“撤點(diǎn)并校”與農(nóng)村學(xué)生公平受教育權(quán)問題再思

周新芳

中圖分類號：G629.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：2095-9214（2016）02-0290-01

一、“撤點(diǎn)并?！闭叩难馗?/p>

1980年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，根據(jù)《決定》的精神，“在八十年代，全國應(yīng)基本實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)教育的歷史任務(wù)”，因此，當(dāng)時全國學(xué)校建設(shè)“力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)”，在全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了“一村一校”的農(nóng)村教育格局。

到九十年代中后期，由于農(nóng)村學(xué)齡人口大幅下降，農(nóng)村學(xué)校小型化、空殼化的現(xiàn)實(shí)突出，政府希望通過施行“撤點(diǎn)并?！闭邔?shí)現(xiàn)學(xué)校布局調(diào)整、教育資源整合的目的。根據(jù)2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”的要求，各地政府加快了將農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)小規(guī)模學(xué)校統(tǒng)一合并為中心學(xué)校的步伐。2015年11月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，要求地方“慎重穩(wěn)妥撤并鄉(xiāng)村學(xué)校，努力消除城鎮(zhèn)學(xué)校‘大班額，保障當(dāng)?shù)剡m齡兒童就近入學(xué)”。前后影響我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展近十五年的“撤點(diǎn)并?！闭?，似乎走到了它的終點(diǎn)。

二、“撤點(diǎn)并?！迸c公平受教育權(quán)

“撤點(diǎn)并?！笔钦疄閮?yōu)化農(nóng)村教育資源配置、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措?？陀^上來講，“撤點(diǎn)并校”政策確實(shí)起到了積極的作用——合并后的學(xué)校由于獲得了集中的財政支持，學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更臻于完善、師資隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)得到了優(yōu)化、學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量得以進(jìn)一步提升。但由于一些地方政府急于求成，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，“撤點(diǎn)并?！闭叩膶?shí)施引發(fā)了部分地區(qū)學(xué)生就學(xué)距離明顯增加、交通安全風(fēng)險加大、學(xué)校寄宿條件不達(dá)標(biāo)、學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)加重等新問題，降低了農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源的可及性，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)風(fēng)險顯著增加，在事實(shí)上損害了農(nóng)村學(xué)生的公平受教育的權(quán)利。

所謂公平受教育，是指政府通過教育政策對教育資源進(jìn)行配置時要依據(jù)合理性原則，保障每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正合理的對待。[4]在2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020）》中，政府對教育公平提出了明確的要求：“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。……教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平?！?/p>

基礎(chǔ)教育作為重要的公共福利，通過制定教育政策是政府對其進(jìn)行調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、控制的主要手段，因此，要實(shí)現(xiàn)教育公平，必須要從優(yōu)化教育政策入手。

三、教育政策要保障公民的公平受教育權(quán)

第一，教育政策要保障公民平等享有受教育權(quán)。

平等權(quán)是公民享有的、與生俱來的基本權(quán)利。具體在教育政策方面，《中華人民共和國教育法》第9條規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！闭墙逃降某珜?dǎo)者和塑造者，但在實(shí)際的運(yùn)行中還可能是教育不公平的責(zé)任者。我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差異大是毋庸置疑的事實(shí)，這使得我國廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是廣大西部農(nóng)村地區(qū)的教育發(fā)展本身“底子薄”，再加上我國教育政策長期以來的不公平傾向，更加拉大了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育資源配置的差距。

調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)過十多年的“撤點(diǎn)并校”，至2011年，我國三類地區(qū)（生態(tài)脆弱區(qū)、邊境類型區(qū)、少數(shù)民族區(qū)）近半數(shù)農(nóng)村沒有小學(xué)。上學(xué)距離顯著增加致使當(dāng)?shù)剡m齡兒童入學(xué)率僅為88.4%，而統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)表明，此前我國學(xué)齡兒童入學(xué)率99.7%。農(nóng)村基礎(chǔ)教育“先天不足”加“后天畸形”發(fā)展，最終導(dǎo)致不同地區(qū)公民在受教育機(jī)會上的不平等，有悖憲法中平等保障公民受教育權(quán)的精神。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的一個重要目的就在于解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的不公平，但具體政策的執(zhí)行過于盲目武斷，沒有因地制宜，結(jié)果背離了政策出發(fā)點(diǎn)，成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的限制性因素。

第二，教育政策應(yīng)注重差異。

平等不代表平均?，F(xiàn)實(shí)生活中，地區(qū)間的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異及個人的個體差異是客觀存在，法律或公共政策必須對此給予回應(yīng)。教育公平并不意味實(shí)行教育資源的絕對平均分配，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)差異、個體差異，合理配置教育資源。

在“撤點(diǎn)并校”政策中，部分地方政府在具體工作當(dāng)中沒有深入調(diào)查農(nóng)村地區(qū)的地理環(huán)境條件、人口數(shù)量規(guī)模、原有學(xué)校數(shù)量與質(zhì)量等客觀情況，“情況不明，政策就不正確，決心就不對，方法也不對頭”，簡單粗放的進(jìn)行“撤點(diǎn)并?！睂?dǎo)致部分偏遠(yuǎn)地區(qū)和山區(qū)的學(xué)生無法就近入學(xué)，“農(nóng)村學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴，小學(xué)生輟學(xué)流失率上升”。

第三，教育政策應(yīng)實(shí)行補(bǔ)償制度。

教育資源的配置呈現(xiàn)出明顯的地域、城鄉(xiāng)差異，而且差距呈越來越大之勢。因此，教育公平除了要求以平等原則配置公共教育資源之外，還要求公共教育資源的配置適當(dāng)?shù)叵蚋鞣N社會處境不利的薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校、弱勢群體傾斜。

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度?！瓏医⒘x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度的實(shí)施?！痹诹x務(wù)教育階段，政府是義務(wù)教育責(zé)任的主要承擔(dān)者和保障者。但“撤點(diǎn)并?！钡恼呤沟谜畬⒘x務(wù)教育階段的成本轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生家庭身上，導(dǎo)致原本經(jīng)濟(jì)狀況不佳的農(nóng)村學(xué)生在公平享有受教育權(quán)中處于更加不利的境地。

據(jù)東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所2008年的調(diào)查顯示，由于學(xué)校撤并導(dǎo)致學(xué)生到新校就讀的額外成本每年在1000元以上，雖然政府實(shí)施了國家學(xué)生住宿免補(bǔ)政策，但免補(bǔ)政策的收入無法全部覆蓋額外成本。如果學(xué)生需要家長陪讀，家庭就要支付陪讀家長的伙食費(fèi)、房租等，更是大大加重了家庭的負(fù)擔(dān)。

“教育公平的……重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距?！笔聦?shí)上，政府已經(jīng)找到了問題的重點(diǎn)，但關(guān)鍵是如何保障政策的有效實(shí)施。

（作者單位：海南師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]甘肅發(fā)展年鑒編委會.甘肅發(fā)展年鑒.

[2]李龍等.撤點(diǎn)并校背景下的人口流動意愿——來自農(nóng)村地區(qū)的證據(jù).載清華大學(xué)教育研究，2015年第3期.

[3][法]盧梭，李平漚譯.愛彌兒（上卷）.商務(wù)印書館1978年版，第7頁.

[4]毛澤東.要做系統(tǒng)的由歷史到現(xiàn)狀的調(diào)查研究.