不同征地合作模式社會成本分析

徐一丹，姜 海

（南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

不同征地合作模式社會成本分析

徐一丹，姜 海

（南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：運用制度經濟學和交易費用理論，從治理結構層面比較分析不同征地合作模式的社會成本，剖析現行征地制度的效率難題，探索征地制度改革方向。研究方法：比較研究、邏輯分析。研究結果：（1）政府—農民關系與合作方式決定征地的社會成本內容與階段分布；（2）強勢政府模式與弱勢政府模式的社會成本均較高，平等合作征收模式的社會成本較低；（3）政府—農民地位不對等加大征地的社會成本。研究結論：（1）社會成本上升將成為倒逼征地合作模式改革的重要因素；（2）提升農民參與、談判權利，建立政府—農民合作征收模式是征地制度改革的重要方向。

土地管理；征地；合作模式；社會成本；治理改革

強制性征地有利于降低政府獲取土地的時間成本，確保了中國工業化、城鎮化的快速發展。但近年來由于農民產權意識的增強以及受其他外部因素的影響，征地活動的成本快速上升，土地增值收益分配引發的社會沖突不斷加劇［1］，強制性征地模式的“效率”優勢明顯削弱。據調查，征地引發的群體性事件占全國農村群體性事件65%以上［2］。為此，學者們對被征地農民的意愿與影響因素［3］，失地農民權益保障［4-6］等進行了廣泛探討，從補償標準改革［7-9］、征地程序規范化［2，10］等方面提出政策改進建議。但現實表明，盡管各地征地補償標準不斷提高，征地安置方式不斷調整，當前征地管理模式的社會沖突問題并未得到根本解決。鑒于此，本文從治理結構（征地參與主體、談判地位、權利關系）、交易機制與社會成本的關系出發，比較不同征地合作模式的社會成本差異，為國家征地制度改革提供參考。

1 基于政府—農民關系的征地合作模式分類

征地過程中，因地方政府與農民的權利關系、相對談判優勢與行為選擇不同，過程及征地結果表現出差異。目前被征收農民多被動進入征地博弈過程，地方政府在征地博弈中占據主導地位，表現出“強勢政府”行為特征。同時，個別地區也出現了農民在征地博弈中占據主導地位的現象，地方政府傾向于盡量滿足農民合理需求，避免農民上訪或更加嚴重的社會沖突，表現出“弱勢政府”行為特征。理論上，不能排除政府與農民權力關系和談判地位相對平等的情形。根據征地過程中主體權利關系、信息對稱程度與談判地位、征地程序與結果等，從地方政府與農民的關系出發將征地管理劃分為強勢政府模式、弱勢政府模式與平等合作模式（表1）。

表1 基于政府—農民關系的征地合作模式分類Tab.1 Classification of land acquisition cooperation modes based on relationship between government and farmers

1.1 強勢政府模式

強勢政府模式下，征地由政府發起，補償方案也完全由政府制定，征地雙方信息嚴重不對稱，農民幾乎沒有談判權，征地結果與補償方案完全由政府主導。必要時，根據農民對征地的配合情況，政府可以采取強制征收保證征地順利進行。該模式下征地可以簡化為下列過程：（1）征地前階段，政府發起征地并開展被征地農民、村集體信息前期調查，發布《擬征地告知書》，被征收農民根據《擬征地告知書》等了解現行征地政策；（2）征地中階段，征地方案批準后，政府發布《征地公告》、《征地安置補償方案》，被征收農民根據政府提出的補償方案與政府進行談判。由于政府強勢、農民弱勢，農民往往不得不接受征地。若農民不配合，在此階段會產生抵制征地的行為；（3）征地后階段，政府與農民簽訂《補償安置協議》后，如果農民對征地程序與補償方案等不滿，將通過訴訟、上訪等形式維護權益，矛盾嚴重情況下會發生過激行為（圖1）。

1.2 弱勢政府模式

弱勢政府模式下，征地首先要得到農民正式或非正式的同意，農民實質享有參與權、談判權。由于雙方信息不對稱，政府需要耗費時間來了解農民征地補償的真實意愿與“底線”。在制定補償方案前，往往遵循“協商先行”原則，政府需聽取農民的補償意愿，再結合國家法律、法規規定來制定補償方案，與農民就補償方案達成一致后才進入材料報批等程序。其一般過程可簡化為：（1）征地前階段，政府意圖征地，但需在農民同意征地后才發布《擬征地告知書》，農民根據《擬征地告知書》等了解現行征地政策；（2）征地中階段，政府通過反復談判了解農民補償意愿，制定補償方案，與農民達成一致后簽訂《補償安置協議》，政府再將相關材料（其中必須含有農民簽訂的補償安置協議）提交審批，征地方案批準后發布《征地公告》、《征地安置補償方案》；（3）征地后階段，農民如果對征地工作等表示不滿，繼續進行調和處理（圖2）。

圖1 強勢政府征地模式的簡化流程Fig.1 General process of strong government land acquisition mode

圖2 弱勢政府征地模式的簡化流程Fig.2 General process of weak government land acquisition mode

1.3 平等合作模式

平等合作模式下，政府與農民均擁有參與權、談判權，且地位平等。無論是政府還是農民發起征地，通過平等談判，達到信息互通對稱，形成雙方均可接受的收益分配方案。無論征地成功或不成功，雙方共同分擔征地成本、收益與風險。合作目的旨在優化土地資源配置，將土地價值最大化。其過程可簡化為：（1）征地前階段，政府或農民發起征地合作意向；（2）征地中階段，政府與農民就合作形式以及征地成本、收益、風險等談判，補償方案共同協商制定；（3）征地后階段，若對征地存在不滿，依據前期協議處理與調和（圖3）。

圖3 平等合作征地模式的簡化流程Fig.3 General process of equal cooperation land acquisition mode

2 征地合作模式與征地社會成本的關系及類型

2.1 征地合作模式與征地社會成本的關系

根據福利經濟學理論，行為主體私人成本與其未承擔的外部成本共同構成社會成本［11］。征地過程中的許多資源、人力和時間耗費，盡管未形成“價格”，但無疑也是征地的社會成本。征地實質上是一種交易，因此也存在交易成本。近年來，因征地引發的群體性事件和因此耗費的社會資源逐漸增大，表明征地的交易成本十分可觀。從政府與農民土地產權交易視角出發，基于政府與農民討價還價博弈過程，可提出一個征地社會成本分析理論框架。征地的社會成本（T）可以概括為：T=G+F+E。其中G為政府在征地過程中所產生的交易成本，F為農民在征地過程中所產生的交易成本，E為其他外部成本，例如征地對政府信譽的影響和對其他社會資本的侵蝕所導致的公共治理成本增加。

征地的社會成本是政府與農民征地博弈的結果，因此主要取決于征地合作/博弈的模式。不同征地合作模式在社會成本方面的優勢與劣勢并非一成不變。如果農民因缺乏對產權、政策的了解極度弱勢，容易接受較低的經濟補償，在此情形下強勢政府模式的征地社會成本將保持在較低水平。但是，隨著農民產權意識增強，國家對地方政府行為規范性要求提高并加強農民權益保護，強勢政府模式將面臨極高的社會成本。弱勢政府模式下，如果政府財政狀況良好而農民的利益訴求不高（例如只要求補償農地價值損失），征地的社會成本較低。但是，如果農民的利益訴求高（例如按照房地產開發收益要求土地補償）而政府財政能力有限，弱勢政府模式下征地進展可能極其緩慢，社會成本會不降反增。可見，征地的社會成本取決于政府與農民的博弈，因此征地合作模式選擇對社會成本的大小具有顯著影響。制度環境（土地產權體系、國家對農民產權的保護力度）、經濟社會發展水平、土地市場體系發育（影響雙方能夠選擇的交易方式）和其他外部因素會影響征地合作模式。一定時期征地的社會成本將同時決定于政府—農民的博弈行為與征地的外部環境（圖4），但征地合作模式的選擇與設計是影響最大、政策可控的因素，尤其值得關注。

圖4 征地社會成本的理論分析框架Fig.4 A theoretical framework for social costs analysis of land acquisition

2.2 征地社會成本的類型與分布

交易成本分類主要有三種方式：一是依據對交易成本內涵與表現形式的概括與解釋，分為市場搜尋費用、談判與簽約費用，以及合約監督與執行費用等［12］；二是根據交易成本的產生因素，劃分為內生性交易成本和外生性交易成本［13］；三是按照行為的發生過程與組織過程，區分為交易前、交易中、交易后的成本［14］。這里，結合方法一和方法三，對征地社會成本類型進行分析。

2.2.1 信息搜尋成本 交易成本源于交易方的“有限理性”或“機會主義行為”。“經濟人”有限理性假設認為，交易雙方因為各種條件的限制，不可能免費獲得交易過程中的所有信息，因而只能在有限信息條件下做出交易決策。機會主義行為是指在信息不對稱情形下，人們不完全如實地披露所有信息及從事其他損人利己的行為，如欺詐、謊言等［15］。征地過程中，地方政府與農民在初始條件下的信息不完全對稱，政府需要對農民的土地情況及受償意愿等進行調查了解，為制定征地補償安置方案提供基礎。農民需要對征地政策進行了解，并“打聽”政府征地收益、其他（村莊）農民補償標準等信息，為與政府談判中“不吃虧”、最大化收益做準備。

2.2.2 簽訂協議成本

（1）談判成本。在補償安置協議簽訂之前，地方政府和農民將對補償標準與方式、安置方式等事項進行談判，這些事項常常成為談判重點與爭議焦點，往往需反復協商，雙方都將投入可觀的人力和時間。

（2）過渡費用。在現行征地補償安置中，若選擇產權調換方式，政府提供安置房并支付農民臨時安置補助費。由于安置房建設周期長，普遍需延長過渡期限，從而產生農民過渡期內費用。

2.2.3 違建成本 征地補償包含地上附著物。部分農民為了獲取更多的補償金額，不惜違反規定在被征收土地上建造房屋，投入大量違建成本，造成資源浪費。

2.2.4 維權成本 地方政府與農民博弈過程中，農民為維護自身權益或為獲取更大的補償收益，采取不同維權方式所產生的成本。

（1）上訪成本。當政府與農民博弈談判中無法達成一致或者利益相對方違約時，農民為維護自身利益采取個人上訪或集體上訪方式，所支付的仲裁訴訟、交通、時間等成本。

（2）過激行為成本。政府與農民博弈談判過程中，因意見無法達成一致，政府采取強制性措施實施征地，農民采取一些過激行為，因過激行為所支付的健康、安全等成本。

2.2.5 執法成本 征地過程中由于農民產生抗爭行為，政府為推進征地，根據農民違建、抗爭行為等采取一定的執法措施所產生的管理成本。

2.2.6 維穩成本 針對農民為維護自身權益所采取的一系列維權行為，政府為保障征地進行以及社會穩定所支付的管理成本。該成本往往與農民的維權成本具有正向相關性。

在不同的征地合作模式下，社會成本的類型及其在征地不同環節的分布有所區別。根據征地的發生過程與組織過程，可將相關的社會成本分為征地前社會成本、征地中社會成本、征地后社會成本（圖5）。

圖5 征地社會成本的過程分布Fig.5 Stage distribution of land acquisition social costs

3 不同征地合作模式的社會成本比較

由于各項成本隨著征地階段變化，社會成本指標的構建與比較均基于征地過程進行分析。

3.1 征地社會成本測度內容

社會成本可分為征地前社會成本、征地中社會成本、征地后社會成本，各階段對應社會成本分別用C前、C中、C后表示。征地社會成本為C前、C中、C后的線性函數：T=F（C前、C中、C后） 。征地社會成本的內容主要包含信息搜尋成本（Csi），簽訂協議成本（Csa）、執法成本（Ces）、違建成本（Cic）、維穩成本（Cms）、維權成本（Clr）、外部成本（Cec）等。征地社會成本是Csi，Csa，Ces，Cic，Cms，Clr，Cec的線性函數。

表2 征地社會成本測度內容Tab.2 Contends of land acquisition social cost measurement

表3 征地社會成本的測度方法Tab.3 Methods of land acquisition social cost measurement

3.2 征地社會成本測度方法

威廉姆森認為制度分析應重視交易成本的相對性，而不僅是交易成本的絕對量［16］。這里，應用比較交易費用分析方法，對不同合作模式社會成本的差距進行定性比較。結合社會成本的階段分布，確定征地前、征地中、征地后階段的社會成本測度方法（表3）。

3.3 不同征地合作模式社會成本比較

綜合不同征地合作模式特征與過程分析，厘清不同征地合作模式社會成本分布（表4）。平等合作模式涉及的社會成本類型與內容較少，將其作為比較分析的基本參照。

表4 不同征地合作模式社會成本內容及分布Tab.4 The distribution of social costs under different land acquisition cooperation patterns

3.3.1 征地前階段社會成本比較 平等合作模式下，因存在平等合作的對話機制，信息處于公開狀態，有利于雙方便利地獲取交易信息。當平等合作的機會增加并形成規模化“市場”，信息搜尋成本將逐步降低。強勢政府模式下，政府與農民信息嚴重不對稱，都需承擔信息搜尋成本。在農民處于高度弱勢時，獲取信息的渠道狹窄，投入成本也不高。此時，政府獲取農民信息的需求和動力也較小，政府信息成本也較低。但是，隨著社會發展及土地權益意識增強，農民獲取信息方式從單一的人脈關系拓寬到網絡方式等途徑，農民信息搜尋成本將上升。政府為了更好地應對潛在的社會風險，也將加大信息搜尋的投入。可見，強勢政府模式的信息搜尋成本將會逐漸加大。弱勢政府模式下，雙方信息不對稱，政府為制定更易讓農民接受的補償安置方案，保證征地順利推進需詳細了解農民征地補償預期等信息，所支付的信息搜尋成本將遠高于農民。

3.3.2 征地中階段社會成本比較

（1）談判與協議成本。平等合作模式下，政府與農民均可通過市場了解土地增值收益、開發成本等信息，雙方的合作方式類似于一般市場交易，政府和農民談判成本為正常市場談判費用。強勢政府模式下，農民普遍會對政府制定的補償標準與方案持懷疑和抵制態度，希望通過更多的談判進一步提高補償標準。隨著農民綜合素質、維權意識提升，農民對征地工作不再表現出一味地順從，抵制行為逐漸增加，政府為減少社會沖突會與農民進行談判，而農民會采取試錯談判策略了解政府補償的“天花板”，談判需求逐漸增加。同時，雖然強勢政府模式下的談判次數、談判費用會明顯增加，但是受到政府征地進度計劃的限制。當談判成本（尤其是時間成本）達到一定規模時，政府可能選擇終止談判而強制征地。弱勢政府模式下，政府無法按照強勢政府模式的做法單方面決定補償方案或終止談判，而農民的預期收益是否合理也缺乏可參照的市場標準，談判和協議成本主要取決于農民是否存在明確的預期收益及政府能否滿足這一預期，談判過程可能非常漫長并顯著提升談判與協議成本。可見，與平等合作模式比較，強勢政府模式與弱勢政府模式都存在正常協商之外的博弈過程，二者在該階段的談判、協議成本較高，尤其是缺乏強制性談判終止機制的弱勢政府模式。

（2）違建成本。對于社會而言，單純為增加征地補償而修建的違法建筑造成嚴重的資源浪費。平等合作模式下，由于土地市場價值與開發成本等信息對稱，不理性的博弈可能導致政府與農民合作失敗，違建行為只能增加成本而對收益影響較弱，存在一定的內部控制機制。強勢政府模式下，地上附著物單獨補償，成為土地價值補償的補充，加上農民難以通過正常的談判提高補償標準，通過增加違法建筑、地上附著物來提高談判籌碼成為常見的行為選擇。弱勢政府模式下，雖然農民擁有談判權，但由于增加違法建筑面積仍然有利于后期談判，違建也會成為普遍選擇。違建屬于投機行為，違建規模與農民的談判權有關，強勢政府模式和弱勢政府模式都面臨著較高的違建成本。

（3）執法成本。平等合作模式下土地開發由政府和農民共同決定，利益分享往往也以市場為參考，因此征地中、征地后階段的維權、抗爭成本低，但會發生協議執行成本，即對雙方合作協議執行監督產生的成本。強勢政府模式下，政府對農民的違建行為進行事前預防和事后處理（強制拆除）都將產生額外的治理成本。弱勢政府模式下，政府往往無法對違建行為進行控制，相應的執法成本較低。

3.3.3 征地后階段社會成本分析

（1）過渡費用。平等合作模式下，政府與農民的收益密切相關，征地補償由政府、農民共同分擔，征地安置方式以農民自愿選擇為主，形式更加多樣化，總成本較低。強勢政府模式下，農民更加偏好房屋置換安置，安置房建設壓力大、周期長，從而也導致較高的過渡費用。弱勢政府模式下，農民安置方式選擇的形式相對靈活，但是由于土地用途轉換的非自發性，仍有較高比例的農民選擇房屋置換，過渡費用略低于強勢政府模式。

（2）維權成本。強勢政府模式下，在與地方政府談判失敗后，因政府強制征地農民會因維護權益選擇上訪或群體性抗爭行為，農民的維權成本高。維權成本與雙方談判博弈的對等程度相關：農民談判權越小，利益訴求表達渠道越窄，事后就越可能采取激烈行為爭取權益。弱勢政府模式下，利益矛盾處理前置，征地后階段一般不會出現大面積的上訪維權行為（除非政府違反事前協議）。

（3）維穩成本。強勢政府模式下，隨著農民維權行為增加，政府必然動用司法、警察等資源，產生維穩成本。維穩成本的大小與農民的維權成本呈正相關性。

（4）外部成本。強勢政府模式下，農民與政府信息不對稱、利益博弈、維權與維穩沖突等容易導致農民喪失對政府的信任，增加其他社會事務的治理成本，帶來顯著的外部成本。弱勢政府模式下，如果談判、協議成本過高阻滯城市化和工業化進程，可能對地區經濟發展產生不利影響。

3.3.4 不同征地合作模式社會成本綜合比較 根據以上分析，對不同征地合作模式的社會成本進行綜合比較（表5），可以得到以下結論：（1）征地合作模式決定征地社會成本內容。不同征地合作模式的社會成本內容及其發生階段存在顯著差異。在平等合作模式下不會出現抗爭、維權、違建等行為，但是這三類成本在強勢政府模式和弱勢政府模式下都將顯著上升。與強勢政府模式比較，弱勢政府模式協商先行，矛盾處理前置，征地后階段的維權與維穩成本較低。（2）強勢政府模式與弱勢政府模式社會成本顯著高于平等合作模式（表5）。從社會成本的類型及規模來看，平等合作模式具有明顯優勢，并且不會損害政府信任度等社會資本。盡管理論上強勢政府模式的社會成本可以控制在較低水平，但是隨著農民土地產權意識增強，國家加大農民權益保護力度，強勢政府模式的社會成本，尤其是征地后階段社會成本快速上升，目前已成為社會成本最高的征地合作模式。與強勢政府模式比較，弱勢政府模式社會成本內容有所減少，且主要集中于征地前和征地中階段，但是對經濟社會發展潛在的外部影響可能較大。

4 結論與建議

本文嘗試提出一個分析征地社會成本的理論框架，定性比較不同合作模式社會成本的差異。研究發現，政府與農民的相對地位與合作方式決定征地的社會成本內容與發生階段；強勢政府模式與弱勢政府模式的社會成本類型及規模均顯著大于平等合作模式。本研究對國家征地制度改革的啟示在于：（1）提升政府與農民平等合作地位應該是征地制度改革的重要方向。長期以來，完全由地方政府主導的征地積累了大量的社會矛盾，在現有經濟社會環境中已喪失制度優勢。部分地區出現了弱勢政府征地模式，給予農民充分的參與權與談判權，但是其社會成本也很高。2016年4月財政部、國土資源部《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的出臺，標志著國家政策正在向本研究提出的方向發展。（2）改革治理結構才能有效降低征地的社會成本。無論是強勢政府模式還是弱勢政府模式，均在現行征地制度治理結構下演化形成，合作模式的調整只是對社會成本的分布階段與分擔情況進行了調整，征地的社會成本總量并未得到有效控制。只有從治理結構層面進行改革，才能有效降低征地的社會成本。廣州、上海、杭州等地開展的集體建設用地使用權流轉試點，共同點在于提高農民集體的主體地位，讓市場之手來協調土地資源配置，降低土地非農化的社會成本。但征地制度要進一步改革完善，不能僅靠地方政府自覺或社會成本倒逼，需要國家從土地產權體系、土地增值收益共享機制等方面進行綜合改革。

表5 不同征地合作模式社會成本比較Tab.5 Social cost comparison among different land acquisition cooperation patterns

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（本文責編：王慶日）

Social Costs of Different Land Acquisition Cooperation Modes

XU Yi-dan， JIANG Hai
（China Centre for Land Policy Research， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Purpose of this paper is to explore the reform direction for China's land acquisition system through comparing the social costs of different land acquisition cooperation modes from the perspective of governance structure based on institutional economics and transaction cost theory as well as through analyzing the efficiency dilemma faced by current land acquisition system. Methods of comparative analysis and logical analysis are employed. The results indicate that: land acquisition cooperation mode determines the types of social costs and their stage distribution； social costs of both strong government mode and weak government mode are greater than that of equal cooperation pattern； the unequal status of local government and farmers leads to the increase of land acquisition social cost. It is concluded that social costs could be one of the most important forces triggering China's land acquisition system reform； granting more participation and negotiation rights to farmers and adopting more equal land acquisition mode can be the development tendency of land acquisition system reform.

land administration； land acquisition； cooperation mode； social cost； governance reform

F301.2

A

1001-8158（2016）08-0012-09

10.11994/zgtdkx.20160921.151124

2015-06-10；

2016-07-18

教育部人文社科研究項目（15YJA630023）；中央高校基本科研業務費項目（SK2014003）。

徐一丹（1991-），女，河南洛陽人，碩士研究生。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: 2013109073@njau.edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，博士，教授。主要研究方向為土地經濟與政策。E-mail: jianghai@njau.edu.cn