國土資源行政審批運行機制的創新與實踐——以濟南市國土資源局行政審批改革為視角

許宗生，劉彥，錢自鵬

(濟南市國土資源局，山東 濟南 250099)

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國土資源論壇

國土資源行政審批運行機制的創新與實踐
——以濟南市國土資源局行政審批改革為視角

許宗生，劉彥，錢自鵬

(濟南市國土資源局，山東 濟南 250099)

推進行政審批改革，既有制度方面的頂層設計，也有機制方面的改革創新，對于地方政府部門而言則主要是具體運行機制的創新升級。濟南市國土資源局從實施行政審批的三要素“主體、手段、程序”著手，圍繞行政審批機制的創新進行了一系列探索，以集中審批改革為突破口優化內部權力結構，以信息化為手段倒逼業務流程再造，推進跨區域便民服務，在實踐中摸索出一條行之有效的行政審批改革路徑。

行政審批；運行機制；集中審批；信息化

0 引言

行政審批制度改革作為轉變政府職能、推進簡政放權的重要突破口，一直是理論和實務界關注的一個熱點問題。這里的“行政審批制度改革”是一個廣義的概念，實際上包含“審批什么”和“怎樣審批”兩個層面的問題：前者主要是制度層面的改革，即從法律法規層面削減與市場經濟不相適應的審批事項，這主要是中央和省級層面的任務；后者則主要是運行機制的創新，即在審批過程中如何為企業和群眾提供更加高效便捷的服務，這涉及從中央到地方各個層級的問題。在當前行政審批制度改革所要解決的諸多問題中，“審批事項多”的問題已通過自上而下的審批事項削減逐步解決，其他方面則主要依賴行政審批運行機制的創新得以解決[1]。 從國土資源系統來看，近年來一直在持續深入推進行政審批改革，據統計國土資源部2013年以來相繼“砍掉”了原有行政審批事項數量的一半以上，地方各級國土資源部門也圍繞行政審批的運行模式進行了探索和改革，比較有代表性的有以廣西省國土資源廳、杭州市國土資源局為代表的集中審批運行模式以及以無錫市國土資源局為代表的“四全”審批服務模式。濟南市國土資源局自2013年開始在全市率先推進行政審批改革，相繼推出了“兩集中、兩到位”、“全流程網上審批服務監管”等一系列舉措，在實踐中摸索出一條行之有效的改革道路2]。該文以濟南市國土資源局的改革實踐為視角，從實施主體內部權力結構的優化、信息化手段的運用、服務流程再造等方面就現代行政審批運行機制的構建談幾點認識。

1 以“審管分離”為核心的集中審批機制

在簡政放權、轉變職能的大背景下，行政審批改革首先要解決實施主體即“誰來審批”的問題，著力克服長期以來政府部門存在的內部審批機構分散設置、標準不一以及由此造成的群眾多頭對接、反復跑腿的弊病，這涉及到政府部門內部權力結構的整合優化，一定程度上是行政機關內部的一場“自我革命”。

1.1 當前行政審批運行的幾種模式

橫觀目前各地行政審批機構的設置和運行模式，大體上分為以下3種情況：

(1)分散式:即傳統的行政審批運行模式，審批權限分散在單位內部各個業務處(科)室，一般是在政府統一設立的審批服務大廳設置窗口，但窗口扮演的主要是“收發室”的角色，把收到的報件轉給單位內部業務處(科)室，辦理完畢后再交窗口反饋服務對象[3]。

(2)集中式：是近年來新興的行政審批模式，以“審管分離、集中審批”為核心，將過去分散在各個處(科)室的審批權限集中到一個機構——審批處(科)或審批辦，并且一般會設立“首席代表”或“首席審批官”，由其代表該單位統一行使對外審批權限[4]。

(3)折衷式：是介于分散式與集中式之間的一種行政審批運行模式，即單位將部分處(科)室負責審批的人員集中到政務中心或審批大廳辦公，但業務的辦理仍由對應業務處(科)室牽頭負責，窗口負責人不參與具體事項的辦理，主要對窗口運行情況進行協調監督。

以上3種方式相比較，集中審批代表了行政審批改革的發展方向，是當前各級政府正在推行的運行模式。以濟南市國土資源局為例，2014年以前實行分散式行政審批模式，窗口主要負責報件的受理和轉送，服務對象需要在窗口和業務處室之間兩邊跑，窗口作用實際上就像一個“中轉站”，業務辦理效率受到影響。2014年，該局在全市率先實施集中審批改革，按照“審管分離”的原則，成立專門的審批機構——行政審批辦公室，統一行使行政審批職責，真正做到了“一站式審批、一條龍服務”，在行政審批改革方面邁出關鍵性一步。

1.2 集中審批模式的優勢

實踐表明，相對于傳統的行政審批運行模式，集中審批具有以下幾個突出的優勢：

(1)行政權力結構的優化。集中審批模式的最顯著特點就是形成以“審管分離”為核心的審批運行新機制，使得行政權力的內部劃分更加科學合理。濟南市國土資源局通過實施集中審批改革，圍繞行政審批的權力分工進行了職責重構，審批機構負責業務的具體辦理，業務處室負責政策的制定和指導，紀檢監察部門負責進行監督，實現行政審批權力結構的相互制衡和優化[5]。

(2)行政資源的整合。在集中審批模式下，對外行政審批實行“一個處室負責、一個領導分管”，改變了過去分散設置、分別辦理的狀態，行政資源得到有效整合。濟南市國土資源局審批辦公室共有11名工作人員，集中辦理土地估價報告備案、土地使用權轉讓、采礦權登記等10余項審批服務事項。這些業務過去分散在6個處室和事業單位，需要20多名經辦人員和領導簽批，現在全部集中于審批辦公室統一辦理，管理成本下降約50%(表1)。

表1 濟南市國土資源局實行集中審批前后變化

(3)行政效能的提升。集中審批改變了過去單位內部層層簽批的狀況，辦理時限大幅縮短。濟南市國土資源局實行“首席代表負責制”，除依法必須由局長或市政府審簽的事項外，其他事項的審批權全部授權給首席代表，經其簽發即可辦結，辦理時限相比原來平均提速50%左右。例如建設項目用地預審工作原來承諾時限是15個工作日，現在精簡到5個工作日，建設項目壓覆礦產資源審核備案也由20個工作日精簡到5個工作日。

(4)政務公開的深化。實行集中審批后，辦公場所、工作人員、辦事流程固定化、公開化，內部有相關業務處室監督，外部有紀檢監察等部門監督，真正實現了權力在陽光下運行。濟南市國土資源局集中審批改革2年多來，審批業務群眾滿意率達到99%以上，做到了零復議、零訴訟、零上訪，在市政務中心對40多個政府部門服務窗口的考核評比中多次名列前茅。

(5)批后監管的加強。改革后，原來承擔審批職能的處室由忙于事務性工作向研究政策轉變，為解決過去“以批代管”等問題提供了機制保障。濟南市國土資源局以集中審批改革為契機，加強了管理創新和批后監管，相關業務處室在項目用地指標管理、工業用地彈性出讓、節約集約用地、執法監察等方面出臺了數十項新政策，保障了項目用地，激發了市場活力，規范了管理秩序。

1.3 集中審批模式下應注意的幾個問題

應當指出的是，集中審批改革是一個不斷摸索和完善的過程，需要及時跟進相關的配套政策。通過2年多的實踐，認為集中審批改革過程中應注意以下幾個方面的問題。

(1)真正授權到位。集中審批改革要取得實效，必須“把審批職能從各職能處室中剝離出來”[6]，成立專門審批機構，向審批機構充分授權到位，服務對象在窗口即可將業務辦理完畢，杜絕過去在窗口和業務處(科)室之間來回跑的現象。濟南市國土資源局圍繞“一站式辦理”的要求在窗口權限設置上做了充分考量，一般審批業務在符合法律法規、辦理要件的前提下在窗口即可辦結，特別是備案類業務由經辦人員當場辦結，特殊復雜的業務通過召開集體會議研究意見后，最終還是由窗口辦理。例如土地估價報告備案以前辦理時限是5個工作日，服務對象至少跑兩趟腿，現在授權給經辦人員進行即時審核，只要要件齊備，一般20分鐘左右即可當場辦理完畢，為企業節省了寶貴的時間。

(2)審批機構的專職化。要保證集中審批的正常運轉，必須對審批機構職能進行科學定位，實現行政審批的專職化、專業化，其職責限于對要件齊全的報件進行審核，決定是否予以批準，而與行政審批相關的實地勘察、專家評審等工作環節，應由業務處室或所在地相關部門限期完成。以采礦權登記為例，整個過程涉及的工作非常復雜，而審批機構負責該項業務的只有一名人員，因此在分工上審批機構只負責對申報的材料受理和審核，符合要求的為其辦理手續，而采礦權管理中現場勘查、年檢等大量日常工作則由相關業務處室負責。

(3)堅持標準化操作。要保證行政審批的公開、公正、高效，必須實行標準化操作，統一要件和流程，減少自由裁量權。而目前我國缺乏統一的行政程序法，從各地行政審批的運行實踐來看，行政審批流程沒有統一標準，行政審批項目實施缺少統一的程序規范[7]。為此，濟南市國土資源局組織各處室、事業單位將納入集中審批的事項全部進行了梳理，逐一明確了所有業務的要件、流程、時限及職責劃分等內容，在此基礎上統一編印了《業務手冊》，經辦人員對照要求審核辦件，完全做到程序化、規范化操作；對疑難復雜問題，則由業務處室牽頭處理，形成辦理意見后交由審批機構辦理。實行集中審批以來，審批辦先后牽頭召集了20余次專題會議，處理了50余件土地登記、采礦權登記等方面的疑難復雜問題。

(4)注意“批管”銜接。國土資源管理的內在特點決定了“審管分離”并不是要將審批和管理徹底的隔斷，而是將“審”和“管”分工負責、分開辦理，相互之間還應注意溝通銜接。濟南市國土資源局健全了審批機構和業務處室之間的信息反饋機制，對審批辦所有辦理完畢的卷宗，定期將辦件的臺賬反饋業務處室，業務處室從內部OA辦公系統上對已辦理卷宗能察看具體情況，以便及時進行監督指導；同時業務處室在批后監管過程中發現的問題和查處的案件，也及時告知審批機構，避免影響審批服務事項的辦理。

為建立集中審批長效運行機制，濟南市國土資源局及時跟進相關配套制度建設，先后出臺了《推進審管分離、集中審批的實施意見》、《行政審批窗口化辦文規定》、《關于在集中審批工作中進一步加強銜接聯動、提高工作效率的通知》、《關于進一步改進和完善行政審批工作程序的通知》等10余個文件，把實踐中摸索出來的經驗上升為制度層面，更好地規范和指導行政審批工作的開展。

2 大數據時代的網上行政審批模式

如果說集中審批改革解決了“誰來審批”的問題，那么以信息化為基礎的網上行政審批則可以較好地解決“如何審批”的問題。濟南市國土資源局積極適應“互聯網+”思維模式，自2015年開始實施“全流程網上審批服務監管”改革，依托國土資源大數據平臺和“濟南政務云”，打造網上審批信息平臺，所有行政權責事項全部在網上運行，讓行政審批更加陽光、高效、便捷。

(1)業務數據庫的支撐。行政審批的信息化必須以完善的業務數據為基礎，以需求為引導建設數據庫，實現業務工作與信息化的有機融合。為此，濟南市國土資源局統籌規劃數據庫建設，按照統一標準將2003年以來的征地、收儲、供地、登記發證等數據掃描成電子版，形成完整的業務數據庫，在此基礎上強力推進數據信息資源整合，相關成果可以隨時、準確調用。到2015年，該局“一張圖”已集成數據庫43個，其中基礎類10個、專業類17個、管理類16個，涵蓋土地、礦產、地災防治等業務，國土資源數據體系基本建成，為現代化行政審批運行機制提供有力數據支撐。

(2)入庫數據的互聯互通。行政審批信息化當前最大的瓶頸就是部門內部處室之間以及各部門之間的“信息壁壘”，在數據建設和利用上處于一種“各自為政”的狀態，缺乏有效聯接和共享。濟南市國土資源局依托大數據平臺，將用地預審、報批、供地、登記等相對獨立的審批服務流程進行優化整合，通過5個審批成果數據庫和4個過程數據庫進行數據的自動推送，形成簡化、暢通的審批大流程，每一個環節審批完成后，相關數據信息通過系統自動轉入下一個辦事流程。需要指出的是，數據共享的前提是做到信息安全，這就需要統籌規劃和部署安全保障體系，從制度和技術層面防止數據丟失或被更改。

(3)網上審批模式的應用。網上行政審批并非簡單地將行政審批業務計算機化，也不是單純地構建一個網上行政審批系統[8]，而是按照“互聯網+”的思維模式，在數據庫建設的基礎上，充分利用大數據和互聯網平臺，開啟“數據跑腿”創新改革模式。濟南市國土資源局將各類業務辦理要件、時限、流程逐一規范，并據此設計各項業務的網上辦理流程，對25個對外服務審批事項及19個內部行政權責事項全部在網上運行，通過信息共享進行網上審批、網上查詢、網上監管、網上統計分析，實現國土資源業務電子化、信息化全覆蓋。

(4)基于大數據的分析預警。各項業務在網上辦理的過程中沉淀了大量的數據，可以根據實際應用需求對這些數據關聯分析,按照數據形成的年度、區域、業務、項目等不同類別進行分類，準確掌握當前工作情況和存在的問題，為進一步改進完善審批服務工作提供依據。例如通過對業務量的統計，可以了解各處(室)、事業單位的業務工作量，從而為科學分配業務人員提供依據；通過對征地、供地等業務數據進行關聯分析，可以實時對批而未征、征而未供、供而未用等情況進行監測預警，為批后監管和科學決策提供參考。

3 基于信息化基礎上的審批流程再造

行政審批改革的成效如何，最終要落實到便民利民上,對于申請審批的個人或組織而言，重要的是程序如何能夠保證效率和公平[9]。數據化、網絡化時代，隨著信息化建設和網上審批的推進，也倒逼政府部門在對外審批服務上改革創新，及時改進各業務審批環節存在的問題[10]，特別針對傳統模式下的"層層簽批、材料繁瑣、周期較長"等弊端進行流程再造，簡化手續、提高效率，真正便民利民。

(1)傳統簽批模式的重構。長期以來，行政機關內部在審批事項辦理上一直遵循的是層層簽批的模式，無論審核的內容簡單還是復雜，都是逐級分配任務、逐級審核報批，使得整個辦理周期冗長。濟南市國土資源局在行政審批改革過程中，按照“環節最少、時限最短、流程最優”的要求對傳統審簽程序進行了重構，歷時3個月的時間將所有的業務均進行流程再造，以處室為單位打包壓縮辦理時限，倒逼業務處室減少內部審批節點，特別是涉及會審的事項在每個處室、事業單位只保留一個節點。在此基礎上，梳理出了新的用地報批大流程圖，建設項目從征地開始一直到取得土地使用證，全部明確了審批節點，大幅壓縮了辦理時限。以征地報批工作為例，通過流程再造，過去在征地辦內部審批節點由7個減少到4個，需要監察支隊、整治中心的會審環節由5個減少到1個，使得整個征地報批卷宗組卷、審核時間大幅壓縮，在市、區兩級國土資源部門由過去的20多個工作日壓縮到現在的10個工作日。

(2)報批要件的共享與簡化。過去由于政府部門內部處室之間缺乏有效銜接，當事人辦理不同事項時反復提交材料的現象非常普遍，同一個材料需要向同一部門提供多次。例如在國土資源管理中，供地時需要當事人提交征地批文，土地初始登記時需要當事人提供征地、供地材料，土地抵押登記時還需要將上述材料再提供一次。在大流程審批服務模式下，濟南市國土資源局對各審批服務事項的申報要件進行再次梳理，主要是通過網上信息共享的方式，前邊流程中已有數據材料均通過信息共享方式內部查閱，一律不讓服務對象再提供。例如辦理土地登記時，當事人不需再提供土地出讓合同、出讓金繳納憑證等權屬來源材料以及在供地環節地籍調查前置所產生的地籍調查表、土地勘測定界技術報告等資料，申報材料壓縮50%左右。

(3)跨區域的服務模式設置。為方便服務對象就近辦理業務，政府部門可以充分利用信息共享和網上審批的優勢，在服務窗口設置上打破區域界限，實現跨區域辦理業務。濟南市國土資源局以實施“全流程網上審批服務監管”改革為契機，在市區范圍內實行“2+8”窗口設置模式，實現國土資源業務全城通接通辦，服務對象可以從10個窗口中選擇任何一個窗口就近辦理業務，達到方便、快捷辦理的目的。

(4)現代化的政務公開模式。在互聯網時代，政府部門應充分利用現代信息技術推進政務公開，讓服務對象可以網上查詢辦事流程、網上申報材料、網上查詢辦理進度、網上申請信息公開、網上提出監督建議。例如針對群眾關注度比較高的土地征收信息，濟南市國土資源局在網上開通征地信息查詢系統，申請人只要登錄網站即可查詢該區域的土地征收報批信息。同時，利用現代信息技術促進審批流程的公開透明，服務對象可以掃描二維碼了解辦事流程及辦理情況，動態跟蹤了解辦件進度，辦理完畢后系統會自動給服務對象發信息告知領取證件，促進了權力在陽光下運行。

行政審批改革是一項系統、復雜的工程，需要整體謀劃、統籌推進。以集中審批為突破口的審批模式變革，以信息化為基礎的運行方式創新，以流程再造為核心的服務效能升級，這是濟南市國土資源局在行政審批改革過程中摸索出的經驗做法。目前，整個國土資源系統都在探索推進行政審批改革，這既需要實務部門抓好頂層制度設計，也需要以地方運行實踐為基礎加強相關理論研究，探尋符合國土資源行政審批內在規律和特點的運行路徑，為改革的深入持續推進提供理論支撐和保障。

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[3] 蘇媚燕.國土資源系統行政審批與審管分離之淺談[J].河南科技，2014，(4)：59-63.

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[6] 黃尚寧.“審管分離”天地寬——廣西國土資源系統推進行政審批制度改革紀實[J].南方國土資源，2015，(1)：1-6.

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Innovation and Practices of Administrative Examination and Approval of Land Resources Operation Mechanism——From the View of Administrative Examination and Approval Reform in Jinan Bureau of Land and Resources

XU Zongsheng, LIU Yan, QIAN Zipeng

(Jinan Bureau of Land and Resources, Shandong Jinan 250099, China)

Promoting administrative examination and approval reform is not only the top-level design of institutional aspects, but also the mechanism of reform and innovation. It is mainly the innovation and upgrading of the specific operating mechanism to local government. From three elements of the implementation of administrative examination and approval, such as the subject, means and procedures, a series of exploration on the innovation of administrative examination and approval mechanism have been carried out in Jinan Bureau of Land and Resources. Setting centralized approval reform as a breakthrough, the internal power structure has been optimized, and by means of informatization forced business process reengineering, inter regional service has been promoted. An effective path of administrative examination and approval reform has been explored.

Administrative examination and approval; operation mechanism; centralized examination and approval; information

2016-07-07；

2016-08-25；編輯：王敏

許宗生(1968—)，男，山東聊城人，總規劃師，主要從事國土資源管理工作；E-mail：xuzsheng2002@163.com

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許宗生，劉彥，錢自鵬.國土資源行政審批運行機制的創新與實踐——以濟南市國土資源局行政審批改革為視角[J].山東國土資源，2016,32(9)：69-73.XU Zongsheng, LIU Yan, QIAN Zipeng. Innovation and Practices of Administrative Examination and Approval of Land Resources Operation Mechanism——From the View of Administrative Examination and Approval Reform in Jinan Bureau of Land and Resources[J].Shandong Land and Resources, 2016,32(9)：69-73.