UNDP的雙重角色與聯合國發展系統的協調

湯蓓

摘要：聯合國發展系統結構分散，聯合國開發計劃署（UNDP）正是為開展系統內協調而成立的機構。但是，它在實際運作中形成了與其成立初衷不同、甚至相互抵觸的另一個目標：成為獨立實施發展援助的聯合國機構。20世紀90年代以來，聯合國采取了一系列措施以加強系統的一致性，結果卻進一步弱化了UNDP作為協調者的職能。一方面，將UNDP的項目執行部門從其中分離出去的改革措施并沒有改變UNDP作為獨立發展機構的角色；另一方面，2007年以來的“一體行動”改革以動員各機構集體行動的方式取代UNDP這一核心機構開展協調。UNDP之所以偏離其設立之初的目標，主要是因為組織內部認同自身作為發展機構的目標，以及整個聯合國發展系統存在著維持分散化局面的動力。

關鍵詞：聯合國開發計劃署 聯合國發展系統 協調問題 組織目標

中圖分類號：D813 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812（2016）04-0083-97

國際發展、國際安全、人權保障一起構成了聯合國追求的三大目標。但是，聯合國中并沒有統一的機構負責協調上述目標。聯合國大會下的基金、方案、附屬組織以及各獨立的專門性機構共同構成了聯合國發展系統（UN DevelopmentSystem）。如何協調這些機構的活動，避免重復行動造成的資源浪費，是聯合國發展系統自形成之初就面臨的問題。成立于1965年的聯合國開發計劃署（UnitedNations Development Programme，簡稱UNDP）一直被認為是最適合履行協調職能的機構。然而，直至今日，UNDP作為聯合國發展系統協調員這一角色的作用始終未能得到充分發揮。本文將圍繞這一問題，探討其背后的原因。

一、分散的聯合國發展系統與UNDP的協調員角色

1945年到1948年期間，基于經濟與社會發展能夠帶來和平的鞏固這一理念，聯合國在一系列功能性領域內成立了專門性的國際組織，包括世界衛生組織、聯合國科教文組織、聯合國糧食與農業組織等，將當時各領域的大量專家和技術力量匯聚其中。這些專門性機構各有自己的主管部門和財政來源，是獨立的國際組織，僅在原則上接受聯合國經社理事會的協調。因而聯合國發展系統自形成之初，就是一個缺乏整體政策規劃及其統一執行能力的分散系統。

成立于1949年的作為UNDP前身之一的“技術援助擴大方案”（the ExpandedProgram of Technical Assistance，簡稱EPTA）正是旨在解決發展系統的協調問題。按照主要創建者的設想，該機構內主管經濟社會事務的官員“有權召集專門機構來支持一項發展議程”；而主管該方案日常運作的技術援助委員會（TechnicalAssistance Board，簡稱TAB）則由聯合國及各專門機構的行政首長組成，負責研究各國提出的請求，將其與各專門機構愿意提供的項目計劃進行配對。1965年，聯合國大會決定將EPTA與聯合國“特別基金”合并，成立“聯合國開發計劃署”，以期“便利聯合國機構若干類型技術援助的整體規劃與所需的協調，增強其有效性?！?/p>

新成立的UNDP附屬于聯合國大會，由經社理事會所選出的37個成員國組成的管理委員會（Governing Council）負責監管，它的資金則完全來源于各國的自愿捐助。但是，與EPTA的安排不同，由各專門機構負責人以及聯合國秘書長組成的機構間顧問委員會（Inter-Agency Consultative Committee）不再負責日常運作，而僅僅發揮著咨詢作用，秘書長負責指派一名署長（Administrator）進行管理。人們普遍認為，UNDP作為聯合國發展系統中的協調機構應當是富有效率的。一方面，它對機構開展的活動十分了解，同時也能及時獲悉受援國的發展請求；另一方面，源于“特別基金”的籌資功能可讓UNDP所選中的項目因能夠及時獲得資金支持而得以落實，這也使聯合國首次擁有了技術轉移項目的統一資金來源。

UNDP成立時，它所面臨的協調任務與EPTA相比已大為增加。最初，各專門機構對技術援助普遍缺乏興趣，只愿意承擔最低限度的任務。然而，20世紀50與60年代，為發展中國家提供技術援助成為這些組織規模擴張的唯一途徑——聯合國規定，每為發展中國家提供6或7位專家，可以在總部或其他地區辦公室新設1個專業職位。因而這些機構不遺余力地向發展中國家投注大量的資源和派遣大批人員，并開始委派各自的駐地代表。在大多數發展中國家的首都，都普遍設有十余個分屬各專門機構的辦公室，有時甚至多達20個。

在這一背景下，UNDP的協調角色主要通過擬定和執行國家發展計劃而得到體現。根據聯合國大會1970年通過的第2688號決議，UNDP根據政府提出的國家發展計劃或優先事項制定國別方案，據此提供資金并選擇專門機構負責實施發展援助。決議明確規定，聯合國體系內各組織在國別方案的實施中處于UNDP的“領導”下并對它“負責”，UNDP則有權對它們進行“監督”。決議尤其強調了UNDP的常駐主任與其他專門機構間的關系——“在有關國家內應承認常駐主任對于全部方案事宜應負有總責；就其對聯合國其他組織……派駐代表之關系而言，常駐主任應擔任全團領袖”。

1977年，聯合國大會又采取了兩項措施，以增強系統內部在發展問題上的一致性。根據改組聯合國社會與經濟部門問題特設委員會的意見，聯大要求秘書長任命一位主管發展及國際經濟合作事務的總干事，“向聯合國系統內各機構提供有效的領導，以便確保整個系統對發展問題采取多部門的處理方法”。應該說，這是聯合國為整合發展系統而采取的重大舉措。依據特設委員會的建議，為了保證其協調工作的順利開展，總干事在職等上應高于各專門機構的行政首長，即“高于副秘書長級別”。但是，在專門機構的強烈反對下，這一職位最終被設立時的級別僅相當于副秘書長。由于缺乏在各專門機構間開展協調的必要權力，它在1986年被正式撤銷。

盡管UNDP在聯合國整體層面上的協調角色因上述職位的設立而暫時性地被削弱，但它在國家層面上的相應職能卻得到增強。根據特設委員會的建議，“在國家一級進行的發展方面的業務活動，應交托單獨一個官員代表聯合國系統，負擔全面的責任和協調”。雖然聯合國大會并沒有明確指出聯合國駐地協調員（UNResident Coordinator）應當來自于UNDP，但事實上被任命的都是這一機構在各國的常駐主任，由聯大第2688號決議為UNDP安排的在國家一級從事協調與領導的責任再一次得到鞏固。

由此可見，在設立之初，UNDP的主要職能就是協調發展領域內聯合國各機構的活動。UNDP的協調作用主要體現在制定、統籌聯合國系統在各發展中國家的援助計劃，它的駐地辦公室掌握著將資金在各專門機構之間進行分配的權力，這是它的協調能力得以發揮的主要杠桿。而UNDP常駐主任高于其他專門機構代表的地位則是這一協調角色的外在表現。

二、協調與執行：矛盾的雙重角色

盡管成員國授予UNDP的主要職責是協調，但是在實際運作中，出于官僚政治方面的考慮，它很快越出授權范圍，撇開其他專門機構而獨立開展援助項目。這一自我發展而來的新角色與聯合國發展系統的協調角色相互抵觸，引起了其他專門機構的不滿。

在1970年的第2688號決議中，聯合國大會同意，“作為例外”，尤其是“由于專門性機構在承擔主要責任的問題上出現管轄權爭議，從而導致多部門計劃發生延誤”時，UNDP可以擔當執行工作。UNDP中的許多工作人員希望利用這一條款提供的機會，建立獨立的執行部門。除借此擴大規模、鞏固本組織地位的考慮外，對援助計劃原有的實施方式不滿是主要動因。首先，根據之前的安排，聯合國發展計劃必須得到成員國、UNDP、專門機構三方的批準后才能真正執行，而專門機構的行動尤為緩慢。許多項目即便得到批準，其資金的使用效率也非常低下。其次，UNDP認為，有一些發展需求是所有的專門機構都沒有覆蓋到的。最后，聯合國專門機構忽視非政府組織、大學、私人部門在發展過程中的作用，也促使UNDP開始獨立探求為發展中國家提供更好的發展“產品”的路徑。

UNDP也意識到，獨立承擔項目開展的舉動將遭到其他專門機構的反對，因而，當1973年2月UNDP建立項目執行部（Project Execution Division）時，特意將其設計為完全依靠承接到的項目提供人員工資和行政開支的機構，署長希望這種財務上的自立能夠減輕外部的反對聲音。此外，UNDP也劃定了獨特的業務領域，即涉及多部門的發展項目、單一專門機構沒有能力開展的項目、需要一般性管理而非專家指導的項目，以及UNDP可以通過聯合出資或后續注資而加以輔助的項目。盡管UNDP希望減少與其他專門機構的競爭，但常駐主任們很快發現，通過項目執行部落實計劃的效率要優于跨機構協調，于是在起草國別方案時刻意依據上述四種項目類型擬定國別計劃。這使得UNDP執行的項目數量急速增加，項目執行部的規模也不斷擴大，并于1975年升級為“項目執行辦公室”。

UNDP成為獨立發展機構的趨勢在20世紀80年代后期進一步得到強化。1986年被任命為署長的威廉·德雷珀（William H.Draper）有意識地將本組織資金從專門機構中抽出。一方面，主要出資國美國對聯合國系統持有負面評價，為了保障資金來源，德雷珀希望從組織形象上將UNDP與聯合國系統區別開。另一方面，德雷珀也是出于項目執行效率的考慮，因為有時聯合國體系之外的機構能夠更好地開展項目。在他上任時，聯合國6個主要專門性機構獲得了UNDP全部資金的58%，至90年代中期，這一數字下降到15%。

聯合國發展系統內的其他機構對UNDP所衍生出的執行機構角色普遍抱有不滿，將其視為對彼此信任關系的破壞。它們認為，從根本上說，UNDP的這一角色與聯合國發展系統協調者的身份是相互矛盾的：同時掌握項目執行權和資源分配權使它處于一種“不正當競爭”的位置上，UNDP常駐主任有意識地選擇內部機構負責執行，而將專門性機構排除在外。1979年，專門性機構就通過UNDP的機構間顧問委員會提出，UNDP直接執行項目“將逐步削弱本應在各自領域內被賦予執行任務的專門機構的角色”，“減弱或破壞聯合國體系的多邊伙伴概念”，從而導致“聯合國體系在專業知識與經驗上的潛能無法得到充分施展”，且UNDP獨立開展項目執行的決定并沒有充分咨詢專門性機構。1984年聯合國審查機構“聯合檢查組”（Joint Inspection Unit，簡稱JIU）的研究報告也得出類似結論并提出，無論專門性機構在執行上存在何種缺點，UNDP都應當試圖從源頭上解決問題而不是另起爐灶。

為了減少對其“執行”角色的質疑，UNDP在1988年初將“項目執行辦公室”更名為“項目事務辦公室”（Office of Project Service，簡稱OPS），并且降低了技術性項目的重要性，將主要工作集中于管理性項目，但是它并沒有改變通過組織內部門開展項目執行的基本立場。UNDP的管理委員會表示，“確有必要保證署長有權支配向各國政府提供直接項目服務的恰當工具”。以署長名義起草的報告則指出，項目執行辦公室業務量的劇增是由于“在許多情況下，出于各種各樣的原因，傳統方式被認為不那么有效，而并不是因為UNDP存在制度性偏見或是希望增強本組織的部門”。相反，OPS的存在將“激勵EPTA，這在追求質量中常常是一個健康的要素”。UNDP在執行問題上的自信源自OPS高效、靈活的工作方式受到發展中國家的廣泛歡迎。從80年代中期到1990年，這一部門經手的項目經費只增長了2倍多，而獲得的項目數量則增長了7倍。這也使得聯合國秘書長在這一問題上站在了UNDP一邊。在將JIU報告提交聯合國大會時，秘書長附加了一份評論，“認可”UNDP的項目執行“在回應發展中國家提出的各種援助要求時表現出適用性和靈活性”，指出報告中根據授權決定哪些組織可以開展這項工作的觀點有失偏頗，“受援國政府表達出的偏好，待議安排的效率和有效性，以及特定機構相對其他機構的實質性能力和表現”才是選擇執行機構的標準。且評論特別提出，將UNDP看作通過自我執行而獲益的組織是“誤導性”的，歸根結底，獲益的“只可能是體系所服務的發展中國家”。

回溯UNDP成為獨立發展機構的歷程便不難發現，它開展的項目主要彌補了專門性機構留下的“空白”。但是，由于整個聯合國體系資源有限，它必然與其他機構形成競爭關系，弱化了自己作為協調者的角色。而且從組織的內部看，成為獨立的發展機構也導致資金對它的重要性上升，籌資而不是協調聯合國發展系統成為評價UNDP常駐主任的主要指標。

三、系統一致性改革及其結果

冷戰的結束減弱了發達國家提供國際發展援助的動力，資源的縮水令聯合國發展系統內各機構職權重復、缺乏協調的問題更為突出。針對該系統內各機構爭設駐地代表、為影響力而相互角力、彼此掣肘的狀況，甚至有人提出，“聯合國系統被過度援助了”（the UN system is over-aided）。另一方面，由于機構之間互不信任，UNDP的協調工作也步履維艱。例如，90年代中，UNDP試圖在烏干達為落實“人類發展”理念而發起的政策對話就遭到了來自系統內其他機構的強烈反對。它們認為UNDP“分量太輕”，缺少在各機構間扮演政策領導角色的資源和專家能力。而在盧旺達的重建工作中，盡管系統內各機構都希望全力工作、恢復聯合國因未能阻止大屠殺而受損的聲譽，UNDP的協調角色卻一直受到抵制。長谷川祐宏（Sukehiro Hasegawa）這位曾被認為是“摩加迪沙最能干、最合作”的外交家，在調任UNDP在盧旺達的常駐主任后卻“花費了超乎常規的大量時間”處理與其他機構的關系。

從90年代開始，聯合國采取了一系列以強化系統一致性（system-widecoherence）為目標的改革措施。作為承擔聯合國發展系統協調員角色的UNDP自然成為改革的靶心。這一部分將從改革的兩個維度——削弱UNDP的執行能力以及強化各機構間的協調關系，分析聯合國對UNDP角色的再定義及其最終效果。

（一）削弱UNDP的執行能力：分離OPS

盡管UNDP通過OPS開展項目執行曾經得到秘書長的支持，但是，加利上任后，出于“通過一個更強的聯合國來推動發展路徑的統一”的要求，開始重新強調UNDP的協調者角色。1992年，他提出一份改革倡議，建議在秘書處成立由副秘書長級別官員領導的“發展支持與管理服務部”（Department for Development Support and Management Services，簡稱DDSMS），“為技術合作提供管理服務”，并且“在選定的跨部門領域內作為執行機構工作”。隨后，負責改組問題的特別顧問肯尼思·達奇（Kenneth Dadzie）建議將OPS“作為半獨立實體”并入其中，理由在于此舉有助于UNDP將活動集中于核心授權，從而“建立一個更具統一I生與合作性”的聯合國系統。

UNDP沒有公開反對加利的改革計劃，但表達了對改革后制度安排的關切。管理委員會希望采取步驟保護OPS的自主性以及與UNDP的聯系，而OPS中的工作人員則擔憂成為秘書處的一部分將讓組織變得更加官僚化，導致委托項目的流失，而這意味著職位的減少和員工利益的直接受損。作為聯合國行政改革中非常少見的情況，OPS中的工作人員開始秘密地接觸會員國以及改革問題上的關鍵機構——管理與預算問題顧問委員會（the Advisory Committee on AdministrativeandBudgetary Questions，簡稱ACABQ）。在他們的游說下，ACABQ得出結論，認為在執行改革之前應當“在機構間層面上解決所有懸而未決的問題”。因而，OPS并入秘書處的計劃從1994年1月被推遲到1995年1月。

這一拖延對于OPS的未來命運至關重要。正是在這段時間內，由于OPS工作人員的持續活動——包括全體出席ACABQ會議以示對改革進程的不滿，成員國中對改革措施的疑慮越來越大，迫使秘書長重新考慮OPS的組織地位和制度安排。1994年6月，加利提交了一份新的設想，一方面重申執行角色妨礙UNDP的“中立性”，改革目的在于使它充分發揮協調能力；另一方面則承認之前的合并計劃存在“不確定性”，導致成員國持有疑慮。因而，為了尋求一種“能夠讓成員國無需對新的行政程序進行耗時研究，而能夠立刻付諸行動的安排”，秘書長建議直接將OPS移出UNDP，成為獨立的實體。

與前一項安排相比，現在的計劃使得OPS最大程度地維持了與UNDP之間的組織聯系。UNDP不僅繼續為OPS提供行政支持，而且其執行委員會繼續負責監管OPS；在國家層面上，OPS也繼續通過UNDP的駐地網絡開展工作。更重要的是，新成立的聯合國項目事務廳（UNOPS）在活動范圍、工作方式以及靈活性方面幾乎完整保留了OPS的特征。1994年9月，聯合國大會正式批準了這一建議，UNOPS從次年1月開始獨立運作。

雖然UNOPS不再單獨服務于UNDP，活動范圍也擴展到諸如維和、內戰后重建等新的任務領域，但其中的工作人員很早就認識到，維持與UNDP的關系對于組織的生存發展是一種“必要”。1997年3月，兩個機構之間簽署了合作備忘錄，再度重申了UNDP為UNOPS提供行政與財務方面的服務，并特別規定UNDP的常駐主任同時兼任UNOPS的駐地代表。而在實際業務領域內，UNDP一直是UNOPS的主要項目來源：1998年，UNOPS執行的項目資金有三分之二來源于IYNDP；同時，UNDP也依然將UNOPS視作聯合國系統內最主要的執行機構，提供給后者的項目規模占到通過UN系統執行資金的五分之三?？梢哉f，盡管改革將OPS分離出去，但由于其基本結構得到了完整保留，兩個機構之間一直維持密切的相互依賴。一些成員國政府與援助方甚至不清楚1994年之后UNDP與UNOPS已經成為兩個彼此獨立的機構，還將它們視作一體。

另一方面，盡管OPS獨立后UNDP直接執行項目受到明文約束，但這部分活動實際上卻在擴大。改革后，執行委員會決定，UNDP獨立開展項目執行限于“處于特殊情況中的國家”（countries in special circumstances）。項目手冊規定，所謂“特殊情況”包括：需要快速決策并開展項目，而UNDP的管理對于動員資源是必不可少的；國家政府缺乏執行項目的能力；其他聯合國機構沒有能力開展項目；UNDP的國家辦公室有充足的能力管理、報告并完成項目。但是，需要同時滿足上述四個條件，還是滿足其中之一即可直接執行項目，卻并沒有得到明確說明。從數據上看，UNDP通過直接執行方式開展的項目規模不斷擴大，而且這種趨勢還將持續下去?？梢哉f，直接實施發展計劃的理念并未因為改革而在組織內部失去吸引力，甚至現任署長海倫·克拉克（Helen Clark）依然認為，“UNDP作為實質性的機構”以及駐地主任擁有可供直接支配的資金是非常重要的。而且，發展中國家歡迎且重視UNDP直接提供的發展資金。2008年聯合國大會通過決議，要求UNDP署長確保用于系統內協調的資源“不會減少制定用于方案國發展方案的資源”。

“既然UNDP旨在成為協調機構，就應該通過國家政府或聯合國專門機構開展執行，而避免單獨執行”。但是，將OPS從UNDP中分離出去、限制UNDP獨立執行項目的措施并沒有讓資金流向專門機構。而且，改革者未曾預見的是，由于UNOPS服務對象擴大，行政工作增加。這部分負擔落到了UNDP駐地辦公室，尤其是常駐主任身上，事實上進一步分散了UNDP用于協調工作的精力。

（二）強化機構間協調：從“一個聯合國”到“一體行動”

與第一項措施相比，強化聯合國發展系統內各機構間協調的改革開展得比較晚，但持續時間更長。與之前一樣，最終措施也是改革倡議經歷了一系列妥協之后的結果。

所謂“一個聯合國”（One UN）的倡議始于加利任期的最后一年。最早的版本是，聯合國系統中僅保留UNDP，而將聯合國兒童基金會、聯合國人口基金以及世界糧食計劃中與發展問題相關的部分全部并入其中。不出意料的是，這些基金與計劃的主要負責人聯合起來共同抵制這一計劃。聯合國兒童基金會主任卡羅爾·貝拉米（Carol Bellamy）、世界糧食計劃主任凱瑟琳·貝爾蒂尼（CatherineBertini）、聯合國人口基金會主任納菲斯·薩迪克（Naris Sadik）都與美國國會保持著密切聯系，且同屬一個彼此聯系密切的女性政治領袖圈子。作為對合并計劃的反對舉措，薩迪克邀請當時的美國第一夫人希拉里·克林頓（Hillary Clinton）在國會表決預算案前夕在聯合國人口基金會發表演講。結果，2500萬美元的預算（約占美國當年對聯合國系統捐資總額的三分之一）從UNDP轉撥至聯合國人口基金會。

新上任的聯合國秘書長安南依然支持“一個聯合國”的提法，但在具體政策上則緩和得多，放棄了合并機構的路徑，轉而強調UNDP作為聯合國發展系統代表機構與協調員的角色。1997年，在秘書長倡議下，聯合國發展集團（UNDevelopment Group，簡稱UNDG）成立，目的在于加強系統內各機構的接觸，在國家層面上加強協調。為了突出UNDP的協調角色，其署長代表聯合國秘書長擔任UNDG主席。而且，UNDG的秘書處也設在UNDP中。

2006年，為了回應前一年世界首腦峰會成果文件中加強聯合國系統一致性的要求，秘書長提出了“一個聯合國國家計劃”（One UN Country Programme）。根據設想，聯合國在國家層級上的所有計劃都應當根據“一個領導、一個方案、一個預算、酌情只設一個辦事處”的原則整合進統一的框架，由具有實權的駐地協調員負責運作。為此目的，將改組UNDP，使它從專門性的政策領域中撤出，而集中于增強系統一致性的活動。而且，為了保證必要的獨立性，應督促UNDP在管理駐地代表系統的功能與實際運作項目的功能之間建立“防火墻”。這一計劃雖然得到了大多數歐洲國家的贊同，卻未能在當年的聯合國大會上獲得通過——許多發展中國家將簡化聯合國發展系統的計劃看作發達國家削減發展援助的前奏。盡管如此，安南依然決定利用最后的任期推進這一計劃，在8個自愿參加的國家中實施試點。

來自系統內其他機構的反對依然是安南任期內強化UNDP協調角色的主要阻力。在UNDG中，這些機構歡迎UNDP署長充當會議的召集人，但是反對他扮演任何帶有實質性意義的協調人角色。對于“國家計劃”，他們則質疑，在沒有得到成員國政治與財政支持的情況下，秘書長強行推進一種尚未得到驗證的方法、削弱專門機構的自主性，是一種不恰當的行為。

與前兩任秘書長直到任期即將結束時才著手改革不同，2007年4月，潘基文剛上任就針對“一個聯合國”的改革倡議表達了自己的立場。他一方面認可加強聯合國系統內一致性的努力，表示支持試點的國家計劃并鼓勵UNDG主席（即UNDP署長）繼續推進，另一方面則強調，駐地主任的權限以及UNDP的雙重角色問題需要進一步加以研究。之后，潘基文又建議將“一個聯合國”的口號更改為“一體行動”（Delivering as One），因為改革的目的并不在于合并系統內的組織與授權，而是在維持各組織獨特身份與結構的前提下共同開展行動。

UNDP對于加強聯合國系統一致性的改革持支持態度，也基本滿足了改革對其機構運作提出的條件：由安南挑選的UNDP署長馬克·馬洛赫-布朗（MarkMalloch-Brown）從1999年開始就有意識地撤出世界衛生組織、聯合國糧農組織等專門性機構具有技術優勢的領域，轉而增強政策規劃的能力。自“一體行動”開始之后，UNDP在試點國家中任命“國家主任”（country director）負責本組織項目的實施，從而實現了在駐地協調員和UNDP駐地代表之間建立“防火墻”的要求。盡管如此，從“一體行動”實際開展的情況來看，UNDP在聯合國各機構間開展協調的能力并未得到加強，甚至被進一步削弱了。

首先，UNDP發揮協調功能的兩項政策工具制定聯合國發展援助的國別方案，以及為其他機構提供資金被同時削弱了。在“一體行動”中的“一個方案”原則指導下，最初由各組織分別構想并擬定方案，之后改為由各組織駐地代表組成的國家工作隊（country team）共同擬定。無論采取哪種方式，UNDP都不再享有代表聯合國發展系統制定國別援助方案的“特權”。另一方面，UNDP為其他機構提供資金——盡管這一功能事實上早已衰落以換取協調者地位的安排也被完全打破。“一體行動”的所有試點國家在實踐中都采取了新的“一個基金”戰略，向聯合國系統中所有組織以及雙邊援助國籌資，并根據“一個方案”規定的各參與方職責、有關方案的供資需求和業績情況，以國家工作隊達成“共識”（consensus）的方式分配資金。資金來源的多樣化以及各機構同享資源分配權，消解了UNDP作為體系內主要籌資和資金分配機制的重要性。

其次，UNDP負責管理并且時常由其常駐主任擔任的聯合國駐地協調員依然沒有獲得履行職責所必要的制度性權力。根據2008年UNDG發布的指導性文件，駐地協調員作為“一個領導”的行動許可來源于所有機構對其在聯合國駐地系統中作用的“明確認可”，但在實際運作中，他并無權指揮國家工作隊成員或決定其他機構的工作安排。協調僅僅依靠“聯合國國家工作隊成員的自愿遵守”。而且，雖然UNDG要求加強駐地協調員和國家工作隊成員之間的相互問責，但各組織內部的垂直問責仍優先于國家一級的橫向問責。

最后，委派聯合國駐地協調員曾經是UNDP作為系統協調者的外在表現這一形式也在逐漸淡化。盡管UNDP通過任命國家主任，或者將本組織項目執行工作委派給副常駐主任的方式，在協調功能與執行功能之間建立了“防火墻”，但由于駐地協調員依然來自UNDP，許多機構對這一安排的實際效果表示懷疑。為了緩解外界的疑慮，UNDP越來越多地任命機構外人員擔任聯合國駐地協調員。這一人員比例逐年上升，到2012年時已經高達39%。駐地協調員制度為聯合國發展體系所共有，而非UNDP的“專利”已經成為普遍共識。

總而言之，從“一個聯合國”到“一體行動”并非僅僅是口號上的變化，而是聯合國為實現系統一致性而采取路徑的轉變，即從通過UNDP這一核心機構開展協調變為調動國家工作隊開展集體行動。在這一過程中，UNDP的協調角色受到限制，而且失去了相應的政策杠桿。如果說90年代之前UNDP本身的運作策略損害了其協調作用的發揮，那么90年代以來一系列的改革措施則從外部進一步對這一角色施加了限制。

結語

本文回顧了UNDP的發展歷程，并探討了它作為聯合國發展系統協調者的作用未能得到充分發揮的原因。總體說來，內外兩方面的因素導致了這一結果。

首先，從內部來看，UNDP自身的發展策略違背了成立時的初衷。UNDP本來并不是獨立的發展機構，但是在70年代成立OPS，以及90年代OPS被分離出去之后，都是刻意以寬泛的方式解讀授權，以獲得獨立開展發展援助的許可。而一旦踏入實地執行項目的領域，它就不可避免地成為其他機構在治理資源和權威上的競爭者，由此在組織間產生的不信任與競爭妨礙了UNDP協調功能的發揮。

UNDP之所以會偏離最初的目標，與其制度架構不無關系：作為聯合國大會的下屬機構，其管理委員會構成并不穩定，成員任期僅2年，而且，席位在發達國家與發展中國家之間按比例分配的安排也使得管理委員會常常難以達成一致。這一制度安排使得UNDP的行政機構在很大程度上脫離了國家的控制，而擁有相當大的自主權。但是，更重要、也更為根本的原因在于，UNDP缺乏作為協調機構的必要知識資源。UNDP的署長通常從外交官中產生，其常駐主任中也少有真正的發展經濟學專家，良莠不齊的職員素質使得駐地辦公室為其他機構提供的行政、財務服務質量低下，因而，它缺乏作為協調人行動的自信。相反，在實地執行項目的過程中，多部門參與、效率優先的工作方式不僅贏得了成員國的歡迎，也滲入到其組織文化中，成為工作人員堅持的理念。如果國際組織的目標是內生的，在組織內部是“有意義的”，那么這個目標被執行的可能性與當它是外部強加給組織時相比要大得多。在UNDP的案例中，國際組織自我發展出的目標成為內生的、被實際執行的，而創設時的目標反而缺乏實現它的組織動力。這也是為何90年代聯合國希望通過將OPS這一執行部門分離出去而重新強調其協調職能的改革無法獲得成功的根本原因。

其次，2007年以來，聯合國發展系統協調方式的改變也進一步削弱了UNDP的相應角色。在此之前，聯合國發展系統主要通過UNDP這一核心機構來開展協調，雖然它在這方面的表現不盡人意，但改革措施的出發點都是要強化它作為協調機構的角色。自“一體行動”計劃開始后，協調的方式變為各機構共同決策、聯合行動，UNDP作為協調機構的重要性進一步下降了。

協調方式的轉變反映了聯合國發展系統分散化的現實。從其他機構反對UNDP在系統中占據領導地位的種種做法不難看出，專門機構、基金、計劃等各自為政，一旦被創設出來，它們就不僅僅是服務主權國家的功能性組織，同時也是為生存、資源、權力而斗爭的政治性機構。除了官僚政治的解釋外，許多國家在發展領域內的需求也是這種分散現狀的維持力量。雖然一些小國認為與聯合國系統內諸多機構打交道成本高昂而效率低下，但仍有相當多的發展中國家樂于在由諸多發展機構組成的“市場”中挑選符合自己需要的“產品”，而且，一個合格的、力量更為強大的聯合國系統可能意味著更大的政治壓力——尤其是在人權的問題上。

上述現狀決定了“一體行動”以各機構集體行動的方式來展開協調，同時也影響了這一計劃的未來：一方面，發展系統內各機構作為獨立、平等的實體使得“協調活動雖然有益，但也給方案國和聯合國系統內各組織造成了交易費用”；另一方面，雖然已經取得了一些積極成績，但聯合國大會也“強調有必要獨立評價從這些努力中所吸取的經驗教訓，供會員國審議，但并不影響未來政府間對整個系統做出決定”。應該說，在聯合國系統內，開展機構間協調與維持分散局面的力量同時存在，它們的此消彼長決定了發展系統的結構與未來。

收稿日期：2016年5月

（責任編輯：胡傳榮）