政府投資審計全覆蓋的難點與對策

韓江波

摘要：黨的十八屆四中全會決定和《國務(wù)院加強審計工作意見》都提出要求，要實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。這是新形勢下黨和國家對審計工作提出的新的更高的要求。近年來，政府投資在政府支出中占比很高，要實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，就必須實現(xiàn)政府投資審計的全覆蓋。但是，由于投資審計的復(fù)雜性以及投資審計模式的歷史原因，要實現(xiàn)政府投資審計全覆蓋仍然有一定的難度。

關(guān)鍵詞；政府投資；審計監(jiān)督；對策

一、政府投資審計模式及覆蓋現(xiàn)狀

當前，政府投資審計主要分為竣工決算審計和跟蹤審計兩種模式。竣工決算審計是由審計人員依法對建設(shè)項目竣工決算的正確性、真實性、合法性和實現(xiàn)的經(jīng)濟效益等進行檢查、評價和鑒證，這是一種事后審計模式。跟蹤審計是指審計人員在建設(shè)項目實施過程中對項目實施的合法性、真實性、規(guī)范性進行審計監(jiān)督。跟蹤審計又可以分為全過程跟蹤審計、階段性跟蹤審計、重點環(huán)節(jié)跟蹤審計等不同方式，但總的來說，這是一種事中審計模式。當前，不論是竣工決算審計還是跟蹤審計，審計中的很重要的內(nèi)容是對工程造價的審核，雖然在具體審計過程中，工程造價的初次直接審定可能由外聘中介機構(gòu)的人員進行，也可能由國家審計人員進行，但是不論采取由誰初次審定，審計機關(guān)最終審核認可后，就必須對工程造價負責(zé)。在投資審計中，工程造價的審定可能要占到整個審計工作量的70%以上。不難想象，在政府高速投資的時期，投資審計的工作量是巨大的。竣工決算審計作為一種事后審計，對于一些問題即使發(fā)現(xiàn)了，由于木已成舟，無法整改，或者整改成本已經(jīng)遠大于整改收益，只能采取放任態(tài)度，再加上問責(zé)力度的不足，影響了審計監(jiān)督的成效。與竣工決算審計相比，跟蹤審計由于在建設(shè)過程中就介入了投資項目，因此需要投入更多的審計人員和時間精力，但是，通過跟蹤審計也可以在過程中發(fā)現(xiàn)并整改問題，提升審計的成效。

二、政府投資審計全覆蓋的難點

首先，當前審計資源難以滿足全覆蓋的要求。審計工作本身是一種勞務(wù)，審計工作最重要的元素是人力資源和時間。一般而言，一個地級市的審計機關(guān)的投資審計人員也就十幾個到幾十個，有的縣區(qū)局的投資審計人員只有三五人。以常州市本級為例，如果市級審計機關(guān)要對年度投資審計實現(xiàn)全覆蓋，則年度審計金額可能要達到80億元，分攤到十多位投資審計人員，人均要審計數(shù)億元，考慮到不同審計人員還存在專業(yè)的差異，實際單個審計人員的工作量還要高于平均數(shù)，除了工程結(jié)算，還要對投資項目的建設(shè)程序、招投標、變更簽證等各個環(huán)節(jié)的合法性進行審核，在一年兩百多個工作日中，很難保質(zhì)保量完成這些任務(wù)。

其次，當前審計人員的審計技術(shù)尚難以滿足全覆蓋的要求。投資審計涉及復(fù)雜的工程，而近年來建筑材料、建筑工藝、安裝技術(shù)還是等都在不斷發(fā)展，投資審計涉及的專業(yè)也不斷復(fù)雜和細化，審計人員處于建設(shè)的第二線，審計人員的技術(shù)進步和知識更新也往往落后于建設(shè)單位。雖然審計人員經(jīng)常進行培訓(xùn)，但是總體而言，知識更新速度落后于現(xiàn)實需求。雖然審計機關(guān)也可以聘請專家進行相關(guān)工作，但是審計機關(guān)仍然需要對專家的工作進行評判，以免發(fā)生專家工作失控的情況。例如，常州市首次建設(shè)軌道交通項目時，對于軌道交通施工過程中復(fù)雜的安裝過程，沒有一個審計人員擁有較為成熟的審計經(jīng)驗或者知識儲備，這就影響了審計結(jié)果的準確性。在非全覆蓋的情況下，審計機關(guān)遇到這類技術(shù)問題可以“繞著走”，主動放棄難以勝任的項目，但是在全覆蓋的情況下，審計機關(guān)無法回避這類問題。

再次，當前審計模式不利于實現(xiàn)審計全覆蓋。當前的審計模式，不論是竣工決算審計還是跟蹤審計，由于對造價負有直接責(zé)任，審計深度介入工程造價，導(dǎo)致審計資源需求較大，審計資源緊張。事實上，造價審定本身已經(jīng)市場化，市場化的中介機構(gòu)對工程進行造價審核已經(jīng)是比較成熟的模式，審計機關(guān)如果在造價審定的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，在自行進行造價審核的情況下可能會對已經(jīng)存在的中介機構(gòu)市場造成擠出效應(yīng)，如果審計機關(guān)委托中介機構(gòu)代表自己進行造價審核，則可能會導(dǎo)致國家信用為中介機構(gòu)信用背書的局面。

三、政府投資審計全覆蓋的對策

第一，逐步優(yōu)化投資審計人員結(jié)構(gòu)。由于投資審計涉及的專業(yè)眾多，審計機關(guān)應(yīng)該按照審計項目各專業(yè)的工作量逐步優(yōu)化各專業(yè)人員的比例，例如在土建、安裝、裝飾等專業(yè)上調(diào)整到合理的比例，以便于工作開展。建立合理規(guī)模的后備專家?guī)欤谝徊糠止ぷ饔媒柚鷮＜业牧α浚瑫r建立專家工作監(jiān)督機制，避免專家工作失控。

第二，加強行業(yè)交流和培訓(xùn)，提升審計人員技能。工程領(lǐng)域新材料、新技術(shù)發(fā)展迅速，投資審計人員如果不與時俱進，很難在審計過程中做出準確的判斷。因此投資審計人員必須經(jīng)常建設(shè)方、施工方等進行交流，及時了解建筑行業(yè)的新發(fā)展，通過培訓(xùn)提升審計技術(shù)，提升審計人員的勝任能力。

第三，改變審計模式，提升審計成效。建立以合規(guī)性審計為主，造價審計為輔的審計模式。當前的審計資源無法支持以造價審計為主的全覆蓋審計模式，在市場化條件下，審計機關(guān)也沒有必要過多的侵入造價市場。首先，審計機關(guān)讓渡出的空間并不是成為監(jiān)督的真空，而是交由市場化的中介機構(gòu)來填補。其次，審計實踐表明，政府投資中發(fā)生造價失控、損失浪費的根源往往不是造價計算本身，而是在于事前的招投標存在人為干預(yù)、競爭不充分等情況，在事中存在變更管理不嚴格，變更導(dǎo)致造價增加等情況。在當前的歷史時期，將審計精力集中在合規(guī)性審計上，也能夠很好的起到造價控制，節(jié)約投資的目的。

第四，提升審計透明度和問責(zé)力度。在投資審計領(lǐng)域，由于涉及的利益主體較多，牽涉的利益也較大，特別是嚴格進行合規(guī)性審計時，對招投標、工程變更進行控制時，阻力會非常大，這些阻力不僅來自于被審計單位，也可能來自方方面面。在審計全覆蓋的情況下，這些情況會進一步加劇。如果發(fā)現(xiàn)問題不能及時處理，那么審計就會流于形式，進一步加大審計風(fēng)險，只有通過制度化的提升審計透明度，才能化解壓力和阻力，降低審計風(fēng)險。