格式的明確規定。應從報告中的任務來源、作業概況、法律法規和技術規范、儀器設備、測量方法與流程、測量成果及質量評估、成果對比分析、竣工驗收結論、提交資料、附件等方面，做出統一的規定。

3.5 其他的驗收技術規定

多數填海項目都修筑護岸進行防潮防浪，絕大部分時間坡腳線被海水淹沒，無法對坡腳線位置進行準確測量。由于國土部門實際換發土地使用證時，也往往只界址至坡頂線，導致出現坡頂至坡腳之間的護岸成了海洋監管的漏洞，因此需要明確規定坡腳線的推算方法和允許推算的坡腳線與確權的坡腳線的誤差范圍[7]。

2009年3月發布的《海籍測量規范》未對有關圓弧形構筑物宗海界址點的界定方法做出明確規定，導致宗海面積確定會因為界址點界定方法的不同而發生變化，但對圓弧形構筑物構筑的填海面積存在一定的偏差[6]。因此還需要補充完善有關圓弧形構筑物宗海界址點的界定方法和填海面積誤差規定。

4 結束語

用海項目竣工驗收是保障用海管理的最后環節，用海項目的竣工驗收測量作為最主要的技術環節，其目的是為了更好地采取相對應的測量技術方法，以確保相關數據的準確性和全面性，繪制出能反應實際情況的竣工驗收測量成果圖，編制符合海域竣工驗收管理所需要的技術報告，以確保用海項目竣工驗收的正常進行，確保我國海域管理的嚴謹性和科學性得以體現。

[1] 李敬，肖毅宏.航道疏浚工程竣工驗收測量技術研究[J].價值工程，2013(4)：52-53.

[2] 湯民強，劉文勇，魏巍.填海項目竣工海域使用驗收測量的技術方法[J].海洋技術，2009(2)：80-83.

[3] 陳竹安，張豪，張立亭.數字化測量技術在航道竣工驗收中的應用[J].港工技術，2011， 48(5)：64-68.

[4] 孫欽幫，陳燕珍，陳兆林，等.填海項目竣工海域使用驗收測量工作若干問題探討[J].海洋開發與管理，2015，32(3)：27-29.

[5] 劉文勇，錢立兵，江林. 填海項目竣工海域使用驗收現狀及管理對策研究[J].海洋開發與管理，2015，32(4)：39.

[6] 袁仲杰，孫岳，趙素芳.圓弧型構筑物宗海界址點界定方法探討：以大連南部沿岸海洋開發活動為例[J].海洋環境科學，2014，33(4)：603-610.

[7] 胡燈進，楊順良，翁宇斌，等.海域使用管理的若干問題探討[J].海洋開發與管理，2013，30(3):33-38.

On Drawing up Technical Regulations for the Final Acceptance Survey of Sea Area Usage Project

ZHANG Jiajin1,2,YANG Shunliang1,2, MA Dan3, REN Yuesen1,2,WENG Yubin1,2, LUO Meixue1,2, SUN Qinqin1,2

(1. Fujian Institute of Oceanography, Xiamen 361013, China; 2. Fujian Provincial Key Laboratory of Coast and Island Management Technology Study, Xiamen 361013, China; 3. School of Resources and Environment, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002，China)

Owing to the lack of acceptance standard, it is necessary and urgent to propose the technical regulation of sea area usage project completion and acceptance survey, from the standpoint of scientific significance and application management. Furthermore, it is also necessary to use specific completion and acceptance boundary definition principles and measure method for reclamation projects by different usage types and characteristics, such as utilized by structures and submarine pipelines, etc. The error limit is also needed to be analyzed to provide reference for administrative personnel of coastal provinces, cities and the completion measurement units.

Sea area usage project, Final acceptance survey, Technical regulations, Suggestion

福建省省屬院所公益項目研究基金“項目用海竣工驗收測量技術方法研究”(2014R1006-5).

張加晉，助理研究員，工程師，碩士，研究方向為海島海岸帶遙感方面的研究，電子信箱：balaplay@126.com

P7

A

1005-9857(2016)03-0083-06