沿海灘涂圍墾開發中漁民失海問題的研究

常曼，羅鋒，宋曉村，丁增明，左軍成

(1.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098； 2.江蘇省海涂研究中心 南京 210093；3.日照市嵐山區漁業局 日照 276800)

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沿海灘涂圍墾開發中漁民失海問題的研究

常曼1，羅鋒2，宋曉村2，丁增明3，左軍成1

(1.河海大學港口海岸與近海工程學院 南京 210098； 2.江蘇省海涂研究中心 南京 210093；3.日照市嵐山區漁業局 日照 276800)

灘涂圍墾在緩解人地矛盾、促進社會經濟發展的同時，也使當地漁民面臨失海問題。根據江蘇沿海灘涂圍墾現狀的最新統計結果，結合江蘇“908專項”調查成果，分析灘涂圍墾基本情況及鹽城灘涂圍墾開發利用現狀；通過實地調研，總結灘涂圍墾開發對漁民的影響。最后針對漁民用海補償、民生就業、社會保障三大問題，提出相應建議對策：提高用海補償標準，建立經濟補償制度，提取自留地；提供技能培訓，拓寬就業渠道；建立失海漁民最低生活保障政策，構建漁民社會養老保險制度，提高漁民醫療保險政策，完善漁民就業保障政策。

沿海灘涂；利用現狀；漁民失海問題；對策建議；鹽城

隨著人口的持續增加和城市化、工業化進程的快速推進，因土地資源匱乏造成的各種矛盾不斷凸顯，成為制約社會經濟可持續發展的重要限制因素之一。沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有很大的開發利用潛力，灘涂圍墾不僅可以緩解人多地少的矛盾，而且還可以為社會經濟的可持續發展拓展空間，具有重要的意義[1]。

江蘇沿海地處我國東部沿海中心地帶，具有獨特的區位優勢和重要的戰略地位。江蘇省海岸線總長888.945 km[2]，沿海灘涂資源豐富，面積達59.33萬hm2余，占全國灘涂總面積的1/4[2]，是海岸灘涂資源最豐富的省份。根據本研究統計，1951—2014年江蘇沿海地區累計匡圍灘涂229個墾區，共圍墾灘涂約31.33萬hm2。而隨著密集型灘涂資源開發活動的實施，在創造經濟效益的基礎上，也使以沿海灘涂為生存和發展根基的沿海漁民面臨失海問題，專業漁民的生存空間遭到擠壓，社會保障政策的不完善，導致漁民權益保護得不到應有的重視。

目前，國內對漁民失海問題的研究剛剛起步，隨著江蘇沿海開發上升為國家戰略，鹽城經濟快速發展。鹽城海岸線狹長，占江蘇省海岸線長度的43%，沿海灘涂寬闊，約占全省灘涂總面積的40%，作為沿海一個傳統的海洋漁業大市，鹽城沿海漁民數量眾多。隨著鹽城沿海灘涂圍墾開發利用步伐的不斷加快，漁民失海問題將日益凸顯。探討沿海灘涂圍墾開發中漁民面臨的失海問題，提出解決失海漁民的社會生活保障措施，將會是各類學者和各級政府研究、調研的一個重點。本研究將針對江蘇最為典型的鹽城漁民失海問題開展必要的探討[3]。

1 灘涂圍墾基本情況

1.1 江蘇沿海灘涂圍墾開發歷史及基本情況

江蘇沿海灘涂資源的開發利用歷史悠久，自漢代以后，灘涂開發活動的規模就不斷擴大。歷史上聞名遐邇的江蘇大規模灘涂圍墾開發活動有兩次：一是北宋范仲淹修筑的捍海堰工程；二是清末張謇組織在現今黃海公路一線開展的“圍地26.7萬hm2，墾殖8萬hm2”的圍墾活動。新中國成立以后，圍海造地事業有了迅速發展。從20世紀50年代初到70年代末，沿海灘涂的開發利用呈現多元化、快速發展之勢，共圍墾沿海灘涂16.8萬hm2[1]，灘涂開發利用方式也從興海煮鹽、墾荒植棉為主，慢慢過渡到向農、漁、牧、林、鹽綜合開發利用方面的發展。

改革開放以后，江蘇沿海灘涂開發利用方式逐漸轉變為以追求經濟利益為主要目的，灘涂圍墾開發活動主要經歷了5個階段。①“商品生產基地”階段：20世紀80年代至“八五”期末，江蘇省匡圍灘涂3.87萬hm2，以糧棉油生產和海(淡)水養殖為主，實施農漁牧林鹽業綜合開發利用，建立了初見成效的糧棉等十大商品生產基地。②“百萬灘涂開發工程”階段：“九五”期間，組織實施了百萬畝灘涂開發利用工程，即開發利用已圍灘涂1.07萬hm2，改造升級灘涂中低產耕地2萬hm2，新圍墾灘涂3.6萬hm2[4]。通過“九五”期間的大開發，灘涂圍墾利用對沿海經濟發展的輻射帶動和支持作用愈發強大。③“新一輪百萬畝灘涂開發工程”階段。為進一步緩解人地矛盾，為耕地占補平衡項目提供更多的土地后備資源保障，“十五”期間，江蘇省計劃實施新一輪百萬畝灘涂開發工程。計劃匡圍灘涂1.33萬hm2，新增耕地面積1萬hm2；復墾和改造升級已圍灘涂3.33萬hm2，新增潮間帶和高涂養殖面積2萬hm2[1]。④“港口、臨港產業及沿海工業基地建設”階段：為了加快臨港產業及沿海工業的發展，“十一五”期間，江蘇省共規劃圍墾23塊墾區，總面積達3.42萬hm2，經過后期的土壤脫鹽可形成耕地面積2.4萬hm2。隨著沿海開發熱潮的掀起，江蘇沿海灘涂圍墾進入了以增加工業建設用地為主要目標的階段，圍墾面積主要用于港口、臨港產業、港城發展、工業基地、生態旅游等建設用地[4]。⑤“18萬hm2灘涂圍墾規劃”階段。2010—2020年，江蘇沿海灘涂規劃建設22個圍區，總面積18萬hm2。分為3個階段實施圍墾工程，將沿海灘涂建成新型港口工業區、現代農業基地、新能源基地、生態休閑旅游區和宜居的濱海新城鎮。將江蘇沿海地區建設成為中國東部地區重要的經濟增長極。據遙感衛片顯示，2010—2014年5月，沿海邊灘和沙洲匡圍面積約為5.58萬hm2。

從圍墾的區域分布來看，目前江蘇省共圍墾灘涂面積約31.5萬hm2，墾區主要分布于南通市的如東，鹽城市的東臺、大豐和射陽，連云港市的響水和連云區。其中，圍墾面積最大的是大豐市，約占總圍墾面積的18%。而2010—2014年新增圍墾面積主要集中在如東和東臺，其中，位于鹽城市東臺的條子泥促淤導堤工程，建成效果明顯，加速了該區域的促淤增灘，目前，條子泥已完成一期匡圍，面積約為0.67萬hm2。

1.2 鹽城市沿海灘涂圍墾開發利用現狀

鹽城灘涂北起灌河口，南至新港閘，以射陽河為界，北為侵蝕性海岸，南為淤長型淤泥質海岸，根據江蘇“908專項”調查成果，鹽城市海岸線全長378 km，占江蘇省海岸線長度的43%。沿海灘涂寬闊，占全省灘涂面積的40%左右。沿海灘涂資源豐富，圍墾歷史源遠流長，圍墾經驗豐厚，經歷了興海煮鹽、棉糧生產、水產養殖、臨港工業等多個發展階段。自新中國成立以來，鹽城主要經歷了5次較大規模的灘涂圍墾開發活動，各縣(市)圍墾情況詳見表1。

表1 鹽城沿海各市縣灘涂圍墾現狀(1951—2014年)

灘涂圍墾開發利用在有效緩解人地矛盾、促進沿海種植業及水產養殖發展、推進港口及臨港工業建設、推進沿海港城發展、改善基礎設施條件等方面做出了較大貢獻。從鹽城灘涂圍墾區域分布來看，沿海墾區主要分布于射陽、大豐、東臺等地，其中大豐市的圍墾面積最大，占總圍墾面積的32.3%。

通過灘涂圍墾，緩解了人地矛盾，促進了高涂養殖、海淡水養殖、糧棉種植業的發展，有效增加了農業供給，推進了港口建設和臨港產業的發展，推進了港城發展建設，保證了省內耕地的“占補平衡”，有力支持了當地經濟社會的發展。同時，在墾區外圍新筑高標準海堤，將大大提高沿海地區抵御風暴潮、臺風等災害性天氣的能力，有力地保障了當地居民生命財產的安全。同時，沿海灘涂開發也帶來了一些問題，特別是由于圍墾造成的漁民失海問題。目前對灘涂圍墾開發中的漁民失海問題重視不夠，補償機制、社會保障措施不健全，漁民失海問題日益凸顯，這將對灘涂資源的可持續開發利用和沿海經濟的持續發展帶來直接影響。

2 灘涂圍墾開發對當地漁民的影響

2.1 灘涂圍墾開發引起漁民失海

沿海灘涂的一些圍墾工程，已經嚴重影響到當地漁民的生活用海。以鹽城為例，當地沿海漁民靠海為生，基本無其他收入來源。隨著經濟和社會的迅速發展，沿海灘涂圍墾開發利用的力度越來越大，圍墾后，以從事捕撈作業和水產養殖為主的漁民的生活用海的面積不斷減少，漁民面臨無法繼續以海為生的境況。

結合江蘇沿海灘涂圍墾開發利用現狀的調研和專訪，總結得出灘涂圍墾引起的漁民失海主要有以下幾種表現：①工業建設用海造成的漁民捕撈性失海，如位于大豐市的一些在建工業用海項目，將直接導致當地漁民無法進行正常捕撈作業；②港口碼頭建設用海造成漁民大面積捕撈性失海，如大豐港、鹽城港一些在建的碼頭工程等建設用海項目；③漁業用海造成漁民養殖性失海，如位于東臺的一些較大高涂圍墾工程，導致當地漁民失去了養殖用海的權利[5]。

2.2 失海對漁民的影響和引發的問題

灘涂圍墾雖然有效緩解了人地矛盾，大力推動了當地經濟社會的發展，但同時也造成了部分漁民的失海問題。失海對漁民的影響深遠，集中表現為：收入銳減、面臨失業、失去社會保障等。同時，漁民因失海造成的長期失業也會增加社會的不穩定因素。

2.2.1 漁民收入普遍下降

沿海漁民世代以捕撈和水產養殖為生，耕地面積很少，海域、灘涂是其重要的生產生活保障資源，漁業生產是其最主要的收入來源。海域或灘涂被圍墾征用后，一些漁民面臨失海現象，雖然漁民也在農民的范疇以內，但由于沒有或者只有很少的耕地，農業政策很難惠及。因此，一旦漁民失海，家庭收入將會銳減，這也是失海問題對漁民首當其沖的影響[6-7]。

2.2.2 在某種程度上，失海等于失業

漁業經濟以漁業生產為主，產業結構相對單一，沿海漁民主要從事水產養殖、水產品加工和捕撈作業等相關產業。由于自身生活觀念的局限性，受專業技能等多方面因素的影響，漁民在其他工作崗位上的競爭基本上處于劣勢，“上岸”就業困難重重。漁民所有擅長的勞動技能、生產方式和勞動工具都離不開海域灘涂，一旦收回海域所提供的就業崗位，在某種程度上，就等于漁民失業。目前，對失海漁民的就業安置方式單一，如條子泥一期工程對漁民的安置基本上是采取一次性貨幣補償，無法從根本上解決漁民就業問題[6，8]。

2.2.3 失去社會保障，增加社會不穩定因素

對于漁民，海域灘涂不僅是收入保障最基本的經濟基礎，還是漁民社會保障的重要載體。漁民一旦“失海”，也就失去了最基本的生產生活保障資源。對比于農民失地，失海漁民的失海補償標準低，就業安置方式單一，失業、醫療、養老等社會保障不完善。同時，漁民因失海造成的長期失業也會增加社會的不穩定因素，不利于社會經濟的可持續發展[3，6，8]。

3 對策與建議

在灘涂圍墾開發中，如何有效解決漁民失海問題是一個亟待解決的課題。本研究建議針對用海補償、民生就業、社會保障三大問題，制定一個長期有效的對策方針。

3.1 加強補償機制

3.1.1 提高用海補償標準

綜合考慮當地經濟發展水平、海域灘涂的用途(如，捕撈、水產養殖等)、圍墾海域開發利用類型、墾后利用的預期收益水平，制定以海洋市場價格為基礎的用海補償基準，切實保護失海漁民的合法權益，加大補償范圍，合理分配補償收益，適當提高補償標準[8]。

3.1.2 建立失海漁民經濟補償制度

參考失地農民補償制度，建立失海漁民經濟補償措施。針對海域使用權的補償，應根據漁民的海域使用權經營類型，來明確最終的補償標準。基于海域使用權具有較大的增值性，在設定標準時，以高于漁民家庭捕撈或養殖年平均收益的10倍為補償標準，可行性較強。針對海域生產用設施的補償，主要涉及兩種補償途徑：①根據專業機構評估的捕撈和養殖用設施的價位，進行補償；②直接參照農業部門減船補償政策，對海域捕撈用漁船進行補償，也可參照國內其他沿海省、市、自治區采取的相關政策予以補償[3]。

3.1.3 提取自留地

參照國土部門的有關政策，在灘涂圍墾規劃中，留取一部分漁民的養殖用地，從根本上解決失海漁民的生產生活保障問題。例如，返回一定比例的灘涂面積，在灘涂圍墾區域內進行統一規劃，以集體經濟利益最大化為宗旨，以鄉鎮為單位，分配使用自留地。對于想要單獨使用自留地的漁民，制定相關政策法規，按照有償的標準交納使用金、圍墾成本等相關費用[6]。

3.2 關注民生就業

3.2.1 強化就業支撐，提供技能培訓

首先，就業是民生之本。政府要努力加大資金投入，出臺并落實相關扶持政策，促進支持失海漁民的再就業工作。根據勞動力市場需求，建立完善的就業信息網絡，打造健全的失海漁民技能培訓機制，給失海漁民提供更多的就業培訓，加強漁民自身素質和專業技能的提升，實現再就業[3]。

3.2.2 拓寬就業渠道，增加勞動就業

拓寬就業渠道，增加就業崗位，對自謀職業和自主創業的失海漁民，提供良好的外部環境，給予多方面扶持政策；大力發展勞動密集型的海產品加工企業，對于能夠協助解決失海漁民就業問題的企業，給予一些政策補貼；打造適合當地的觀光休閑漁業和漁業物流服務，建立適合漁民就業的公益性或生產性崗位，積極吸收漁民，實現失海漁民的再就業[8]。

3.3 完善社會保障制度

3.3.1 建立針對失海漁民的最低生活保障政策

先確定最低生活保障的標準及對象，再建立健全最低生活保障制度。對考慮失海漁民的生產生活現狀，允許其獲得最低農村標準的生活保障政策，而對于部分能夠獲得城市戶口的漁民則也應當無差別的享受城市最低生活保障[6]。

3.3.2 構建漁民社會養老保險制度

對于失海漁民進行的養老保障，應當以“個人繳納為主、集體補貼為輔、政府給予政策扶持”的原則，實行基金積累個人賬戶模式，確定一定的比例，實施“低門檻進入，低標準享受”的政策，打造完善健全的漁民社會養老保險制度[8]。

3.3.3 提高漁民醫療保險政策

創造條件給予失海漁民完善的醫療保險，由于失海漁民收入來源緊縮，應適當提高農民戶口的醫療保險報銷比例。對于部分在失海后獲得城市戶口的漁民，就應當給予其同樣的城市醫療保險標準。

3.3.4 完善漁民就業保障政策

政府應出臺更多失海漁民的就業保障政策，如失業保險、生產技術培訓等。根據漁業生產的特點，考慮引入商業保險，擴寬漁民的保障渠道。建立針對失海漁民的技能培訓機制，加強失海漁民的就業培訓，同時發動社會力量，鼓勵本地企業吸收失海漁民，完善失海漁民的就業保障政策[6]。

[1] 章志，宋曉村，邱宇，等.江蘇沿海灘涂資源開發利用研究[J].海洋開發與管理，2015，32(3):45-49.

[2] 江蘇省908專項辦公室.江蘇近海海洋綜合調查與評價總報告[M].北京:科學出版社，2012.

[3] 殷文偉，陳靜娜，李隆華.沿海失海漁民補貼政策之效果研究[J].中國漁業經濟，2008(2):31-36.

[4] 陳君.江蘇沿海灘涂的圍墾開發與管理[C]//.中國水利學會、中國水利學會灘涂濕地保護與利用專業委員會.中國水利學會2006學術年會論文集(灘涂利用與生態保護).2006：5.

[5] 張國玲.漁民“失海”問題:原因與對策[J].經濟研究導刊，2009，24：46-47.

[6] 楊國祥.“失海”漁民權益保障問題的調查與對策[J].政策瞭望，2006(10):27-29.

[7] 江燕娟，韋漢吉.漁民失海現象的成因及對策探討[J].甘肅農業，2006(5):92.

[8] 林超陽.淺析海西港口建設中漁民失海問題[J].消費導刊，2010(5):223-225.

On Sea-lost Fishermen Issues during the Reclamation and Development of Coastal Beach

CHANG Man1， LUO Feng2， SONG Xiaocun2， DING Zengming3， ZUO Juncheng1

(1.Harbor Coastal and Offshore EngineeringCollege of Hohai University, Nanjing 210098,China; 2.Tidal Flat Research Center of SOA (Jiangsu Province) , Nanjing 210093, China; 3.Rizhao Lanshan District Oceanic and Fishery Bureau, Rizhao 276800，China)

Coastal beach reclamation can mitigate the contradiction between residents and land, promote the social and economic development, but also makes local fishermen facing the sea-lost issues.According to the latest statistical results, this paper analyzed the current situation of reclamation in Jiangsu coastal beach and the developing and utilizing status of Yancheng beach reclamation, combined with the "908" project survey results. The paper also summarized the impact of beach reclamation development on fishers through field researches.Finally, against the major issues of using sea compensation, the livelihood of employment and social security, some suggestions and measures were provided accordingly:improving the use of sea compensation standards, establishing economic compensation system, extracting the private plots, and providing skills training, broadening employment channels, establishing sea-lost fishermen minimum living security policy, building fishers social pension insurance system, improving the health insurance policy fishermen and fishermen employment security policies.

Coastal beach， Current situation，Sea-lost fishermen issues，Countermeasure and suggestions， Yancheng City

常曼，碩士研究生，研究方向為物理海洋學，電子信箱：626226018@qq.com

P748

A

1005-9857(2016)03-0094-05