加快森林生態保護制度建設的思考

陳光明

張家界市林地面積70.66萬公頃，有林地面積57.38萬公頃，森林覆蓋率為69.62%。全市森林蓄積量為2470.5萬立方米。境內有生態公益林35.91萬公頃，占有林地面積的62.6%。全市有森林公園6個、森林生態型自然保護區7個、國有林場13個。依托豐富的森林資源和獨特的森林景觀資源，張家界市森林旅游開發成就斐然，2014年全市森林旅游接待人次達到3000多萬，森林旅游產值到達160億元。森林資源的合理開發利用給全市人民帶來了巨大實惠，森林旅游業已成為該市的支柱產業和龍頭產業。

由于豐富的森林生態資源和重要的地理區位，張家界市全境被劃入國家重點生態功能區，主要體 現和發揮生物多樣性和水土保持功能，大部分區域被劃定為禁止和限制開發范圍。自1991年以來，張家界市和湖南省林業廳共同舉辦了17屆“中國湖南張家界國際森林保護節”，并將其成功打造成國內外唯一以森林保護為主旨的公益性節會品牌，全面提升了人們保護森林、保護自然的意識。

張家界雖然在森林生態保護方面取得了顯著成績，但在制度建設方面仍然存在諸多問題和困難，有的是成長中的“煩惱”，有的是發展中的“陣痛”。主要表現在：

化解“發展與保護”、“吃飯與生態”矛盾的機制缺失。發展是第一要務，經濟社會相對欠發達的張家界市作為國家重點生態功能區必然限制了工業化、城鎮化發展步伐，不可能像其他地區一樣在工業化、城鎮化發展與建設上施展更多更大的“手腳”，而旅游經濟帶動工業、農業和社會事務發展無疑要以開發建設作為支撐，否則旅游的帶動作用就會大打折扣，甚至成為一句口號。再者，作為“老少邊欠”地區，張家界要全面建成小康社會必須加快發展速度，如何解決綠色掩蓋下的貧困問題？如何把綠水青山變為金山銀山而又不毀綠水青山是張家界長期存在的困惑。

生態補償、賠償機制還未完全建立起來，向重點地區的傾斜政策沒有得到真正體現。國家和省里對生態公益林每年每公頃有105～255元的統一標準補助，但對于像張家界這樣生態保護功能十分重要的地區，擔負著保護大片森林生態資源、調節環境氣候、保護流域源頭、貢獻巨大生態效益和社會效益的欠發達地區，沒有享受到差異化、特殊化的生態補償政策，有悖于經濟社會發展公平與效率原則和區域統籌平衡發展原則。

沒有明確森林生態資源的守底“紅線”和消耗的“上限”。張家界堅持保護第一、開發第二的原則，十分注重森林生態資源的保護和合理利用，但還是沒有明確具體到區塊到經營單位的森林資源保有的底線，同樣也沒有明確森林資源消耗的“上限”。如具體到一個國有林場、一個鄉鎮，到底應設定多少林地保有面積、森林蓄積量、木材年度采伐限額，沒有進行科學的規劃和測算，在森林經營過程中的隨意性較大。

森林生態保護績效評估考核的機制不健全。對各級黨政領導班子、領導干部缺乏森林生態資源保護全面而剛性的考核體系。目前，僅僅對森林覆蓋率、森林蓄積量和森林防火這三個指標考核，而前兩個指標考核的真實度不強，隨意性較大，沒有形成一套緊密關聯、相互印證、反映全面的科學評估指標體系。如對林地的征占管理、生態公益林的管護、亂砍濫伐案件的查處、野生動植物的保護等方面就缺乏考核指標。再加之森林生態保護的周期性長，見效慢，也需要建立動態管理臺帳，以作為責任倒查的重要依據。

森林生態保護產業發展缺乏扶持政策。森林生態資源保護不能就保護而保護，應當在保護資源的前提下，挖掘森林生態保護產業發展的潛力，通過其經濟效益的產出來達到增加保護投入的目標，實現保護和利用的良性循環，近幾年來，張家界率先在這方面作出了有益探索，生態保護產業發展也起了步，如以大鯢產業和森林旅游為代表的林下經濟發展也初見成效，但市本級財力有限，而上級財政支持和產業引導投入不夠，所以，產業延伸和擴容還大有潛力可挖。

加快森林生態保護工作有許多措施，筆者認為制度建設是關鍵、是保證，并從森林生態保護制度建設這一角度提出如下對策：

建立森林生態“紅線”和“上限”管理制度。要科學劃定森林采伐消耗量、森林火災和林業有害生物成災率、用于可開發的宜林地面積等指標限額，作為森林生態資源消耗的“上限”，作為衡量森林生態資源消耗不得超越的“天花板”。建立森林生態資源“紅線”、“上限”的動態管理臺帳，根據實際情況的變化和經濟社會發展的合理需求，及時微調，不搞機械式、僵化式的管理，最大可能地體現森林生態資源的社會效益、生態效益、經濟效益的有機統一。

健全森林生態資源補償和賠償機制。要按“誰受益誰補償”、“誰破壞誰賠償”和公平公正的原則，進一步完善現有的森林生態資源補償和賠償政策。要逐步提高生態公益林、天然林保護補助資金標準，如生態公益林補助標準可由現在的每公頃105～255元統一提高到450～750元，以提高林農和經營單位愛林護林的積極性，基本解決其管護成本的需求。要向張家界市這些納入國家重點生態功能區的地區重點傾斜，加大生態補償金財政轉移支付力度，從而體現這些生態功能區的重要性，和其在森林生態保護方面發揮的重要作用和作出的巨大貢獻，同時也體現了統籌地區平衡戰略的具體操作實現。要建立對破壞森林生態行為的懲罰性賠償制度。對于破壞生態的違法行為要用重典、出重拳、下猛藥，除了嚴厲查處打擊以外，還應采用懲罰性的賠償手段，讓違法者知道其行為的成本代價之大，也起到查處一個、震懾一片、教育全社會的目的。

通過市場機制全面盤活森林生態資源資產。森林是資源也是資產，在一定條件下，同樣適應市場經濟的法則，發揮其作為特殊資產的商品屬性。如果市場機制引導很好，完全可以盤“死”資產為“活”商品。要建立健全林權的有序流轉機制。如對非生態公益林等林業資產，在所有權、承包權、經營權、收益權“四權”分離的前提下，只要符合權屬明晰、不改變用途、林農自愿的條件，就可以依法流轉進入市場。要探索碳排放交易試點“試水”。在界定碳排放單位的排放指標限額和評估單位面積森林碳吸收量的基礎上，可以和國際接軌，探索二者之間的碳排放指標交易辦法，這樣既可以實現森林生態資源的社會效益向經濟效益轉變，又可以真正調動森林生態保護工作做得好的地區造林護林的積極性。

建立森林生態保護產業發展的扶持政策。要把林下經濟發展作為產業發展的重點。林下經濟大有可為，它既保護了森林生態資源，又將綠水青山變為金山銀山。如僅森林旅游就為張家界每年帶來160億元的產值，又如林下種植、林下養殖已讓農民嘗到甜頭的例子比比皆是。桑植縣康華實業公司帶動該縣1000多農民種植和采集棕葉，為他們帶來3000萬元的直接收入。要按照一縣一業，一鄉一品的思路大力扶持發展經濟林。如我省的油茶產業已形成規模，見到了良好效益，張家界市的“三木”藥材達到1.33萬公頃，藍莓達到400公頃，該市永定區的茅巖莓種植基地達到200公頃，這些名優特經濟林基地的建成為林農帶來了實惠，增加了收入。要制定出臺森林生態保護產業的財政扶持政策。

健全森林生態保護績效評估考核制度。要構建以“紅線”“上限”指標、林地面積和森林蓄積保有量、查處打擊破壞森林資源的工作力度等組成的評估考核體系，全面科學地衡量各級黨政領導在森林生態保護工作上的政績。要建立責任追究倒查制度。森林生態保護是一項周期長、見效慢的工作，要以工作動態臺帳為基礎，建立責任追究倒查制度，即使在領導干部的任期內沒有顯現其在森林生態保護工作上的失職、失誤甚至違法結果，在其離職離任后一樣可以追究其責任。這樣才能減消其短期行為沖動，不做生態欠賬的事，少留一些生態歷史欠帳。重點生態功能區黨政領導班子績效考核指標與其他地區區別開來，分類考核，不搞一刀切，區別對待，加大其森林生態保護工作的分值權重。（作者系張家界市林業局局長）