黃河下游河道內灘地管理與開發利用現狀分析

曹恩　孫倩　蘇丹

摘 要：文章針對在黃河河道內違法修建永久性建筑物、種植阻水片林、違規采砂等行為屢禁不止的情況，采取有力措施加強河道內開發建設管理工作。一是增加力量，加強水行政執法和監管力度；二是積極推進河道內開發建設項目管理規劃編制；三是積極向沿黃當地政府匯報，爭取地方政府的支持。

關鍵詞：違章建筑；建設項目管理；水行政執法

近年來，隨著沿黃地區經濟社會的快速發展，黃河河道內的經濟活動日益頻繁，不少建設項目對黃河防洪帶來了不利影響，個別地方對黃河河道的侵害日益嚴重，在黃河河道內違法修建永久性建筑物、種植阻水片林、違規采砂等行為屢禁不止。2011年8月，國家審計署審計公告，就對沿黃部分地區建設項目違規占用河道、未按要求進行防洪評估、未取得河道主管部門的批準、部分建筑設施不符合行洪要求等違規問題進行了公布。針對這種情況，采取有力措施加強河道內開發建設管理工作。管理好河道、使用好河道是一件涉及方方面面的大事。這些問題，一是增加力量，加強水行政執法和監管力度；二是積極推進河道內開發建設項目管理規劃編制；三是積極向沿黃當地政府匯報，爭取地方政府的支持。為進一步河道管理使用及河道整治提供良好的基礎條件。要更加準確地認識新常態下的治黃發展形勢，把握經濟發展新常態和治黃發展階段性特征，更加自覺地把治黃工作放到經濟社會發展全局和生態文明建設大局中去謀劃，努力構建治河為民、人水和諧的發展格局。

山東省是經濟大省、農業大省，省委、省政府重點實施的“兩區一圈一帶”戰略與黃河治理開發保護密切相關。全省現有引黃涵閘63座，萬畝以上引黃灌區58處，近10年來年均引水60多億立方米。黃河為我省城鄉工業、農業及居民生活用水和生態建設提供了寶貴水源，全省有12個市，70余個縣（市、區）用上了黃河水，黃河水資源的開發利用已經與山東社會、經濟的發展緊密聯系在一起。

1 目前黃河下游窄河道灘地管理現狀

河道內的土地存在“三權”問題（即所有權、管理權、使用權）。具體到黃河河道內的土地，其關系是非常明確的。《中華人民共和國河道管理條例》第二十條和《山東省實施〈河道條例〉辦法》第二十六條規定對河道及其土地的所有權、使用權、管理權進行了明確歸屬劃分，土地的所有權是國家的，不是集體的。管理權、使用權是國家授權的河道主管機關的。“三權”關系及歸屬是清晰的。這在實際工作中，特別是在治河、治水、管水的實踐中為黃河河務部門提供了法律保障。但是近年來，由于受地方保護主義的影響，河道內土地在使用、管理上有偏離有關規定的現象。比如河灘地的權屬問題一直是一個概念模糊的問題。現土地使用者認為對土地不僅擁有使用權，也擁有所有權，凡在工程建設、管理中涉及到土地問題就會有很多困難和麻煩出現。

2 河道內土地的開發、利用和保護

管理河道，首先要解決的是對河道內土地的統一管理和合理使用問題。只有解決了這個問題，河道的管理與使用權才能真正步入正規化、規范化的軌道，才能保證河道發揮行水泄洪輸沙作用。土地作為河道形成第一要素，在管理河道的工作中似乎沒有被認識到。河道內的土地是有限的，這有限的土地并不能把它只看做是種植作物的場地。它重要的任務是行水泄洪、興利除害工程的基礎和依托。

河道內的土地利用應當統籌安排，其主要目的是發揮社會效益，保障防洪度汛安全；發揮經濟效益，合理種植，提高農業收入；發揮生態效益、環境效益，保持河道完整，避免水土流失。重要的是要使這種利用成為管理、保護河道的有效措施，即從所有權、管理權隸屬的角度理解，應當實行有償使用，然后反饋到對河道的管理和保護及整治工作上，風險共擔，利益共享，共同把河道及其土地管理好，保護好，使其發揮更大效益。

3 河道整治與興利工程占（使）用土地的問題

黃河河道內的土地所有權是國家的無可置疑，管理及使用權是國家授予黃河河務部門的。隨著市場經濟的發展，近幾年來，部分灘區被劃為了濕地自然保護區，特別是部分主河道劃成了核心區。灘區內大量灘地被劃為基本農田，土地置換現象普遍存在。群眾自發修筑生產堤現象愈演愈烈，部分生產堤已修筑到了主河槽內。群眾自發的水事活動越來越多，存在無序現象。在河道整治和興利工程的建設中卻出現了使用土地上與國家法律、法規相悖的行為，其中主要原因是不能正確地理解有關規定，把河道與土地割裂開來認識。在河道整治與土地的利用職權上《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國土地管理法》及其他的配套法規和規定也作了相應的明確規定。如《中華人民共和國河道管理條例》第二十一條明確了土地利用要符合的條件和灘地的利用應當進行規劃的主體。《中華人民共和國土地管理法》第三十四條明確地規范了國家建設工程在使用國有土地時應當怎樣處置的問題，在實施河道整治和興利工程建設時使用河道內的土地，只有按照征用土地的程序和批準權限，經批準后劃撥，被劃撥的土地，其農業主只享受本年以前三年的畝產值平均數的適當倍數的賠償（一般在3～4之間）；其他非占地的土地使用，農業主享受本年度投入的工本費的補償。當然這種補（賠）規定在操作時有很大難度，歸根結底還是對土地的權屬概念不清，運用規定時掌握不嚴等。從近年來的幾次因土地占（使）用引起的糾紛來看，正確地運用法律來處理問題是解決糾紛的好辦法。

4 黃河下游窄河道管理和使用發展建議

（1）制定灘區開發和土地利用總體規劃。在滿足防洪的前提下，編制黃河下游灘區開發和土地利用總體規劃，調整濕地保護區范圍，合理定位灘區開發和土地利用的方向和規模等，納入當地國民經濟和社會發展規劃。（2）強化灘區協調管理，規范灘區開發與土地利用行為。（3）加快灘區安全建設和農業基礎設施建設。協調各方資源，加大灘區水利基礎設施建設投資力度，為灘區綜合開發利用奠定安全高效的基礎。（4）黃河河務部門和地方政府應高度重視灘區土地使用的置換問題，加強監督管理。（5）制定灘區發展扶持政策。建議國家盡快落實灘區洪水淹沒補償政策，以解決黃河下游長治久安和灘區經濟社會穩定發展之間的矛盾。

5 結束語

長期以來，我們堅持將法治作為加強黃河行業管理、促進治黃事業發展的基本方式，運用法治思維和法治方式抓改革、促發展，將法治理念和法治精神體現到治黃實踐中，通過著力構建完備的治黃法律法規體系、高效的水行政執法體系、健全的依法行政工作機制和有效的法治宣傳教育機制，不斷加強河道執法力度，確保河道內的良好秩序；并積極探索新途徑，以進一步豐富依法治河管河的思路與實踐。黃河是中華民族的搖籃，是我們的母親河。經過多年的治理開發，黃河兩岸建成的花園式標準化堤防工程景色秀美，已成為沿黃群眾休閑娛樂的好去處。但也有少數人缺少環境保護意識，以致亂扔垃圾、踐踏草坪、攀折樹枝、污染黃河水源等不文明行為時有發生。黃河治理開發與管理保護任重道遠，這需要全社會的參與和支持。這份支持體現在諸多生活細節之中，可以是圍繞水資源狀況而進行的宣傳教育；可以是隨手關掉水龍頭的節水舉動；也可以是制止在黃河堤防上亂扔垃圾的護水行為。這期間，我們在各地黃河景區分別建立“黃河衛士”服務站，并展開多種形勢的宣傳和公益活動。我們希望通過此類活動的開展，讓廣大“黃河兒女”能夠自覺增強環保意識和文明意識，影響和帶動身邊更多、更廣泛的群眾積極行動起來，共同保護母親河。

參考文獻

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