基于平衡計分卡方法的財政科技經費績效評價體系研究

馬乃云，候　倩

(北京工商大學　經濟學院,北京　100048 )

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基于平衡計分卡方法的財政科技經費績效評價體系研究

馬乃云，候倩

(北京工商大學經濟學院,北京100048 )

我國目前財政科技經費的績效評價存在著法律法規不完善，評價方法和評價體系不健全等問題。平衡計分卡作為一種先進的績效評價方法，可以多維度、多層次的設計戰略目標與評價指標。因此本文試圖將平衡計分卡方法引入到財政科技經費的績效評價中，建立財政科技投入的績效評價體系，并運用層次分析法設置各個績效評價指標的權重，評價我國2010-2014年的財政科技經費投入產出的績效。以期能夠實現對我國財政科技經費投入的全面、合理的考評，達到提高我國財政科技資金使用效率的目的。

財政科技經費；績效評價；平衡計分卡

一、問題的提出

我國財政科技投入的總量由1999年的543.9億元增長到2014年的6454.5億元，16年間增長約11.87倍，占當年國家財政支出的4.25%。雖然支出總額逐年增長，但國家的科技實力依然偏弱，經濟發展蓄力不足；高新技術產業發展滯后，企業自主創新能力薄弱；高新技術人才缺口巨大，人才需求與供給失衡嚴重。2013年在GDP增長中，科技進步的貢獻率只占53.1%，遠低于發達國家80%的水平。《國家創新指數報告2014》也顯示，在世界40個主要國家中，中國國家創新指數排名19位。黨的十八報告提出“實施創新驅動發展戰略。科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”。現如今在經濟發展新常態下，國家經濟的增長方式由要素驅動型向著科技創新型轉變，科技產業的健康快速成長必定成為國民經濟騰飛的強大支撐。

我國科技投入產出效率不高的主要原因在于科技管理的理念上存在著“重經費投入、輕過程管理”，“重項目立項、輕成果效果”的現象。科技經費投入的多少僅僅決定科技活動的規模，只有對科技投入總量、分配過程、產出結果及使用效率的績效進行有效的評價才能從真正意義上反映政府科技資金作用于科技活動的成效。

對科技經費的管理，財政部、科技部先后制定和實施了重大科技計劃管理辦法、專項經費管理辦法、計劃課題預算評估評審規范、國家科技計劃和專項經費監督管理暫行辦法等一系列的規章制度。隨著科技資金投入的不斷增加，為進一步深化財政支出改革，提高專項資金的管理水平和使用效率，國家逐步開展了科研經費的績效評價工作。2005年3月，財政部印發《關于確定2004年中央財政教科文專項資金績效考評試點項目有關問題的通知》，對“十五”期間國家科技攻關計劃首批立項項目資金的執行狀況進行了績效考評。2006年2月，國務院頒布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要2006-2020年》中也明確指出要改革科技評審與評估制度，“建立財政科技經費的預算績效評價體系，建立健全相應的評估和監督管理機制”，配套政策中對科技評估范圍做了詳細的分類及講解。2007年8月，財政部針對科技經費管理特點研究制定了《國家科技計劃(基金)經費績效考評管理暫行辦法》。2010年初，財政部會同國家自然科學基金委開展了科學基金資助和績效管理有關的國際評估工作。2011年4月，財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，將績效評價的指標分為共性指標與個性指標，績效評估的方法包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。在財政部的構架下，近幾年一些地方政府的科技管理部門對財政科技經費的投入從項目申報程序、審核管理、績效目標(產出指標、效益指標和滿意度指標)完成、財務管理等方面，嘗試著開展績效自評，審計部門也對大額、專項資金的使用展開了績效審計，在一定程度上促進了財政科技經費投入產出的效率的提高。但科技績效評價中也存在著一些問題：一是績效評價缺乏政策指導和法律依據。目前我國還沒有像美國、英國那樣建立規范的績效評估的法律法規，財政部、科技部等部門頒布的科研經費管理制度多以暫行辦法的形式發布。導致地方科技部門的績效評估往往帶有一定的主觀性和盲目性。二是評價方式過分注重定量分析，忽視定性分析。一定程度上影響著科研質量的良性發展。三是評價指標設計不合理，主觀性較強。 過于重視經濟指標，而往往忽略公共管理、公共服務及社會效應指標；過于注重短期產出，忽略長期效益。這會導致對科研工作的評價不夠科學公正，挫傷基礎科研工作者的積極性。四是績效評價主體過于單一，缺失公開和監督。評估主要是科技部門和科研單位內部的自我評價，缺少專門的評價中介機構和專業的評價人員，這不利于保證評價過程和評價結果的客觀與公正。對科技經費的監管也主要是由政府部門縱向進行，難以讓社會和公眾了解和監督。

二、財政科技經費績效評價方法的文獻綜述與平衡計分卡運用的必要修正

在國外政府的科技投入往往是各國政府支出績效評價的重點領域。美國在上世紀20年代最早開始科技評估工作。英、法、德、瑞士等國在上世紀70年代開始政府公共資金支持科技研發的計劃，80年代初期實施公共投入的績效考評。學者Brown和Avension(1988)[1]認為一個有效的科技活動績效評價系統應具備以下特征：內外部評價要同時兼顧；應評價結果和輸出而不是評價行為，重點評價有價值的輸出；評價系統要做到簡單和客觀；對研究評價和開發評價要有所區別等。Cook和Kerssens(1997)[2]則認為政府科技投入的績效評價要考慮到投入相關者要求的動態變化，早期的評價應更多的關注科技投入戰略方面，中后期的評價應更多的關注資金運營方面等。BowonKim和Neungshik(2002)[3]則改變了傳統的由政府對科技項目進行評價的做法，從科技項目實施主體的角度出發，采用由上向下、由下向上和水平評估的方法，即由項目負責人與項目執行人員上下評估、項目執行人員之間互相評估來測度政府科技項目的投入績效。Carl(2003)認為績效評價可以從財務、顧客、內部經營過程、人力資源、技術和革新、合作、政策結果等多個角度進行，評價數據應該能夠及時和低成本的獲得，還應該能夠對參與組織的聲譽進行有效評價。Sivathanu(2005)[4]提出基于項目全生命周期的科技投入績效的評價方法，根據項目實施不同階段的特點設計不同的關鍵影響因素，以此來評價科技項目生命周期中任意時刻的投入與產出績效。

在政府科技投入的績效評價指標方面，國內學者王桂強、張青(2006)提出“指標靶”的概念，分別從宏觀、中觀、微觀三個方面設計評價指標，構建地方政府財政支出績效的評價模型。謝虹(2007)根據我國財政科技支出的特性，選擇財政投入的合理性、直接經濟效益、間接效益與社會效益、潛在效益四大類指標，設計了包括財政科技投入占總財政投入比例、科技成果轉讓額及創利稅額、科技人員人均發表論文及專著數、科研人員隊伍增長率等17個二級指標的評價體系來反映財政科技支出績效。羅衛平、陳志堅(2007)以財政科技投入總量、財政科技投入占財政支出比重、每萬從業人員科技活動人員數三個指標作為科技投入指標，以每萬常駐人口擁有專利申請量、每萬常駐人口擁有專利授權量、高新技術產品產值占地區工業總產值比重、全社會勞動生產率四個指標作為科技產出指標，建立財政科技支出績效評價指標體系，評價了廣東省21個地市財政科技支出績效。高天輝、宋硯秋、張萌、戴大雙(2012)提出包括科技直接產出、經濟效益、社會效益、管理效益4個一級指標，科技論文專著數、專利申請授權量、獎勵數量、技術合同效率等10個二級指標，對政府高新技術產業化項目進行了績效評價。上述學者主要從科技直接產出、經濟效益、社會效益等方面設計評價指標，設計的具體指標差別較大。在評價方法上，張青、王貴強(2007)，張畢西、歐江艷、方慧(2009)，王麗敏(2010)等運用灰色關聯分析法分別構建了上海市政府、廣州市政府和河南省政府財政科技支出績效評價體系。仵鳳清、唐朝生(2009)運用數據包絡分析法(DEA)、涂序國(2014)運用熵值法分別對河北省2005—2006年和廈門市財政科技支出進行了績效評價。

上述評價方法在實際應用中，評價指標過多地關注投入產出的經濟效益指標，分析的角度比較單一，往往忽視其他方面如政府管理的績效指標。隨著我國政府職能的轉變以及公眾監督意識的增加，提高政府管理績效的指標也將越來越重要。因此，尋找一種能夠從多種角度、多個方面來對財政科技經費投入績效進行評價的方法非常重要。

1992年，美國哈佛商學院的羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓提出平衡計分卡法(Balanced Scorecard，BSC)，設計了客戶、財務、內部流程和學習與成長四個維度分析企業的績效管理。四個角度選擇的多項指標之間相互補充，相互配合，將多維度、多層次的戰略目標與評價指標進行設計并制衡，彌補了單純用財務指標進行績效評價的不足，廣泛應用于國外大企業的戰略管理和績效評價。隨著對其認識與探索的深入，平衡計分卡方法受到了政府部門的關注，通過對評價指標的改造逐漸地引入到政府公共部門的績效評價和管理當中。在我國2005年，青島市委市直機關工委率先將平衡計分卡引入到政府公共部門的績效管理工作當中，根據各部門工作的特點，設立戰略目標，設置各維度的評估指標并細化、分解、落實到各個崗位。2007年開發完善了平衡計分卡在線管理平臺，使政府機關的工作得到了明顯改進，降低了行政成本，提高了工作效率。在理論研究方面，黨興華、趙曉潔(2007)[5]將平衡計分卡按公共財政支持科技產業發展的邏輯進行修正和改進, 引入到科技產業的績效評價中。 仵鳳清、宋玉霞、王盈盈(2007)[6]將平衡計分卡用于地方政府科技工作的運作效益和業績的綜合評判。賈康、孫潔(2010)[8]探討了將平衡計分卡(表)方法應用于財政經費支出績效評價的必要性，認為考慮到政府的特殊性，針對公共財政支出的多目標性，必須對平衡計分卡進行適當的調整，并提出了財政支出績效評價指標體系的設計思路。黃曉波、宋朋林(2012)[7]認為平衡計分卡法用在政府惠農補貼政策的績效評價時，必須重新安排平衡計分卡的框架結構，把顧客(包括提供資金的納稅人和接受資金的農民)放在計分卡的最頂端，在考評農業發展速度和總體水平的基礎上，納入與民眾生活密切相關的指標。

由于政府部門與企業組織有很多的不同，在采用平衡計分卡方法進行公共部門績效評價時，將四個維度綜合在一起進行評價變得更加困難。但平衡計分卡以戰略任務目標為核心的管理思想，與其他評價方法相比優勢在于：一是重視非財務指標，可以從客戶、內部業務流程、學習與成長等方面監督短期結果，有利于在科技產出內部形成創新氛圍，提升創新能力；二是可以將財政科技經費投入的目標、戰略轉化成具體的活動予以評價；三是評價指標與財政科技投入的戰略可根據實際情況靈活的進行修正和完善。

三、平衡計分卡方法的財政科技經費績效評價指標體系的構建

我國目前財政科技經費績效評價的指標絕大多數僅涉及經費規模、經費結構、經費合法合規性等問題，相對比較單一。遵循指標設計的全面性、系統性、可操作性等基本原則，全面地反映項目設立、經費投入、過程管理、經濟與社會效益、短期效益與長遠效益的要求，指標設計應有層次性，各類指標之間要保持一定的內在聯系；設立的指標較易獲得，口徑保持一致，便于計算與比較。按照平衡計分卡方法，財政科技經費績效評價體系可分解為財務、客戶、內部流程、學習與成長等四個維度，每個維度再分解為若干個易得的二級目標。四個維度的指標在評價體系中對總體目標作用各不相同，各指標權重大小直接影響評價效果，可以采用層次法(AHP)確定各維度指標的權重，使財政科技支出績效評價體系更科學、有效。針對評價指標設計相應的調查問卷，請科技領域的專家、學者予以打分。采用1-9標度法，通過兩兩比較將四個維度指標按重要性并按照三級指標層次依次賦值，按指標的多少構造若干個判斷矩陣。計算判斷矩陣的特征值和特征向量并進行正規化處理，再計算各個指標一致性比率并進行一致性檢驗，通過檢驗后計算出的特征向量，即為績效評價體系各指標的權重。由此可以得出財政科技經費績效評價指標的權重，如表1所示。

與財政部及其他績效評價的方法和指標體系相比，基于平衡計分卡方法的財政科技投入績效評價指標可以針對財政科技投入產出的特點，設計出更具有針對性和價值性的指標，突出了重點與全面結合、定量指標與定性指標相結合的原則。績效評價指標可以將財政科技投入的戰略層層分解，并把財政科技經費支出的責任落實到各個部門、單位甚至個人，把財政科技投入績效評價的結果同激勵機制和問責機制相聯系，以充分調動科研單位和科技人員的積極性，提高財政資金支出的效率。平衡計分卡方法還增加了客戶維度評價，克服了傳統評價方法只注重財務指標評價、短期評價和事后評價的缺點，能夠對長期項目進行全程和全方位的評價，體現了結果導向的績效評價理念。平衡計分卡方法增加了學習與成長維度，反映科技管理人員和科技人員的培養情況，有利于提升科技項目的管理水平和科技人才的業務水平。總之，平衡計分卡方法可以從多維度、多層次構建績效評價的指標體系，更全面的對財政科技經費投入產出的效果進行評價。

表1　平衡計分卡方法的財政科技經費績效評價指標體系及權重

四、2011—2014年財政科技經費的指標選取及績效評價結果分析

從統計年鑒選擇我國2010—2014年的財政科技投入產出的相關數據，運用平衡計分卡方法建立了財政科技投入績效評價指標體系，嘗試進行績效評價。

選取財政科技投入額、財政科技投入增長率、人均財政科技投入、財政科技投入占GDP的比重、財政科技投入占財政支出的比重等指標衡量政府財政的科技投入(表2)。選取技術市場合同數和合同額、科技論文及著作出版數量、國內外專利申請與授權數量、重大科技成果及國家級科技獎勵、科技活動人員數量等指標衡量政府的科技產出(表3)。

從表2看出，近幾年來我國財政科技投入及人均財政科技投入的總量均呈現出不斷增長的態勢，但增長的速度表現出逐年下降的趨勢。占GDP的比重基本上維持1%左右的水平。按照國際上的普遍看法，政府科技投入占GDP的比重不到1%的國家，是缺乏創新能力的國家；在1%～2%之間，是有所作為的；大于2%，則創新能力可能較強。這表明我國政府對科技發展的投入力度還不夠，與我國建設創新型國家的目標還有一定的差距。

表2　2010—2014政府財政科技投入有關指標

資料來源：《中國統計年鑒2015》、《中國科技統計年鑒2015》。

表3　2010—2014政府財政科技產出有關指標

資料來源：《中國統計年鑒2015》、《中國科技統計年鑒2015》、國家統計局網站。

從表3可以看出，隨著我國財政科技投入的不斷增長，科技產出方面，我國技術市場合同數和合同額、科技論文及著作出版數量、國內外專利申請與授權數量、重大科技成果及科技活動人員均呈現出增長的態勢,而國家級科技獎勵則呈現出下滑趨勢。這說明我國財政科技經費投入的質量還有待進一步提高。從增長率來看，多項指標增速放緩，這也預示著我國財政科技投入產出的績效有下降的風險。

運用平衡計分卡方法建立的科技投入績效評價體系，打分使用的定量指標數據主要來自中國統計年鑒、中國科技統計年鑒等。從財務維度、客戶、內部流程、學習與成長維度等進行績效評價的定性指標，邀請相關的技術專家、管理專家及財務專家通過職業判斷進行打分。為了使評價的結果具有縱向可比性，由專家分析2010—2014年這五年的指標值，以2010年作為基期，先對基期指標值進行打分，再將2011年至2014年各年的指標值與基期指標值進行對比打分，獲得評價結果。為了打分及對比的方便，我們盡量將基期的指標值的分數打成整數。將分值標準分為“優”“良”“中”“差”四個檔次，得分90分以上(含90分)為優；得分80～89分(含80分)為良；得分70～79分(含70分)為中；得分70分以下為差。將多個專家對四個維度的35個三級指標的打分求出平均值，再乘以其權重得到每個指標的實際得分，依次加總獲得2010—2014年的我國財政科技投入綜合績效評價的結果(表4)。

通過以上分析可以看出，2010—2014年我國財政科技投入績效的評分結果都處在79～84分的區間，并呈現出一個上升的趨勢，其績效整體表現為良好，這表明財政科技投入績效還有很大的提升空間。

分項來看(表5)，財務維度的平均得分率為80.34%，相對較低，且年度之間的得分有高有低，未能保持逐年遞增的態勢。原因可能是由于這幾年我國財政科技投入相對不足，各年度的科技投入與主要的科技產出指標增速不一且放緩。 因此，應加大財政科技投入，提高財政科技投入占財政支出和GDP的比重。

客戶維度的平均得分率達到83.81%，且保持著逐年遞增的態勢。這一維度得分率相對較高的原因，可能是與我國科研經費的投入不斷增加及科研經費管理的不斷加強，科研機構、高校、企業和社會公眾對科技投入的滿意度逐漸提高，企業和社會相關配套資金的投入也不斷增多相關聯。

內部流程維度的平均得分率為83.25%，也居于較高的水平。主要原因是近年來，政府科技管理部門加強了科技項目和科研經費的法律法規的制訂、管理和監督工作。科技項目的立項、預算評審、中期檢查、結題驗收都越來越規范和嚴格，財政科技資金的到位率也不斷提高，對重大問題的查處力度及懲罰力度也不斷加大，表現在這幾年績效評價指標的得分逐年提高。因此，政府科技管理部門應繼續加強內部流程的管理，不斷地提高財政科技投入的績效。

學習與成長維度的平均得分率為81.64%，每年的得分率也在不斷地提高。主要原因可能是近幾年隨著公眾監督意識的增加，管理業務培訓的增加，提升了科技管理人員的業務素質與專業水平，科技管理的工作效率有了很大的提高。此外，科研項目促進了科技人才的培養，科研培訓提升了科研人員的科研素質和科研能力，科研人員用于科研的全時當量有了顯著的增加，促進了科研項目完成的數量和質量水平的提高，從而有效地提升了財政科技產出的效率。

五、提高財政科技經費投入效率的政策建議

通過以上對財政科技經費整體績效以及各個維度得分率的分析，可以發現：我國財政科技經費投入的績效雖在逐年提高，但是仍然沒有達到一個較高的水平，財政科技投入資金還沒有發揮最大的效用，還有著很大的提升空間。所以，為提高我國財政科技投入的績效，財政部門和科技管理部門在實際工作中還應該繼續做好以下幾方面的工作。

首先，加大我國財政科技投入，提高財政科技投入占GDP及財政支出的比重。科技進步是社會發展的重要的推動力，政府應明確責任，保證國家科技資金的投入。

表4　2010—2014年財政科技投入績效評價結果

表5　2010—2014年平衡計分卡四個維度得分統計情況表

其次，積極探索財政科技資金的效益審計，加強對重大問題的查處力度。財政和科技管理部門應充分掌握科技活動的規律和科技經費支出的特點，加強對財政科技經費的管理和監督。重點審查科技項目的立項、科技資金的使用和管理、科技成果的轉化等情況。做好績效評價工作，及時地發現問題、分析問題，提出科學、合理的改進建議。加大對重大問題的查處力度，提升財政科技資金使用的效率。

最后，加強對科研人員、科研管理人員的管理。建立科研人員及科研管理人員的工作績效考核制度，將其參與學習與培訓的次數、工作效率、科研成果等與績效考核掛鉤，獎懲分明，有利于調動科研人員的積極性，提高科研管理的水平，提升國家科技創新的實力。

[1]BROWN AVENSION.Measuring R&D productivity [J]. Research Technology Management,1988(6):30-35.

[2]KERSSENS， COOK. Design principles for the developing of measurement systems for R&D processes[J].R&D Management,1997(4):345-357.

[3]BOWON Kim,NEUNGSHIK.An effective R&D performance measurement system: Survey of Korean R&D researchers[J]. Omega, 2002,30 (1): 29-31.[4]SIVATHANU Pillai A.Performance measurement of R&D projects in a multi-projects, concurrent engineering environment[J]. International Journal of Project Management, 2005, 20 (2): 165-177.

[5]黨興華,趙曉潔.基于平衡計分卡的公共財政支持科技產業績效評價指標體系研究[J].科學學與科學技術管理，2007(3).

[6]仵鳳清,宋玉霞,王盈盈.地方政府科技管理績效評估方法研究[J].科研管理，2007(3).

[7]黃曉波,宋朋林.平衡計分卡法在惠農補貼政策績效評價中的探討[J].農業經濟，2012(12).

[8]賈康,孫潔.平衡計分卡(表)方法在財政支出績效評價中的應用設計初探[J].山東經濟，2010(1).

[9]盧躍東,沈圓,段忠賢.我國省級行政區域財政科技投入產出績效評價研究[J].自然辯證法通訊，2013(5).

[10]談毅,仝允桓.政府科技計劃績效評價維度、方法及模式[J].公共管理學報，2005(5).

[11]高天輝，宋硯秋，張萌，等.我國政府對高新技術產業化項目財政科技投入績效評價[J].技術經濟,2012(7)：28-33.

(本文責編：辛城)

Research on the Performance Evaluation System of Fiscal Funds on Science and Technology Based on Balanced-scorecard Method

MA Nai-yun， HOU Qian

(School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048,China)

At present, the performance evaluation of financial science and technology funds in China is not perfect, the evaluation method and evaluation system are not perfect and so on. As an advanced performance evaluation method, the Balanced Scored Card (BSC) can be widely used in large foreign enterprises and the public sector’s strategic management and performance appraisal, since it can achieve the strategic target and evaluation index integrate in multiple dimensions and multilevel ways. Hence, this paper arms to introduce BSC into an evaluation system of financial and technology funds and then, to establish evaluation system of financial and technology funds. Meanwhile, the weight is set up by using AHP (analytic hierarchy process) of each index and the establishment of index system is applied to the performance evaluation system of fiscal science and technology in 2010-2014. As a result, it may achieve the target which is to contribute to exam and evaluate financial and technology funds by reasonable and comprehensive system and then, to increase the efficiency of finance of financial and technology.

financial technology funds; performance appraisal; balanced score card

2016-03-28

2016-09-18

國家社會科學基金項目(13BJY153)；北京市哲學社會科學首都流通業研究基地項目(JD-2016)；北京工商大學2015年研究生科研能力提升計劃項目。

馬乃云(1965-)，女，安徽淮南人，北京工商大學經濟學院副教授，碩士生導師，研究方向：財稅理論與實務。

F812

A

1002-9753(2016)10-0184-09