“多規合一”的規劃體系展望

李 鐘 俊

(濰坊市規劃局高新區分局，山東 濰坊 261205)

?

“多規合一”的規劃體系展望

李 鐘 俊

(濰坊市規劃局高新區分局，山東 濰坊 261205)

介紹了我國現行規劃體系的起源、發展及類型，針對現行規劃體系存在的問題，提出了“多規合一”規劃體系，并根據“多規合一”的發展障礙，指明了“多規合一”規劃體系在未來的發展方向。

規劃體系，多規合一，國民經濟，城鄉規劃

1 我國現行規劃體系基本情況

1.1 起源

我國現行規劃體系起源于古代的規劃思想，從《周禮·考工記》的“匠人營國”，到《管子》的“故城郭不必中規矩，道路不必中準繩”，再到“筑城以衛君，造郭以守民”等等。我國規劃思想是在這樣一種脈絡中發展的，它集中體現在都城的建造，體現為王權的服務。

1.2 發展

建國之后，我們學習借鑒前蘇聯許多規劃模式，前蘇聯模式是計劃經濟的產物，它對貧瘠的中國迫切渴望發展起到了許多幫助，然而在改革開放三十多年的今天，特別是進入21世紀，經濟環境、市場環境、居民生活方式都發生了顯著變化，而我們的規劃體系還停留在計劃經濟時代，已明顯不適應市場需要，應加快我國的規劃體系改革，加強頂層設計，促進地方經濟發展。

1.3 意義

在市場經濟環境下，政府要履行宏觀調控、經濟調節、社會管理和公共服務職能，需要以現行規劃體系為依據，通過市場調控、資源配置、環境保護、利益協調等方式，實現政府戰略目標和維護社會公平。

1.4 分類

按照行政層次分類，我國規劃體系可以分成三個級別，即國家級、省級和市縣級。按照功能分類，我國規劃體系可以分成三類，即總體規劃、區域規劃和專項規劃。

其中，現行規劃體系的核心內容是“空間規劃”，主要有土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、產業發展規劃和社會發展規劃等等(見圖1)。

2 我國現行規劃體系存在的問題

我國規劃體系是沿用前蘇聯模式發展而成的，也是計劃經濟的產物，在當前市場經濟體制下，已顯示出諸多弊端。

2.1 規劃體系未整合

目前，我國規劃體系尚未整合，各種規劃數量多、體系亂，規劃編制部門各自為政，導致各種規劃之間內容交叉，甚至互相矛盾，做不到有效銜接統一。不同規劃僅僅關注自身的發展，存在著“規劃分治”的問題，而這些現象與我國以往計劃經濟與部門權力制衡有關。以濰坊市為例，發改委主導編制國民經濟與社會發展規劃、國土局主導編制土地利用總體規劃、規劃局主導編制濰坊市總體規劃、旅游局主導編制濰坊市旅游發展規劃、衛計委主導編制醫療衛生發展規劃，每個部門都有自己的規劃，不同規劃之間難免會產生矛盾，阻礙重點項目的建設和經濟社會的發展。

比如，在濰坊市總體規劃中有一個創新型項目需要落地，規劃沒有問題，但是到了國土部門，往往會出現此地塊為一般農田，或者此地塊沒有土地指標問題，造成項目落地困難，影響城市建設和經濟發展。

2.2 規劃編制的標準不一

由于各類規劃編制的標準不一，導致規劃不能有效銜接。以三類主要專項規劃為例，國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉總體規劃在編制標準方面存在明顯的差異(見表1)，主要體現在如下方面：

1)土地分類標準：同名稱不同內涵、同類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含，新舊用地分類標準的不一致。2)統計手段、方法、口徑存在差異。3)規劃期限、規劃平臺不一致。

表1 三類專項規劃的比較

2.3 規劃法制建設滯后

法律是規劃實施的重要保證，完善的規劃體系終究要靠法制來護航。我國目前相關法律僅有《城鄉規劃法》和《土地管理法》，法制建設的滯后導致規劃在執行過程中缺乏權威性和嚴肅性，嚴重影響各類規劃的實施。

近年來，濰坊市為了加強規劃的法制建設，加快項目建設進程，維護群眾的合法權益，制定了《濰坊市城鄉規劃管理技術導則(試行)》《濰坊市日照分析暫行管理規定》《濰坊市規劃與建筑方案專家評審暫行辦法》等相關規范，雖然解決了很多問題，但規劃的權威性還遠遠不夠，隨意調整規劃的現象依然存在。

3 “多規合一”的前景展望

3.1 “多規合一”的發展方向

“多規合一”不是指只有一個規劃，而是規劃內容上的協調統一。“多規合一”是以“三規合一”為基礎，即重點是國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃三類規劃的統一，統籌協調環境保護、交通、教育以及衛生等各類專業規劃，目的是實現空間布局的優化、資源配置的高效和政府空間管控水平的提高。

3.2 基于國民經濟、土地規劃、城鄉規劃之間的“多規合一”

1)三類規劃之間的特點。國民經濟與社會發展規劃注重確定城市經濟和社會發展的總體目標和行業發展的分類目標。土地利用總體規劃通過剛性控制實施對土地資源的保護。城鄉總體規劃在城市建成區內以滿足城市化發展的需求為目的，注重合理布局城市功能結構、均衡資源布局和有續發展空間(見表2)。

表2 三類規劃的特點

2)三類規劃之間的關系。三類規劃之間的關系有一個比較形象的說法：國民經濟與社會發展規劃處于一種定“目標”的狀態，土地利用總體規劃處于一種定“規模”的狀態，而城鄉總體規劃就是在這種“目標”和“規模”的前提下定“布局”。“三規分立”的現狀，導致城市開發管理發生沖突，削弱了各種規劃的嚴肅性和權威性，甚至引起城市建設成本的增加，已很難滿足城市轉型發展的需求。

3.3 “多規合一”的障礙

“多規合一”可以提供一個綜合思路來解決我國現行規劃體系面臨的問題，但它在實際操作中也面臨一些阻力。

1)管理部門權利界限不清。從規劃管理角度來看，現階段多規分屬于不同權力機關管轄，如發改委、國土部門、城鄉規劃部門、環境保護部門等。規劃管理上的分權伴隨著不同部門之間，上下級部門之間以及部門內部之間權力界限的模糊，引發政府在規劃管理職能上越位、缺位、錯位并存的情況，直接導致“多規合一”在編制過程中引發的權力之爭。

2)規劃理念不同。不同規劃之間存在不同的規劃理念，如國民經濟與社會發展規劃注重發展速度，土地利用總體規劃注重耕地的保護，城鄉總體規劃則主要是針對土地的合理利用為主要考慮對象。規劃理念的不同使得多規難以在一個平臺上進行有效融合，“發展”和“保護”一直都是管理部門抉擇的難題。

政府內部各部門之間對于規劃的理念和標準不一致，就造成在規劃的實施過程中出現目標不一致和模糊的狀態，部門之間容易產生分歧，決策不統一，規劃就很難實施。

3)編制標準不同。各類規劃之間在技術標準、規劃年限、技術平臺等方面存在差異。如，土地利用總體規劃采用西安80坐標系統，城鄉總體規劃采用地方坐標系統。在整合不同規劃時，需要建立統一的工作平臺和統一的坐標系，因此，坐標轉換系統研究也成為一項新的課題。如，濰坊市總體規劃采用的是濰坊市坐標系，而國土部門采用的是80坐標，在實際工作當中會出現轉換困難的情況，不利于規劃實施和工作的開展。

4)編制人員與政府人員的阻力。蘇州是我國最早提出“多規合一”思路的城市，但一開始這一構想就遇到來自規劃、國土、建設等不同部門的阻力，因為這樣的改革最后導致發改委部門主導的味道很濃，各部門都不愿意放權。

3.4 “多規合一”的初步設想

在當前規劃體系下，不同規劃由不同的部門主導，各種規劃的法律關系沒有理順，各種規劃的編制期限、規劃范圍和技術標準各不相同，彼此間互相沖突的內容使得各種規劃在執行與實施中矛盾復雜、執行困難，“多規合一”的必要性日益緊迫。

1)“多規合一”的優勢。在“多規合一”的規劃體系下，發展規劃可以發揮規劃綜合性和政策性的優勢，彌補土地利用總體規劃和城鄉總體規劃方面的不足；同時，兩個總體規劃可以充分發揮體系完整、操作性強和技術力量雄厚等優點。

2)“多規合一”的現實意義。合理完善的規劃對于城市的建設具有重要的指導意義，項目的選址、規劃、建設需要發改、國土、環保等各部門的相互配合，解決部門各自為政、規劃編制相互脫節的問題，“多規合一”既可以促進部門之間的協調和銜接，也可以提高規劃編制和落實的效率。

4 結語

多規并行的矛盾給城市空間管理帶來的諸多問題，而“多規合一”既注重空間規劃的協調統一，更注重城市管理流程和管理體系的協調統一。“多規合一”的難點不在技術上，而在機制體制創新上，這一創新需要通過空間規劃體系新秩序的構建來突破和解決。試點探索“多規合一”，建立相關規劃銜接協調機制，是深化規劃與管理體系改革的一種探索，這種探索工作是在地方政府主導下基于城鄉空間的規劃協調。隨著工作的深入開展，“多規合一”也將融入我國規劃體系的構建和探索之中，城市管理流程和管理系統將逐漸走向統一，并發揮重要作用。

[1] 門曉瑩，徐蘇寧.基于建立權力清單的城鄉規劃管理改革探索[J].城市規劃，2014(12)：23-27.

[2] 朱 江，鄧木林，潘 安.“多規合一”：探索空間規劃的秩序和調控合力[J].城市規劃，2015(1)：41-47.

[3] 徐 東.關于中國現行規劃體系的思考[J].經濟問題探索，2008(10)：181-185.

[4] 王吉勇.分權下的多規合一——深圳新區發展歷程與規劃思考[J].城市發展研究，2013，20(1)：23-29.

[5] 尹 明.經濟社會發展、土地利用和城市總體規劃“三規合一”路徑[J].工業建筑，2014,44(8)：167-170.

[6] 張可云，趙秋喜，王舒勃.關于我國未來規劃體系的改進問題思考[J].天府新論，2004(1)：57-60.

The planning system expectation of “multi rules unification”

Li Zhongjun

(High-Tech Zone Branch, Weifang Planning Bureau, Weifang 261205, China)

This paper introduced the origin, development and types of China’s current planning system, according to the existing problems of current planning system, put forward the planning system of “multi rules unification”, and according to the development obstacles of “multi rules unification”, pointed out the future development direction “multi rules unification” planning system.

planning system, multi rules unification, national economy, urban and rural planning

1009-6825(2017)12-0015-02

2017-02-18

李鐘俊(1973- )，女，工程師

TU984

A