基于海綿城市實施途徑

金云峰　蔣神　汪翼飛

摘要：海綿城市建設的推進及其實施途徑的落實是我國生態文明發展與建設方面的一項內容。在多規合一背景下，市域層面的綠地系統規劃作為建設海綿城市的重要實施途徑，然而其具體規劃對象乃至功能類型仍然沒有形成統一認知。通過研究市域綠地的核心概念與相關問題，提出市域綠地不同于單類用地，復合了多功能的市域綠地類型應以主導功能為依據進行分類。

關鍵詞：海綿喊市；綠地系統；市域綠地；綠地類型；多規合一

1.海綿城市建設實施——綠地

“海綿城市”的理論基礎是最佳管理措施（BMPs）、低影響開發（LID）和綠色基礎設施（GI）。BMPs是指利用綠地控制雨水徑流進行生態維護，保護生態及養分，并減少人為活動污染的綜合性保護措施。LID是指以由綠地系統、水系統等要素形成的生態系統為基礎。從源頭控制雨水徑流、減少開發影響的開發思路。GI是指自然生命保障系統，是一個由水系、濕地、林地、野生生物的棲息地以及其他自然區。綠色通道、公園以及其他自然環境保護區。農場、牧場、森林、荒野。和其他支持本土物種生存空間組成的相互聯系的網絡。不論從哪種理論來看，綠地都是海綿城市建設實施的重要對象。

綠地。作為城市中的開放空間體系。其主導功能除了改善和維護城市生態環境的健康外，還承擔著市民休閑游憩等功能。當下，城市和鄉村的生態問題日益嚴重。而城市居民的休閑游憩需求在不斷上升，休閑游憩延伸至城區外鄉村區域，而該區域的綠地由于用地屬性復雜，呈現多頭管理狀態。因此，在城鄉范圍內進行有效的綠地系統規劃關乎海綿城市的建設，更關乎整個城市本身的規劃管理。

城鄉規劃類型眾多。互為依存限制。各類專項規劃從不同部門、不同側重點約束著各類城鄉的建設活動。但是。由于各專業規劃的編制依據及技術規范不同。各規劃間的一系列問題造成了規劃管理體系和空間資源利用的交叉重疊。由此。規劃編制的多規合一應運而生，即將國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃以及環保、產業、市政等專項規劃的編制、實施進行融合。

在現有的規劃體制下。綠地作為城市建設用地已形成了相對成熟的管理模式，而非城市建設用地的“綠地”由于權屬復雜、管理主體不明。亟需明確類型及邊界。多規合一的工作需要建立在各功能空間用地邊界一致的基礎上。因此需要統一城市綠地的類型以及綠地邊界的界定。將城市綠地系統規劃與城市總體規劃進行對接，推進多規合一的土地利用規劃。本文將對城市綠地系統中的市域綠地類型進行具體分析探討，為市域綠地邊界劃線提供依據。使市域綠地系統能在多規合一的背景下發揮作用，促進海綿城市的建設。

2.市域綠地的核心概念及相關問題

2002年9月建設部下發《城市綠地分類標準》（CJJ/T 85-2002），同年10月建設部下發《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》，并明確規定必須進行“市域綠地系統規劃”。進一步將城市綠地系統規劃的范圍擴展到整個市域。2008年實施的《城鄉規劃法》打破了城鄉二元結構的管理制度。市域綠地系統的作用將得到更好的發揮。從更加宏觀的層面來協調城鄉關系。

2.1市域綠地的相關定義

2.1.1市域綠地

《城市規劃基本術語標準》（GB/T50280-98）中將“市域”界定為“城市行政管轄的全部地域”。市域綠地作為一種大綠地的概念。是指非建設用地中包含多種不同性質、不具備獨立綠地權屬的綠化空間區域。并不完全等同于G5。

2.1.2城區綠地與市域綠地

城市行政管轄區域分為“城”與“鄉”，對應的綠地即為城區綠地與市域綠地。城區綠地是指城市建設用地規定的G類用地“綠地與廣場”，即城區內的公園綠地、防護綠地及廣場等公共開放空間。而市域綠地則指城市建設用地以外，即“鄉”這部分空間范圍內的綠地。

嚴格來說。城市綠地可看成是城區綠地與市域綠地的總和（圖1）。

2.2市域綠地的界定與用地特征

2.2.1市域綠地的界定

“用地”是賦予了一定功能用途的土地。是經目的性改造過的土地。綠地既然具備“用地”屬性，則應該是基于綠地主導功能而改造過的土地。因此，綠地是以綠色植物為特征，以土地為承載。擁有明確邊界的土地，并具有一定的綠地主導功能。

而非建設用地內的一些林地、農業用地雖擁有明確的綠地特征。卻不具備綠地主導功能。因此不能將其簡單地統一劃歸為市域綠地。

2.2.2市域綠地的用地特征

綠地作為一種用地，以土地為載體，一旦在規劃圖紙上被劃出。須對土地進行有目的性的改造。保留并加強其內在功能。剔除不符合、不適應的功能要素。

城區綠地是需要與居住用地、工業用地等建設用地保持平衡占比而存在的土地利用類型，用地功能性質單一并明確；而市域“綠地”（如林地、農業用地等）在被規劃為綠地之前。更多是以多性質多類型圍合形成的一定區域，區塊形式出現。不具備獨立的綠地權屬，如風景名勝區、農業觀光園等。它涉及多類土地使用性質。因此在規劃實施中。市域綠地除了應承載與城市綠地相同的功能外，還要承載一些其他功能。

2.3市域綠地的規劃內容與方法

在現有體制下，簡單套用作為城市建設用地的城區綠地分類方式而進行市域“綠地”分類的規劃不具有可操作性。非城市建設用地的綠地系統往往承擔著多種功能。而并不如城區綠地的功能性質那么明確。因此市域綠地規劃應該擁有針對性的規劃理念。

事實上。市域綠地可以是一個空間區域概念，有別于單個的土地利用類型。并可以是幾種土地利用類型的組合，同時有著用地載體。可以將其統稱為“綠化控制區”，簡稱綠區。因此在市域綠地系統規劃中，只需基于一定目標，在土地利用規劃分區基礎上以一個或多個用地類型組合出不同的“綠化控制區”并劃出空間邊界。市域綠地便有了實際意義。成為明確的管控區域。endprint

3.市域綠地的類型

城區綠地與市域綠地存在本質區別。城區綠地是城市建設用地類型的一種，而市域綠地大多是非建設用地，并且大部分是農林生產用地。因此，不能簡單沿用城市建設用地的分類方式處理這些農林生產用地的規劃問題。

3.1綠地功能發展與功能體系構建

3.1.1市域綠地功能發展態勢

綠地有生態安全、防護隔離、風景游憩的功能，這正是與綠化、綠色空間的區別。也是用地跟土地資源的區別。2011年版《城市用地分類與規劃建設用地標準》中“綠地與廣場用地”（G）針對的是城市建設用地，而建設用地以外的綠地都籠統歸人非建設用地。對市域綠地而言，非建設用地的綠地占了極大比重，其主要功能包括滿足市民活動的游憩功能、防護自然突發問題的防護功能以及維護城市生態循環的生態功能等。

而對于市域綠地生產功能的解釋大都指農林生產。同時還包括一定的園林生產。即為城市綠化建設提供苗圃功能。但市域綠地的園林生產功能并非該綠地的主導功能。市域綠地的主導功能將朝著聯系城市間綠地系統的方向發展。以形成可控的更大范圍的生態區域。

3.1.2構建市域綠地的功能系統

不論是在城市建設用地以內還是以外，綠地本質上都是為城市及居民服務，為城市各功能用地作配套。雖然同為綠色空間，但市域綠地區明顯區別于某些林地、園地、耕地等。不僅保留著原有功能。原有土地利用類型和功能性質不被改變，還承擔著游憩等其他功能。

3.2現行各類法規對綠地的分類

從現行的各類法規及規范中的土地分類里。可以獲得已有綠地的描述，便于分析其主導功能來進行分類探討。

1）《土地管理法》規定國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，將土地分為農用地、建設用地與未利用地。其中“農用地是指直接用于農業生產的土地。包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地。包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。”

2）《全國土地分類（試行）》（國土資發[2001]255號）2002年元旦開始試行。它是城鄉一體化的土地分類。適用于城鎮和村莊大比例尺的地籍調查。采用三級分類體系，一級類設3個：農用地、建設用地、未利用地。二級類設15個，耕地、園地、林地、牧草地、公用設施、公共建筑、住宅、特殊用地、未利用土地（除田坎）等。三級地類設71個。

3）《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）于2007年8月發布實施，將現狀土地分為農地、林地、耕地、草地以及商服、工礦倉儲、居住、公共管理與公共服務、特殊用地、交通運輸、水域及水利設施用地和其他土地。

4）《城鄉用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）采用大、中、小3級分類。大類2個。為建設用地和非建設用地；中類9個。包括城鄉居民點建設用地、水域、農林用地和其他非建設用地等。

實際上，在城區外，還有一些“法律規定屬于國家所有”的土地。也就是“國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地”等等。我國憲法和法律還規定。森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有。但法律規定屬于集體所有的除外。城區外的土地權屬關系復雜。當前城鎮化很大一部分難題就出在集體土地國有化的過程當中。在集體土地所有權與使用權分離后。城市綠化部門無法直接管控使用權流轉問題。所以市域綠地系統規劃的實施只能是劃線進行空間管制，明確開發限制準則。而具體操作還是在明確各部門職責的基礎上歸于各有關部門。

3.3基于主導功能的市域綠地分類

城市綠地系統中的城區綠地類型在2011版城市總體規劃指導下的《城市用地分類與規劃建設用地標準》中已有了統一的分類：G1公園綠地、G2防護綠地、G3廣場用地。對應的主導功能分別是游憩、防護與景觀風貌。根據2002年發布的《城市綠地分類標準》。城區綠地還可繼續細分為公園綠地、生產綠地、防護綠地、附屬綠地以及其他綠地。這里不再贅述。

根據前文對市域綠地功能的歸納，其主導功能主要為風景游憩功能、防災隔離功能、生態安全功能。市域綠地類型的劃分可基于此主導功能進行。

3.3.1風景游憩型綠地

風景游憩型綠地除了具備基本視覺上的美感之外，還具有傳承歷史文化、激發社會活力的作用。風景是吸引游憩活動的關鍵所在。而綠地常常是風景的載體。市域范圍內經常發生觀光游憩活動的綠地類型通常為：風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、旅游度假區、農業觀光園、郊野公園、野生動物園等。

3.3.2防護隔離型綠地

綠地的防護功能應該包括應對人為災害和自然災害兩方面。對非城區的綠地而言。主要的防護功能為應對自然災害，減小災害對人們生命財產的侵害。這些綠地主要為：基礎設施隔離帶、防護林地、公害防護隔離帶、楔形綠地、環城綠帶、組團隔離帶等。

3.3.3生態安全型綠地

擁有生態安全功能的綠地主要承擔保護、恢復、整治這三個功能目標，對維護區域生態系統健康、完整和可持續發展具有重大作用。或能為人類提供完善的生態服務。這些綠地分屬的部門較多。管理實施的難度也相對較大。因此基于該功能的綠地分類可以明確綠地邊界，利于劃線進行進一步管控。這類綠地主要有：自然保護區、水源保護區、基本農田保護區、其他生態敏感區等。

3.4市域綠地類型細分

基于主導功能對市域綠地類型進行歸納細分。詳見表1。

4.結語

學界總認為綠地在城市和鄉村的關系中處于一種弱勢地位，導致其在城市建設用地發展中總是成為被侵蝕的對象。然而隨著海綿城市建設的實施。以及新型城鎮化與城鄉統籌發展進程的不斷推進，市域綠地也受到越來越多的關注。本文針對市域綠地進行了重點研究。歸納了市域綠地的概念與界定。探究了市域綠地的功能與類型。

當下，海綿城市的建設正在全國范圍內如火如荼地展開。雖然在實施道路上仍然面對著城鄉二元結構所帶來的各種問題。但是“多規合一”的規劃理念為統一規劃帶來契機。在此大背景下。還需要對市域綠地系統乃至整個城市綠地系統的發展與規劃進行不斷嘗試與探索。作為實現海綿城市建設的重要實施途徑，市域綠地的系統規劃還需在實踐中發展與進步。endprint