新型城鎮化的概念內涵研究綜述

劉克林

歐美發達國家在20世紀已經基本完成了城鎮化過程，目前處于城鎮化的后期階段，而發展中國家城鎮化任務艱巨。同時，發展中國家在城鎮化的過程中所面臨的國際環境、經濟發展狀況與歷史時期歐美等發達國家不盡相同，要實現跨越式發展，完全照搬發達國家的城鎮化模式是不現實的，必須在傳統的城鎮化道路的基礎進行創新。正因為如此，中國提出了新型城鎮化發展理念，它承載著中華民族偉大復興的重要使命，對其進一步探索研究是十分有必要的，本部分綜述主要是對新型城鎮化的概念內涵進行梳理，梳理新型城鎮化概念提出背景及其主要內涵。

新型城鎮化概念的提出

新型城鎮化由城鎮化概念發展演變而來，是基于我國社會經濟發展實際的具有中國特色的概念。早在上世紀90年代初，就有學者開始使用“城鎮化”一詞（辜勝阻，1991）。2000年10月第十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，第七部分用了500多字對城鎮化進行了專門闡述，這是“城鎮化”一詞首次出現在中國最高官方文件中。此后，在五年計劃規劃、黨大會議報告、黨和國家的重大會議中“城鎮化”的使用愈加頻繁。早期所提出的城鎮化概念，更多是對西方城市化概念的引進和經驗的介紹。隨著國民經濟和社會的發展，黨和國家以及學術界在探索中國適宜城鎮化道路的過程中，結合中國發展實際不斷賦予 “城鎮化”新的內涵，這為新型城鎮化概念的提出做好了鋪墊。

2012年中央經濟工作會議公報中首次提出了新型城鎮化的概念，“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化的道路”，同時對新型城鎮化的內涵也進行了闡述“要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。”。2014年《政府工作報告》進一步提出推進“以人為核心的新型城鎮化”。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，更是從國家戰略層面明確未來城鎮化的“發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新”。

新型城鎮化的主要內涵

什么是新型城鎮化？由于研究的側重點和視角不同，不同的學科和學者對其有著不同的理解。在中國知網以“新型城鎮化”為關鍵詞，檢索條件為“主題”，檢索的結果有近7萬個（截止于2016年5月），其中2012年共有4182個結果，而2013年則激增到15743個，增長了近3倍，可見2012年中央首次提出新型城鎮化概念之后，引起了學者們的廣泛研究。由于研究視角的不同，當前學者對于新型城鎮化內涵的解讀也是說法眾多，但其中又有共通之處，歸納起來主要體現在以下六個方面：

一是新型城鎮化的引領思想。我國在社會主義市場經濟快速發展和城鎮化水平較低的背景下，很多地區單純追求城鎮化速度和指標，不可避免地走入了人口、產業和生產要素簡單集中的片面城鎮化誤區，同時也易出現超越經濟發展水平的冒進現象、犧牲環境和資源的粗放現象等（彭紅碧、楊峰，2010）。科學發展觀強調是以人為本、全面可協調持續的發展，與新型城鎮化的理念相契合，因此科學發展觀可作為新型城鎮化前期的引領思想。吳江等（2009）也認為新型城鎮化要依據“一個統領，五個重點”的原則，其中，“一個統領”即為科學發展觀。需要指出的是，對新型城鎮化的認知是一個不斷深入的過程，在未來其指導思想將會發生改變，但以人為核心這一根本宗旨將不會變更。

二是注重體現城鄉統籌發展。改革開放以來，中國城鎮快速發展已經取得了顯著成果，如今已經形成長三角、珠三角、環渤海等城市群，在國家的戰略規劃中多次強調要發揮城市群的區域帶動作用。但由于行政區劃的制約，已經發展起來的城市群或都市圈，中心城市的核心功能與輻射作用尚沒有充分發揮，多局限于“點”的聚集，并沒有形成面的擴散，如在河北甚至形成了奇特的環大都市貧困帶（李程驊，2013）城鄉二元結構問題突出，該問題在中小城市的中心城區和郊區、郊縣之間也普遍存在。農業是城鎮生活資料、工業原料、剩余資本和剩余勞動力的主要來源，農業健康發展與否制約著城鎮化進程。新型城鎮化旨在打破二元體制，走城鄉一體化道路，經濟共同發展，居民生活的質量、水平和方式同步發展，最終實現城鄉融合（彭紅碧、楊峰，2010）。

三是強調各類城市協調發展。當前，我國不同等級城鎮之間，同等級城市之間存在發展不協調等問題。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中指出，在下一階段的城鎮化，應當建立城市群發展協調機制和促進各類城市（即中心城市、中小城市、小城鎮）協調發展。李程驊（2013）認為新型城鎮化戰略在推進區域協調發展等方面的戰略導向，將使我國的大城市、中心城市告別自我膨脹的“恐龍型”增長方式，轉變成帶動區域聯動發展，和中小城市、小城鎮形成有機化的“都市群”、城市群空間擴張方式。張占斌（2013）從區域經濟發展和產業布局的角度，認為應當構建以城市群為主體形態、大、中、小城市與小城鎮協調發展的城市格局，以提高城市承載能力，強調城鎮化建設與資源環境相適應，各類城市合理布局并與區域經濟發展和產業布局緊密銜接等。

四是強調集約化高效度發展。傳統的城鎮化，偏向于追求城鎮在數量上、規模上的擴展，城鎮化質量不高。在新的歷史時期，來自人口、資源、環境等方面的壓力持續增大，粗放式的發展方式難以為繼，在城鎮化減速發展的過程中，應當堅持集約化發展的原則，加強資源的優化配置和有效利用，以提升城鎮化的水平和質量（胡際權，2005）。新型城鎮化強調集約發展有其客觀必然性：一方面我國農村待轉移人口眾多而城鎮空間有限；另一方面是城鎮化自身發展的本質要求，城鎮化是人口、產業和生產要素量變和質變的統一體，質變是城鎮化的高級形式，而集約化發展模式正是城鎮化質變的重要途徑（彭紅碧、楊峰，2010）；同時，我國已經形成的具有競爭規模的大城市，需要從過去追求空間規模的“外延式”向集約、高效的“內涵式”發展轉變（李程驊，2013）。

五是注重體現城鎮化發展的核心要義。在城市諸要素中，人是城市的主體，城市的基本功能以及城鎮化發展的最終目的，是要為城鎮居民營造舒適的生產生活環境，全面提高居民的生活質量，滿足居民不斷增長的物質和文化需要。新型城鎮化建設過程中需要注意以下幾個方面：一是實現社會公正，城鎮化建設由偏重經濟增長向注重經濟社會協調發展轉變，使城鄉居民都能夠享有均等的公共服務，逐步實現公共衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務均等化；二是保障民生，大力發展產業，吸納勞動力，解決就業和生存問題；三是加快住房、教育、醫療、社會保障等相關配套制度改革，解決和改善進城務工人員的勞動報酬、子女就學、公共衛生等社會保障方面的問題（劉海平，2012）。

六是強調可持續的發展路徑與方式。以可持續發展為目標，是保障城鎮發展的后續動力的必然要求。改革開放以來，中國憑借廉價的勞動力、土地、豐富的各類自然資源成為了“世界工廠”，經濟取得了快速的發展。時至今日，國內勞動力成本的不斷上漲，部分勞動密集型產業已開始向周邊地區轉移，各項資源存量的日趨下降，以往以資源采掘為主的資源依賴型產業開始衰敗（杜永紅，2012）；其次，計劃生育政策弊端開始顯現，國內老齡化不斷加速，人口紅利逐步消失，中國以往經濟快速發展優勢正逐步喪失。因此，新型城鎮化必須努力擺脫土地、資源和人口的三重依賴，必須走可持續發展的道路（單卓然、黃亞平，2013）。縱觀傳統城鎮化的歷程，不難發現，城鄉差距在持續擴大，城鄉矛盾日益突出，資源環境條件惡化的問題也相伴而生。因此，以促進城鄉一體化為目標、致力于資源節約型可持續發展的新型城鎮化成為非常明朗的發展趨勢（張占倉，2010）。