城市綠地系統規劃成果技術審查常見問題與解決對策

朱海雄　程昊

摘要：為確保城市綠地系統規劃成果技術審查的質量，根據多年來對湖南省各城市綠地系統規劃成果技術審查的工作經驗，結合《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》等規范性文件要求，總結出綠規技術審查機制不健全、成果內容不完整、前期研究不到位、綠地計算規則不熟悉和綠地空間研究不透徹五類常見問題。經分析，著重從完善綠規技術審查機制、重視符合性審查和注重專家會議審查三方面提出解決對策，以確保城市綠地系統規劃成果的科學性、規范性和可實施性。

關鍵詞：城市綠地系統規劃；技術審查；常見問題；對策

隨著生態文明建設的加快推進。各城市對城市綠地系統規劃（下簡稱“綠規”）的編制工作越來越重視。綠規的技術審查是保障綠規質量的重要手段。但由于多方面原因，很多城市對綠規的技術審查工作流于形式。園林綠化主管部門應該如何組織綠規成果技術審查。才能確保技術審查的質量。保證綠規成果的科學性、規范性和可實施性？根據多年來對湖南省大部分城市綠規成果技術審查的工作經驗。總結出綠規技術審查時存在的常見問題并提出解決對策。

1.綠規成果技術審查常見問題總結分析

1.1綠規技術審查機制不健全

很多城市沒有建立健全完善的綠規技術審查機制。導致綠規成果技術審查流于形式。

1）園林綠化主管部門對成果前期把關不到位。很多城市綠規沒有專門部門和人員管理，且技術力量薄弱，導致前期交流及符合性審查開展較少，全憑編制單位自己做主，提交會議審查的成果良莠不齊。

2）會議形式的綠規技術審查對成果把關作用不明顯。審查形式以會議審查為主，很多城市召開會議時，與會專家和職能部門沒有提前看文本、核對規劃成果內容，也沒有現場踏勘直接開會。特別是外地專家不了解當地的相關規劃、自然條件、人文歷史和綠化現狀，導致審查停留在表面，難以全面審查出成果中存在的問題。

1.2綠規成果內容不完整

由于編制經費不足、參編人員責任不強、編制時精品意識不夠等原因造成成果內容不完整、深度不夠。

1）閉門造車多、深入調查少，省略了《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》規定的工作量大、完成難度大的基礎工作。如地形圖、遙感影像數據和各類規劃等收集工作難度大的基礎資料。收集不到就放棄。有些綠規成果甚至只有總規作為基礎資料。

2）墨守成規多、與時俱進少。根據新要求完善內容的成果不多。近年來新修改和頒布的與綠規有關的規范性文件，針對綠規提出了新的要求。例如增加城市公園建設與保護專項規劃、城市綠地低影響開發雨水系統構建規劃、城市綠地系統防災避險規劃和區域植物及引種育種規劃等內容。很少有綠規編制單位主動將新要求納入綠規中。

3）引導內容多、強制標準少。根據規范性文件建立完善的強制性內容體系的成果不多。如將《城市規劃編制辦法》及有關規范性文件要求的強制性內容（市域內應當控制開發的地域；城市規劃區各類綠地的具體布局，劃定的綠線；規劃指標及各類綠地的控制指標、城市園林綠化強制性條文；城市綠地防災避險規劃等）完整納入的綠規成果很少。

1.3規劃前期研究不到位

1.3.1上位規劃研究不夠

由于總體規劃中綠地系統研究深度不夠、城市土地利用等專項規劃與總規不一致、城市發展背景變化等原因，使得綠規的編制依據指導作用不強，故必須加強上位規劃的協調研究。

1）城市總規與綠規同時編制的城市較少。綠規編制基本是在總規編制后。綠地布局結構拘泥于總規。僅成為對總規研究成果的簡單延續。

2）采用以總規為主結合相關規劃、政策變化進行專題前期研究，較少利用研究成果來指導綠規編制。

1.3.2現狀分析評價不足

沒有深入掌握城市的自然條件、歷史人文和綠化現狀水平，將無法準確把握規劃方向及科學制定規劃目標。對于自然本底、歷史人文、綠化等具有明顯地域特征的現狀。很少專題研究，大多停留在定性分析。僅憑表象作出直觀判斷后形成對自然空間、山水脈絡和綠化現狀的優劣勢判斷。并直接在規劃中規定應該怎樣做，但沒有寫明原因。

1.3.3各方訴求了解不夠

只有充分了解各方訴求。才能掌握、平衡和在規劃時最大化滿足各方需求，同時能準確把握規劃重點。

1）與相關部門的協調溝通不夠，導致綠規成果可實施性差

由于缺乏與相關部門的協調和統籌，導致許多功能綠地從技術的角度考慮是合理的，但是具體落實到用地，可能面臨著空間沖突的問題，如：與土地部門已審批的用地性質不符、與各區政府的開發意向矛盾等，最終導致綠規成果實施效果不佳。

2）公眾參與規劃較少，導致綠規成果不能準確反映民意

運用公眾參與的規劃方法，了解市民需求。可以提高規劃的準確性和操作的有效性。避免編制中的主觀意識，讓規劃的內容更貼近廣大市民。來自各個行業和不同社區的參與者見解各異。對自己熟知的城市和社區有深刻的情感和認知。這些使得綠規成果更加實用完善。利于短期內完成原本不可能實現的任務。

3）專家咨詢的規劃手段運用不夠。導致綠規成果存在主觀片面

只在中期成果和最終評審時邀請專家審查，其他環節較少咨詢專家。造成成果修改工作量大。甚至推倒重來，嚴重影響工作效益。

1.4指標計算規則不熟悉

1.4.1現狀和規劃綠地指標縱向比較流于形式

現狀綠地和規劃指標計算應按《城市綠地分類標準》執行，有些綠規編制時無意識或圖省事將現狀綠地按《城市園林綠化評價標準》計算，使得標準綠地率等指標與《城市綠地分類標準》的計算口徑不一致，造成現狀和規劃綠地指標縱向無可比性，不利于指標的分析比較及科學合理制定規劃指標。

1.4.2規劃綠地指標計算不科學

1）綠地率和人均公園綠地指標定得過高endprint

根據城市建設用地結構、用地平衡及綠地現狀指標。不同城市規劃綠地率和人均公園綠地面積達到一定數量時將很難增加。然而有些綠規不是通過科學計算而是人為設定不切實際的兩項指標。

2）附屬綠地率控制指標計算不規范

不了解新的控制指標（如工業用地綠地率低于20%），簡單按各類城市建設用地的規劃面積及綠地率控制指標統計面積（現狀綠地較少達到控制指標。又很難通過提質達標）等導致規劃綠地率等指標出現偏差。

3）綠地指標體系不完善

沒有根據新規范性文件及科研成果完善綠規指標體系。如《海綿城市建設技術指南》中下沉式綠地率、透水鋪裝率和綠色屋頂率等指標；不能將綠地建設考核指標的城市綠化覆蓋率納入綠規指標體系。

1.5綠地空間布局研究不透徹

1.5.1空間上保護不夠

由于綠地空間布局只是簡單延續總規成果，對現狀自然本底研究不夠，導致無法達到保護和利用優良的自然山體、河湖濕地、植物群落來優化綠地系統布局的目標。事實上城市規劃是動態的。需要隨著時代發展變化。科學合理的布局調整可由城市控規落實，可在下輪總規修編、修改或調整中實現大幅度調整。

1.5.2結構上“線”路不通

1）規劃圖紙上“線”好象是連起來的。但實際上連接度和連通性很差，如很多城市的水系綠帶寬度不夠且多被道路分割開；很多道路綠帶僅為兩排行道樹并被交叉口隔斷等。“線”路不通暢造成網絡不完整。動植物不能在城市中各種塊狀綠地和城郊生態綠地形成的“廊道”自由遷移。

2）有些綠道、廊道的布置未充分考慮城市的主導風向，有的主通風廊道存在障礙點（如某市沿主導風向規劃的綠廊。有幾公里的距離無法連通），導致通風廊道構建不到位，不利于污染物、城市內部熱量和廢棄物等的疏散。無法有效緩解城市熱島效應和吹走霧霾。

“線”路不通，降低網絡狀綠地系統的生態功能。無法實現中共中央國務院提出的“構建綠道系統。實現城市內外連接貫通，將生態要素引入市區”的目標。

1.5.3布局上實際不均

機械運用公園綠地服務半徑覆蓋面積來衡量綠地布局，造成實際上的布局不均衡。如沿河流布置公園綠地。對面在服務半徑覆蓋范圍內的居民區因無橋梁連通而無法享受公園服務；收費公園及出入口少的公園服務功能差等造成事實上的綠色福利享受不均等等。

2.綠規成果技術審查常見問題解決對策

2.1完善制度層面的綠規技術審查機制

2.1.1成立專門管理部門

園林綠化主管單位應設立綠規管理部門并配備較高綜合素質和專業素質的技術人員組織綠規編制。同時應考慮相關規范性文件要求和本城市實際制訂規劃技術條件并在編制合同中明確。

2.1.2完善綠規技術審查機制

審查機制宜采用符合性審查和專家審查結合的形式，并確保審查不走過場

1）主管部門應組織相關職能部門，根據城市總規、相關規劃、規劃技術條件、綠規編制合同及相關規范性文件審查成果符合性。主要審查成果規范性和可操作性。

2）專家會議審查之前專家及職能部門應有充足的時間研究成果并組織不熟悉本城市的專家現場踏勘，專家會議主要審查成果的科學性。

2.2重視規范及可操作層面的符合性審查

2.2.1成果表達應符合規范要求

1）成果四部分內容應按明確的地位作用編制

根據《城市綠地系統規劃編制綱要（試行）》的要求：一是文本和圖則作為法定文件強調用詞的精煉、準確和規范，強調規劃結果和條文式的表述；二是受文本條文表述的嚴格限制。規劃設計者一定要注重技術文件的表達，規劃理念的闡述、設計的思考、問題的分析、專題的論證等形成規劃成果的全過程必須在規劃說明中完整清晰地表達，對方案科學性、合理性、可實施性即方案優劣的評判主要是借助于技術文件來完成的；三是基礎資料匯編要全面真實準確。

2）成果應按新要求補充內容

如果規劃編制合同或規劃技術條件沒明確，編制單位應根據新出臺的規范性文件和規范要求補充規劃內容。同時合理界定強制性內容與引導性內容。

2.2.2成果內容應符合規劃要求

成果內容應符合城市總體規劃及相關規劃的要求，與各類規劃相沖突的內容應充分論證并協調到位。

2.3注重科學層面的專家會議審查

2.3.1綠規前期研究能準確把握綠規方向

規劃前期專題研究重點應包括城市總規與相關規劃的解讀、綠規實施情況評估、園林綠化現狀調查分析評價、規劃區自然生態本底調查分析評價、各方對規劃需求等方面。應運用科學的研究方法。弄明白問題在哪、優劣勢在哪。準確把握規劃編制的工作重點。提出能引領城市發展的目標、指標及布局。

2.3.2綠規指標體系能科學反映綠規目標

1）補充新出臺的標準規范中的指標。完善綠地規劃指標體系。

2）強制性指標應符合規范。引導性指標如樹種規劃中的技術經濟指標應對地帶性植被類型、建群種等應調查研究后制定或者借鑒研究成果自然條件相似區域的成果。

3）規劃綠地指標應按規劃目標及綠地現狀科學分析計算。并應最大限度地提高規劃綠地率等指標。

2.3.3綠地空間布局能充分發揮綠地功能

充分利用前期專題研究成果，通過合理均衡的布局落實規劃目標指標，同時應確保充分發揮綠地功能。一是對城市環境的影響。包括是否有利于緩解城市空氣的污染、是否有利于城市組團的形成或能夠防止城市建成區無序擴大等；二是對城市自然資源的保護和合理利用程度；三是在城市功能性質定位中的地位和作用。對城市的旅游發展、城市宜居水平和生態水平能發揮重要作用。包括是否有利于城市風貌的形成、是否有利于綠色福利享受均等性等。

3.結語

本文針對綠規技術審查中發現的審查機制不鍵全、成果內容不完整和前期研究不到位等五個方面的常見問題進行分析研究。后從完善綠規技術審查機制、重視符合性審查和注重專家會議審查三個方面提出解決對策。但研究還不夠深入，僅為工作經驗的分享。做好綠規成果技術審查工作需要不斷更新知識和積累經驗。endprint