《不動產登記暫行條例》對上海房地產交易登記之影響

文/阮駿麒

《不動產登記暫行條例》對上海房地產交易登記之影響

文/阮駿麒

2014年11月24日國務院頒布了《不動產登記暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”），該《暫行條例》明確國家實行不動產統一登記制度，整合房屋、土地、草原、林地等部門的登記職責，統一由不動產登記機構負責，依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿中。2016年1月1日，國土資源部頒布了《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”），是對《暫行條例》中關于不動產登記類型、登記機構、登記業務規范的進一步細化，以便進一步開展全國統一的不動產登記工作。

一、上海市的房地產交易與登記工作的歷史回顧

1995年，隨著全國房地產市場發展和《城市房地產管理法》的實施，上海市第十屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議審議并通過了第一版《上海市房地產登記條例》，在全國各省市中率先明確實行房地合一、交易與登記一體化的房地產交易、登記制度。該登記制度統一了房地產權證書，對可登記的權利、登記機構、登記種類、登記程序等各項登記規范也作了比較完整的規定。

1997年2月，為方便百姓辦事，進一步推動房地產市場健康快速發展，經上海市、區編辦部門批準，將上海市各區縣房地產交易管理所和房地產登記處工作職能整合，實行合署辦公，并在市和各區縣分別設立房地產交易中心。整合后的房地產交易中心由原來分散設立的交易審核、登記審核職能合并而成，實現了一體化審核，兩項職能相互融合，實行“一個交易大廳服務，一個窗口受理”的一崗雙責工作模式。近年來，隨著市場上新建商品房、各類保障性住房和二手房交易的大幅攀升，合并后的房地產交易中心交易登記受理量每年大幅度增長，2010年后更是達到了每年超過100萬件的工作量，且呈逐年遞增的趨勢。多年的實踐也再次證明了上海市“一站式，一崗雙責”的服務模式，符合上海房地產交易量特別巨大、交易情況特別復雜的特性，并有效地防范了房地產交易中的風險，符合特大型城市房地產市場發展的需要。

二、國家對不動產交易與登記的規定

2007年頒布施行的《物權法》第十條明確規定了“國家對不動產實行統一登記制度”。2013年12月，中編辦發出《關于整合不動產登記職責的通知》，確定住房城鄉建設部的職責是：“負責制定房屋交易政策、規章制度并監督執行，指導監督房屋產權管理等工作；協同國土資源部指導房屋登記工作；負責建設個人住房信息系統。”

2014年11月，國務院公布《不動產登記暫行條例》，其中第二十四條規定：“不動產登記有關信息與住房城鄉建設、農業、林業、海洋等部門審批信息、交易信息等應當實時互通共享。不動產登記機構能夠通過實時互通共享取得的信息，不得要求不動產登記申請人重復提交。”2015年7月，國土部、住建部聯合發布《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發〔2015〕90號）（以下簡稱《指導意見》），要求：“各級房產管理部門要強化房屋轉讓、抵押、租賃、面積管理、房屋交易檔案、房屋中介、個人住房信息系統建設等工作，特別是要做好商品房預售許可、房屋買賣合同網簽備案、房屋交易資金監管、樓盤表的建立、購房資格審核、房源驗核、存量房與政策性住房上市交易管理，以及房屋抵押政策制定及監督執行等交易監管具體工作，實現關聯業務有序銜接。”2015年9月，住建部印發《房屋交易與產權管理工作導則》（建辦房〔2015〕45號）（以下簡稱《工作導則》），突出以樓盤表為基礎的數據組織和管理模式，將商品房銷售、存量房轉讓、房屋抵押三類房地產交易信息在審核后提供給不動產登記機構，并要求加強房屋面積管理、檔案管理和信息平臺建設，推進房屋交易和產權管理規范化。

三、《暫行條例》實施后對上海房地產交易登記的影響

上海自1996年起，為進一步降低房地產交易成本，簡化房地產登記手續，建立并實行了房地合一、交易登記合一的房地產管理體制。由上海市住建委（原市住房保障和房屋管理局）委托下轄的房地產交易中心與房地產登記處組織實施。2014年頒布的《暫行條例》打破了上海原有的房地產交易和登記一體化工作模式，原來的“你中有我，我中有你”的工作關系被肢解，分開后全市房地產交易中心工作人員、工作模式、工作流程也需重新定位和梳理。《暫行條例》實施后對上海房地產交易登記的影響如下。

1.交易與登記的分離，將原有房地產交易中心及工作人員的工作職責重新定位，交易與登記的受理與審核不再采用并聯模式，而變成了串聯模式。因此，在交易與登記職能尚未完全精準梳理和準確切分的狀況下，部門與部門之間的銜接必然存在漏洞，容易發生相互推諉的情況。

2.交易與登記的分離，導致上海已經形成近20年的房地產交易習慣被打破，市場須重新再造交易流程，新的房地產交易流程及交易時間將有所延長。交易與登記分屬兩個行政管理部門（房地產交易屬房管部門，房地產登記屬規劃土地部門），原有的房地產交易與登記變成了兩個相互獨立的行為，即在房地產交易審核的基礎上再申請辦理不動產登記。上海原有的房地產交易登記自受理之日起20日完成審核，而交易與登記分離后，因部門之間工作流程的增加，受理與審核的時間也勢必超過20日，為此對社會影響較大，且不利于房地產市場的健康、穩定發展。

3.交易和登記的分離，不利于城市房屋行政管理的開展。作為特大型城市，上海在不動產登記方面有著區別于一般省和自治區的特殊性，耕地、林地、草原資源較少，城市的不動產登記以房屋登記為主。本市近年來每年房地產登記均超過100萬件，其中純土地登記為2000件。而房屋行政管理中的限購政策、二套房貸款政策、破壞房屋承重結構和違法搭建、小區物業管理及維修資金繳費、保障性住房管理、房屋征收管理及房地產市場交易分析等，都與房屋登記工作密不可分，不動產登記歸屬于規劃土地部門后，開展房屋行政管理的房管部門需與不動產登記部門進一步加強數據共享及工作聯系，以便于城市房屋行政管理工作的順利開展。

四、外省市工作經驗之借鑒

2015年11月，山東省為貫徹落實《暫行條例》、《指導意見》和《工作導則》的相關內容，按照“履行市場監管職責，保障房屋交易安全，提升產權管理效率，有利登記機構整合，方便企業群眾辦事”的原則，明確了以下四項內容。

第一，明確房屋交易和產權管理職責，包括對房屋轉讓、抵押、租賃等交易活動以及房屋面積、價格、產權檔案的管理。具體包括了樓盤表管理、新建商品房銷售管理、存量房轉讓管理、房屋抵押管理、房屋租賃管理、房屋面積管理、房屋交易與產權檔案管理、房屋交易與產權管理信息平臺建設、房屋交易與產權服務窗口建設、政策性住房產權與上市交易管理、其他房屋交易與產權管理工作等11項。

第二，優化房屋交易和產權管理業務流程。確定了申請、受理、審核、確認四道程序。在房屋管理部門交易審核確認后，出具初始、轉讓、抵押三類《房屋交易和產權確認書》，既是對房屋交易和產權管理結果的書證，也是辦理房屋登記的依據和憑證。以《房屋交易和產權確認書》為依據進行后續的不動產登簿和發證。

第三，切實加強房屋面積管理。建立房產測繪機構及人員信用檔案管理制度，全面推進房產預測繪工作。對未進行房產預、實測繪并形成測繪成果報告的，不予辦理后續相關備案手續。

第四，建立檔案管理及信息系統。通過加強對房屋交易檔案的管理，確保檔案資料的完整性，在不動產登記經辦機構組建后，按照“急用先行”的原則為其提供相關登記資料。同時建設和完善個人住房信息系統，與不動產登記信息平臺對接融合，實現所需相關信息實時互通共享，互相認可并充分利用對方已審核認可且能共享的資料和信息，確保連續、安全、便捷地辦理相關業務。

五、《暫行條例》實施后對上海房地產交易登記之建議

根據住建部與國土部聯合發文的《指導意見》和住建部的《工作導則》要求，在推進不動產統一登記的工作中，一方面要加強房屋交易管理，另一方面在保證交易與登記安全便民的基礎上，各地區梳理再造工作流程，實現信息互通共享。上海的房地產交易與登記整體運作的模式經歷了20年來多次樓市政策調整和海量交易量的考驗，其交易登記模式已經得到廣大企業與群眾的認同，并已形成交易習慣，符合安全便民的原則。不動產統一登記后，筆者認為交易與登記的分離，不是簡單地從整體中抽出一部分，而是對兩項工作內容進行重新塑造，即對房地產交易與不動產登記的工作內涵及流程進行重新塑造，并將兩者有序銜接，以形成符合國家政策、滿足本市房地產交易登記需求的新工作模式。結合自身工作經驗，筆者提出如下設想。

1.梳理工作職能，明確工作職責。根據國家及本市房地產交易與登記的相關規定，梳理房屋交易管理部門與不動產登記部門的工作職責，建立并完善工作制度與工作體系。在此基礎上，兩者之間相互整合，加強聯系，以“房屋交易安全與不動產登記記載準確”為原則，為群眾辦事提供便利。

2.以“一個服務場所基本不變、一個對外窗口基本不變、服務和承諾基本不變、業務流程基本不變”為原則，開展本市房地產交易與不動產登記的整合工作。可吸收自貿區行政辦事窗口的工作經驗，開設綜合窗口，即百姓通過一個窗口申請房地產交易與不動產登記審核，提交一份申請材料。窗口受理可通過電子數據掃描的方式，將材料電子化，以便于后續不同行政管理部門之間的使用，減少紙質檔案的流轉，提高工作效率。

3.開展房地產交易與不動產登記部門之間的內部流程再造，減少不動產統一登記工作給本市房地產交易市場可能帶來的較大社會影響。可借鑒山東省的工作經驗，以內部交易審核確認書的形式作為銜接，同時結合上海已經成熟的信息化工作模式，采用大數據信息系統，開展電子數據交換，實現各部門之間的信息共享、數據互通。電子化的審批一方面有利于提高行政效率，方便群眾辦事，另一方面也能保障交易安全，避免串聯申請中產生虛假材料。

國家《暫行條例》的實施給上海房地產交易與不動產登記提出了新的課題，但筆者認為，只要以“明晰權責、模式創新、流程再造、高效便民”為原則，上海必然會創建出一條符合上海房地產交易與不動產登記市場發展要求的新路。

（作者單位： 上海市房地產交易中心）