保障房對商品房的擠出效應(yīng)

文/陳杰 農(nóng)匯福

保障房對商品房的擠出效應(yīng)

文/陳杰 農(nóng)匯福

一、 引言

本世紀(jì)以來，住房保障一直是社會(huì)焦點(diǎn)問題，并被政府上升到“保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求”的高度。但當(dāng)前學(xué)界對保障房的關(guān)注主要集中在保障房的融資難題與分配公平或選址布局等定性問題的討論上，對保障房經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的量化研究還很少。

隨著中國政府“十二五”期間興建3600萬套保障房宏大工程的提出，保障房在我國宏觀經(jīng)濟(jì)中的作用十分引人注目。尤其值得注意的是，近年來我國房地產(chǎn)投資增速連續(xù)大幅下降，2015年房地產(chǎn)投資年增長率更是幾乎跌破零，是前所未有的歷史最低值。房地產(chǎn)投資的下滑與保障房工程的大規(guī)模開展這兩者之間是否存在一定因果關(guān)聯(lián)，值得深究。由此，研究保障房是否會(huì)對商品房供應(yīng)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”（crowding out effect），以及何時(shí)產(chǎn)生何種擠出效應(yīng)，不僅關(guān)系保障房工程的效果評(píng)價(jià)，也會(huì)直接影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，具有很強(qiáng)的緊迫性。

在中國諸多保障房品種中，經(jīng)濟(jì)適用房一直起到主體作用。1998年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)文）中曾明確把經(jīng)濟(jì)適用房列為城市住房供應(yīng)體系中主體組成部分。雖然實(shí)際上1999年后經(jīng)濟(jì)適用房在城鎮(zhèn)全部住房新增供應(yīng)量中的比重最高年份也沒有超過26%，在1999-2010年期間平均而言占比只有8%左右，但仍然始終是保障房中的主力軍。1990年代后期到2010年，經(jīng)濟(jì)適用房年度竣工規(guī)模一直在數(shù)十萬套左右，長期占據(jù)中國保障房新增供應(yīng)量80%以上。在2011年開始的3600萬套保障房計(jì)劃中，經(jīng)濟(jì)適用房仍占據(jù)40%以上的比重。

對經(jīng)濟(jì)適用房是否產(chǎn)生擠出效應(yīng)以及在何種情境下擠出效應(yīng)較大做出系統(tǒng)研究，有助于判斷經(jīng)濟(jì)適用房是否如政策設(shè)計(jì)預(yù)期的那樣定向供應(yīng)給了中低收入住房困難家庭，也可用來輔助判斷經(jīng)濟(jì)適用房從品質(zhì)、地段到獲取渠道，是否都與商品住宅形成割裂的供應(yīng)體系。為此，本文的研究結(jié)果將對深入理解保障房的市場效應(yīng)和完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

二、分析框架與文獻(xiàn)綜述

保障房在國際文獻(xiàn)中一般對應(yīng)“公共住房”（public housing）的概念，即那些由政府主導(dǎo)提供或進(jìn)行補(bǔ)貼的住房。公共投資的擠出效應(yīng)本身就是公共政策分析中一個(gè)經(jīng)久不衰的研究問題，備受國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注和深入研究。公共投資是否對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)及擠出效應(yīng)存在的條件與影響程度，對公共投資政策制定具有關(guān)鍵性影響。相比而言，住房領(lǐng)域中公共投資的作用則存在更大的爭議。

美國在1960-1970年代曾經(jīng)大規(guī)模推行過公共住房建設(shè)，或?qū)χ械褪杖胝呓ㄔ熳》拷o予大量政府補(bǔ)貼。1961-1977年間，美國聯(lián)邦住房與城市發(fā)展署（HUD）對119萬套中低收入者的住房進(jìn)行了補(bǔ)貼，這些住房占同期住房建造總量的7%左右。為此美國學(xué)者較早地就開始關(guān)注公共住房或?qū)ψ》康墓惭a(bǔ)貼是否會(huì)對市場住房產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

從理論上說，公共住房或受領(lǐng)公共補(bǔ)貼的住房可能通過兩個(gè)渠道來影響市場住房：第一，公共住房或受補(bǔ)助住房存量的增加，將分流一部分對純市場化住房的需求，從而產(chǎn)生擠出效應(yīng)；第二，公共住房的建造將吸走一部分市場住房的資源要素，使得后者的建造成本變得更加昂貴，進(jìn)一步降低其供給。此外，擠出效應(yīng)的大小，取決于受補(bǔ)貼住房是否與市場住房產(chǎn)生直接競爭，包括雙方的潛在目標(biāo)顧客群和融資手段是否高度同質(zhì)化。

再者，市場化住房的供給價(jià)格彈性對擠出效應(yīng)大小的影響十分關(guān)鍵。如果市場化住房的供給價(jià)格彈性很小，那么新增公共住房或受補(bǔ)貼住房的主要作用是降低了市場住房的租金，進(jìn)而造成其價(jià)格下降，但不會(huì)直接造成市場住房供給的下降。但如果市場化住房的供給價(jià)格彈性很大，那么新增公共住房則會(huì)以接近1：1的比例擠出市場化住房。

進(jìn)一步講，公共住房的擠出效應(yīng)還可能取決于地區(qū)的住房負(fù)擔(dān)壓力、人口規(guī)模、人口流動(dòng)性等區(qū)域特征，也取決于政府補(bǔ)貼是供給方補(bǔ)貼（補(bǔ)貼開發(fā)商），還是需求方補(bǔ)貼，而需求方補(bǔ)貼是補(bǔ)貼給租客還是購房者，又有很大不同。可以猜想，只有市場住房的需求高度富有彈性或供給缺乏彈性的時(shí)候，公共住房或公共補(bǔ)貼的擠出效應(yīng)才不會(huì)存在。而且擠出效應(yīng)對租賃房影響小，對自有房影響大。

在中國的公共住房制度設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)適用房一直具有雙重責(zé)任。一方面是豐富住房供應(yīng)品種，對那些無法從商品房市場購買住房的人群進(jìn)行“托底”保障；另一方面還負(fù)有調(diào)節(jié)商品房價(jià)格的期望，即政府希望通過經(jīng)濟(jì)適用住房的推出，對市場上的高價(jià)商品住房產(chǎn)生一定的替代和需求分流，從而達(dá)到抑制房價(jià)的作用。2003-2010年國務(wù)院關(guān)于住房市場調(diào)控的多份文件和政府工作報(bào)告中，都有把大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房作為穩(wěn)定房價(jià)對策的或明確或隱含的表述。

如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號(hào)文）第十七條提出，“普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房供不應(yīng)求、房價(jià)漲幅過大的城市，可以按規(guī)定適當(dāng)調(diào)劑增加土地供應(yīng)量”。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》（國發(fā)〔2006〕37號(hào)文）第十二條要求，“各地要繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號(hào)）第一條更明確強(qiáng)調(diào)：“要適當(dāng)加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)力度，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)范圍。商品住房價(jià)格過高、上漲過快的城市，要切實(shí)增加限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房供應(yīng)。”

但要預(yù)期經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格效應(yīng)，進(jìn)而預(yù)期產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)乃至對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，就首先要透徹了解其供給效應(yīng)。同時(shí)，考察供給-擠出效應(yīng)的存在性，以及擠出效應(yīng)如何在不同環(huán)境下變化，可看出經(jīng)濟(jì)適用房是否如政策初衷那樣運(yùn)行，從而對經(jīng)濟(jì)適用房制度做出有針對性的政策完善。

針對中國情況，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房往往選址較偏僻，質(zhì)量較簡陋，其供給不會(huì)對商品住房產(chǎn)生擠出效應(yīng)，增大供應(yīng)還會(huì)有助于抑制商品房價(jià)格。但也有學(xué)者提出，經(jīng)濟(jì)適用房限定利潤，將降低開發(fā)商的建造積極性，還會(huì)加劇土地浪費(fèi)。筆者則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房的商品屬性與社會(huì)保障屬性界定不清，加之執(zhí)行層面存在諸多缺陷，經(jīng)濟(jì)適用房與商品房在品質(zhì)和顧客群上并沒有形成本質(zhì)區(qū)別。同時(shí)，由于中國處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期和房地產(chǎn)市場上行周期內(nèi)，商品住房需求彈性較小，而供應(yīng)彈性較大，我們?yōu)榇祟A(yù)期經(jīng)濟(jì)適用房對商品房的供給應(yīng)該以擠出效應(yīng)為主。

公共住房擠出效應(yīng)的現(xiàn)有實(shí)證研究主要基于美國、西歐、韓國等地?cái)?shù)據(jù)，大致可以分成從增量角度和從存量角度兩個(gè)方面進(jìn)行的研究。總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，公共住房或?qū)ψ》康墓惭a(bǔ)貼對市場住房會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的擠出效應(yīng)，尤其是針對中間收入的公共住房或公共補(bǔ)貼，其產(chǎn)生的擠出效應(yīng)最大。如美國學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國針對中產(chǎn)階級(jí)的大規(guī)模公共補(bǔ)貼，總體上不會(huì)提高住房的新增總供給，只有運(yùn)用政府債券融資并針對低收入家庭和貧困老人的特殊住房進(jìn)行補(bǔ)貼，擠出效應(yīng)才比較小。還有學(xué)者指出，不同的市場特征下，補(bǔ)貼住房對市場的影響是不一樣的。比如：在對政府補(bǔ)貼住房需求大、人口多的地方，擠出效應(yīng)小；在政府住房補(bǔ)助主要給予租客的地區(qū)，擠出效應(yīng)也小，而如果政府的住房補(bǔ)助主要給予購房者，那么在這樣的地區(qū)，擠出效應(yīng)就很大。基于最后一點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，不少學(xué)者提出，補(bǔ)貼需求方的租金補(bǔ)助計(jì)劃（租金券）會(huì)比補(bǔ)貼供給方的公共住房計(jì)劃高效得多。

三、數(shù)據(jù)來源與研究發(fā)現(xiàn)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文從住房投資額和銷售面積兩個(gè)維度來看待住房供給。我們本來還考慮用竣工面積來考察，但經(jīng)濟(jì)適用房的竣工面積數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，難以構(gòu)成有效的數(shù)據(jù)量。所采用的樣本數(shù)據(jù)是1999-2010年全國29個(gè)省市年度數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計(jì)局從2011年起不再發(fā)布經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)數(shù)據(jù)（原因不明），無法進(jìn)行之后的研究。同時(shí)，樣本期內(nèi)上海沒有經(jīng)濟(jì)適用房供給數(shù)據(jù)，西藏?cái)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，為此剔除上海和西藏。

所有數(shù)據(jù)均來源于國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。但國家統(tǒng)計(jì)局并沒有單獨(dú)公布純商品住宅供應(yīng)量，因此，本文將純商品住宅的供應(yīng)量定義為所有住宅的供應(yīng)量減去經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量。此外，本文還采用一系列地區(qū)特征變量作為控制變量，包括各省歷年城鎮(zhèn)人均可支配收入、人均GDP、城鎮(zhèn)化率、房價(jià)成本比和商品住宅銷售價(jià)格等。其中房價(jià)成本比被定義為商品住宅銷售價(jià)格與其建造成本之比。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房投資確實(shí)對純商品住宅投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。平均而言，1個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房投資的上升，將帶來0.075個(gè)百分點(diǎn)的純商品住宅投資的下降。但在不同市場情景下，擠出效應(yīng)差別很大。當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房投資占房地產(chǎn)總投資比重較低時(shí)，擠出效應(yīng)較小，為0.032個(gè)百分點(diǎn)；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房投資占比超過一個(gè)臨界值（我們測算的臨界值為16%左右），則擠出效應(yīng)較大，達(dá)到0.086個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步講，經(jīng)濟(jì)適用房投資的擠出效應(yīng)還受經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積占商品住宅總銷售面積比重的影響：當(dāng)這個(gè)比值小于臨界值18%時(shí)，擠出效應(yīng)為0.039；當(dāng)這個(gè)比值大于臨界值18%時(shí)，擠出效應(yīng)會(huì)躍升到0.098。

經(jīng)濟(jì)適用房投資的擠出效應(yīng)也受經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格與純商品住宅價(jià)格之比的影響，但差別不大：當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格與純商品住宅價(jià)格的比值較低時(shí)（小于58%），擠出效應(yīng)是0.061，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格與純商品住宅的比值相對較高時(shí)（大于58%），擠出效應(yīng)減小為0.051。

綜合起來，以上發(fā)現(xiàn)的直觀含義是，當(dāng)開發(fā)商發(fā)覺經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)量較大時(shí)，會(huì)感覺需求將會(huì)被經(jīng)濟(jì)適用房分流，從而主動(dòng)減少商品住宅的投資規(guī)模。但經(jīng)濟(jì)適用房本身的吸引力，體現(xiàn)在其價(jià)格與純商品住宅之比上，倒不是很影響擠出效應(yīng)的大小。后者可能是因?yàn)椋?dāng)經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格相對純商品住宅很低的時(shí)候，往往進(jìn)入管制也較嚴(yán)，不符合經(jīng)濟(jì)適用房條件的中高收入人群相對較難渾水摸魚，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格相對純商品住宅并沒有很大優(yōu)勢的時(shí)候，中高收入人群也沒有很大動(dòng)力去獲取經(jīng)濟(jì)適用房，這樣經(jīng)濟(jì)適用房的需求分流效應(yīng)就不太隨著經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格的優(yōu)惠程度而發(fā)生大的變化。

從經(jīng)濟(jì)適用房銷售對純商品住宅銷售的影響中，也可確認(rèn)擠出效應(yīng)的存在。平均而言，1個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積的上升，會(huì)擠出0.05個(gè)百分點(diǎn)的純商品房住宅銷售面積。

但在不同市場情境下，結(jié)果也很不一致，擠出效應(yīng)大小的影響因素包括商品住宅銷售價(jià)格與建造成本之比（可以反映住房市場的發(fā)育程度）、房價(jià)收入比（可以反映住房市場供需失衡情況）、房地產(chǎn)投資占社會(huì)投資比重（可以反映當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)的重要性）等。總的規(guī)律是，住房需求價(jià)格彈性小的情景下，經(jīng)濟(jì)適用房的擠出效應(yīng)較大，住房需求的價(jià)格彈性大的情景下，擠出效應(yīng)較小。這驗(yàn)證了之前的理論推導(dǎo)。

我們還做了分時(shí)段和分地區(qū)的分析，也運(yùn)用了城市級(jí)別數(shù)據(jù)做分析，都得出基本相同的結(jié)論，不再逐一細(xì)說。

四、政策含義

本文研究結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)適用房這類保障房確實(shí)會(huì)對純市場化的商品住宅產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)。雖然經(jīng)濟(jì)適用房對商品房的擠出效應(yīng)的絕對值本身不算很大，但在經(jīng)濟(jì)下行期間，房地產(chǎn)投資是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)壓器，房地產(chǎn)投資損失的宏觀經(jīng)濟(jì)成本較大。此外，經(jīng)濟(jì)適用房擠出效應(yīng)的存在，從保障房政策層面也說明，經(jīng)濟(jì)適用房在分配中存在一定的拋灑滴漏現(xiàn)象，被配給到了本來不該獲取經(jīng)濟(jì)適用房的人群中，這也造成了商品房需求的分流。

由此，我們提出以下政策建議：首先，經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)還可著眼于對內(nèi)部存量進(jìn)行挖掘，比如可以對“老公房”進(jìn)行改建擴(kuò)建，包括收儲(chǔ)一部分居民閑置住房的使用權(quán)來進(jìn)行代租；其二，對于保障房的供應(yīng)，應(yīng)根據(jù)地方的低收入住房困難人群的實(shí)際需求量來測定最優(yōu)的配置，逐步建立申報(bào)和輪候制度，實(shí)現(xiàn)“人等房”，而不是“房等人”，不可盲目擴(kuò)建；最后，對于新建的保障房，要切實(shí)做好保障房的定向供給和封閉運(yùn)行，從而盡可能減少保障房對商品住房的沖擊效應(yīng)。

（作者陳杰為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、高等研究院院長助理；農(nóng)匯福為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生 本文原載于2016年9月13日《東方早報(bào)》）