我國地方政府投融資平臺風險分析及管理對策探討

王丹

摘要：社會經濟的迅猛發展推動了我國地方政府投融資平臺的誕生，隨著平臺數量及其債務劇增，給投融資平臺帶來了風險。在這種背景下，投融資平臺作為減輕地方財政負擔的重要融資模式，如何結合市場經濟發展現狀、我國財政政策的變化規避風險并進行有效的管理將成為地方政府在新形勢下的重點工作目標。

關鍵詞：地方政府投融資平臺風險分析管理對策

1.我國地方政府投融資平臺綜述

1.1地方政府投融資平臺風險分析的必要性

作為地方政府“無形的手”，投融資平臺為城市的基礎設施建設提供了資金來源，既拓寬了地方政府的經濟職能，又刺激了地方經濟的快速發展。但隨著我國經濟迅速躋身于世界前列，地方政府債務數量和規模的不斷膨脹，使得投融資平臺中潛伏著的管理問題也逐漸顯現，并制約了地方經濟的發展，最終會影響國民經濟的平穩運行。

地方政府性質的投融資平臺在成立之初，為解決當地經濟發展瓶頸和緩和地方政府財政支出發揮了積極作用，并迅速成為我國擴大內需發展策略中規模最為壯大的投融資主體。但隨著我國市場經濟體制的不斷完善和發展，融資結構和資金投向的不對口，超過地方政府債務償還能力的投融資現象，成為我國地方政府財政和資本市場的關注焦點。因此，必須采取有效的投融資模式，為實現地方政府投融資平臺的良性健康發展做出有益的探索。

1.2地方政府投融資平臺的內容

地方政府投融資平臺，是指由各個地方政府以及有關職能部門共同出資注冊成立的以融資為主要經營目的的公司，并擁有獨立法人地位。一般包括各種類型的城市基礎建設投資、城市建設開發及投資公司。它通常是由政府財政撥款或以股權、土地、規費等資產投資的形式，獨立承擔城市基礎設施建設、公共事業等項目的建設，以達到融資的目的。

在投融資平臺的運行過程中，是由政府作為其直接擔保方，也就是說融資平臺的債務直接作為地方政府的隱形債務。對于大多數地方政府來說，土地出讓金仍承擔著投融資平臺償還債務的主要來源。此外，該平臺的實際受益者并非平臺公司。

由以上敘述可知，地方政府投融資平臺具有投融資、管理、協調資產等功能，對我國的城市化進程起到了積極的推動作用。

2.當前地方政府投融資平臺風險分析

2.1地方政府投融資平臺運轉經營模式不合理

目前，許多地方政府對投融資平臺運轉模式的科學缺乏深入的認識，在進行投融資規劃和工作部署時，常常沿襲過去運行機制的套路以及投融資的流程，缺乏對當前國家政策的思考分析、對未來市場經濟發展環境的評估與預測以及對財政風險的合理規避，在融資和償債環節不確定性因素變化較大或者土地出讓超過政府規定的情況下，往往會造成經濟下行甚至崩潰。同時，很多投融資平臺的治理結構存在嚴重缺陷，對于一些新增負債主體的審批流程較為松散，沒有形成完整合理的監管審批體系，一旦出現問題，很可能增大政府債務的不確定性，給本地區經濟發展帶來不利影響。

多數投融資平臺在實際運作中，投資依賴于政府的意志，融資依靠政府的信用，償債則指望政府承擔兜底責任。這種嚴重依賴政府行為的治理結構極易導致責任主體不明確，職能邊界模糊，投融資現狀不公開，投融資效率低下，投融資平臺“軟約束”，引發系統性風險。

2.2地方政府投融資平臺投融資管理不規范，缺乏系統性

地方政府投融資平臺的融資擔保存在缺陷。作為社會經濟的重要組成部分，地方政府雖然不能直接融資，但卻通過變相舉債的手段間接參與并占據了市場融資的主要地位。在實際融資時，往往是由政府作保，并承諾由政府財政兜底作為財政預算管理的內容。在我國逐步規范投融資平臺的政策導向下，這種投機取巧的擔保方法難免要承擔一定的國家法律風險。

地方政府投融資平臺的資金流向缺乏合理性。目前，我國很多地方政府都沒有建立細致的關于財政投資方向的制度體系，很容易導致有些政府對所屬區域內重大項目的資金使用情況缺乏透明監管，滋生腐敗，降低投融資平臺的資金利用率。

地方政府投融資平臺的投融資規模缺乏規劃，具有較大的隨意性。目前，我國還沒有對投融資平臺的融資量做出最高額度的限制，地方政府基本不考慮自身能力而過度負債，大肆擴大投融資規模，隨意性太大，缺乏規劃。

地方政府投融資平臺的融資形式單一，容易引發信貸危機。地方政府融資的形式主要有銀行貸款，發行債券兩大類。近年來由于信貸危機的警示，商業銀行已意識到必須嚴格控制融資規模，平臺融資也變得愈加困難。受國家經濟宏觀政策和市場波動的影響，地方政府財政收益的不確定性逐漸增大，直接制約著政府債務的清償能力，其發行債券亦是舉步維艱。

2.3地方政府投融資平臺存在較大的償債風險

當前，我國地方政府的資金大多用于城市基礎設施建設、公共事業項目建設，這些項目幾乎沒有直接收入，無法通過項目收益來償還債款，或者資金回流周期過于長久，一時無法實現資金周轉自由，短期內這種隱形風險很容易被忽視，可一旦由于經濟周期循環或者其他經濟因素導致債務無法償還時，隱含著的償債風險就會爆發。

地方政府和投融資平臺息息相關，地方政府是投融資平臺的擔保方，投融資平臺為地方政府提供資金來源。由于這種密不可分的關系，使得地方政府投融資平臺的風險實質轉化為了地方政府的債務風險。政府公債融資的模式嚴重依賴于銀行貸款而存在，若是銀行等金融機構停止對地方政府的貸款服務，大量“面子工程”、“形象工程”將會出現，甚至會提前引爆地方政府的“金融危機”。

3.地方政府投融資平臺管理對策探討

3.1借鑒國內外投融資平臺建設經驗

第一，國外公共基礎設施項目融資模式主要分為美國、英國和日本三種模式。以發行市政債券為融資渠道的美國模式，各級政府主要通過發行市政債券的手段籌措發展經濟的資金；公私合營的英國模式，通過吸引私人融資，以期拓寬公共融資渠道，提高平臺管理水平；以政策性金融為主的日本模式，遵循政策性和有償性兼顧的原則，促進平臺有序運行。

第二，國內有些地方政府的投融資平臺建設成果顯著，主要介紹以下幾種。重慶“渝富+八大投”模式，巧妙運用“儲地+融資+建設”循環，既保證了城市基礎設施建設投資，又保證了投資公司的投融資能力；北京“公建私營、網運分離”模式，在政府的積極推動下，改革投融資行為，并取得了明顯收益；天津“市場運作、政府支持”模式，成立了天津城市基礎設施建設投資集團有限公司（天津城投）來改革平臺發展。

結合地方政府投融資平臺的投融資特點，吸收國內外投融資平臺發展可取之處，加快平臺的發展，從而提高投融資效率。

3.2創新地方政府投融資平臺投融資管理

開拓創新地方政府投融資平臺管理機制，加強對投融資行為的管理，明確界定地方政府投融資平臺的融資范圍，規范商業銀行等金融機構的貸款活動，優化風險規避機制。

第一，創新地方政府投資項目運作模式、決策管理來提高項目的運作效益。明確地方政府投融資平臺責任制度，以實行項目管理的形式，堅持“誰貸款，誰負責”的原則，落實舉債主體的責任，杜絕資金浪費現象，提高資金利用率。

第二，建立多元化的融資渠道，減少對銀行貸款等金融機構的依賴，保持地方政府財政運轉的正常秩序。采用適宜的資金籌措方式，緊緊抓住資金籌措的時機，推動資本結構的合理化，并以資信評級來規范政府的融資行為，使其管理更具有客觀公正性。

第三，采用新型融資工具，對地方政府在投融資平臺中的地位進行理性定位，嚴格界定地方政府投融資的區域，通過建立政府項目投融資備案保證其管理的高效率，最大限度使政府的財政收入與債務清償相符合。

3.3提高地方政府投融資平臺的債務清償能力

對地方政府投融資平臺債務管理的關鍵是要加強平臺公司自身的債務清償能力，因此，從投資、融資、償債出發，提升平臺公司的效益，著重推進相關制度的建設，加快現金周轉的流動，規避償債風險。

第一，完善投資項目制度，提升地方政府財政的造血功能，從而增強政府的債務清償能力。分類管理現有投資項目，從投資項目的決策、管理、執行方面入手，將建設項目的資金管理貫穿于工程的全過程，實行嚴格審核與監管。

第二，通過建立償債風險預警機制，將債務風險扼殺在搖籃里。從資金的注入環節開始，對平臺公司的經營全過程進行監控，把投融資平臺的債務清償風險控制并化解在管理過程中，避免系統性風險的出現。

結語

投融資平臺風險分析對規范地方政府的投融資行為、提高地方政府債務清償能力等有較大影響，加強投融資平臺管理要從完善平臺制度建設、加強規范管理、規避償債風險等方面入手。本文從地方政府投融資平臺風險分析的必要性、引發的風險以及管理對策等方面進行了簡單的探討，希望能提供一些有益的參考。

參考文獻：

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