大數據時代行政管理層級與幅度

毛才高

廣義行政管理包括一切國家機關、法定組織、企事業單位內部管理層級的設置，狹義行政管理是指國家機關或法定組織依據行政管理職能確定的幾何管理層級。行政管理幅度是指被管理對象的自然空間、行業領域和工作內容的橫向布局或構成。行政管理層級是管理者向被管理者施行法律法規和決策指令的延伸，行政管理層級的多與少、行政管理幅度的大與小均與管理效率具有很強的關聯性。管理層級越多，管理效率越低。在大數據時代，行政管理層級與幅度既具有自身的挑戰性，又有適應經濟社會發展的一致性，尤其在信息化和經濟全球化時代，大數據被廣泛應用于行政管理，信息由非對稱走向對稱，對行政管理層級和幅度都提出了新的要求。

一、我國現階段行政管理層級

與管理幅度存在的問題

行政職能界定不科學，管理層級偏多，管理幅度缺少大數據分析，影響管理效能提高。目前，我國仍然實行五級（中央、省、市、縣、鄉）行政管理層級，層級明顯偏多，每個行政管理層級的管理幅度與人口差異較大。以縣為例，有的縣域面積超過10000平方公里，有的縣不足1000平方公里；有的縣人口超過100萬，有的縣人口不足5萬；有的縣是交通樞紐，區位優勢突出，經濟發展較快，有的縣是民族地區，交通欠發達，經濟發展慢。面對如此情況，如果用同一種模式或相同的層級管理不同的幅度，勢必影響行政效能的提高，影響行政管理資源的合理配置。改革開放以來，我國雖經過多輪行政區劃調整和機構改革，但現行的管理層級與職能仍然存在職能不清晰、界定不科學的問題。特別是從計劃經濟向市場經濟過渡時期，計劃經濟時代很多管理手段仍然被沿襲，政府管了很多不該管的事。進入市場經濟時期，行政層級過多現象依然存在，行政機構職能界定還沒有厘清。很多政府部門和工作人員，還不能適應市場在資源配置中的決定性作用，人為存在“一切以紅頭文件和領導意圖辦事”的觀念，與人民群眾的期盼和市場經濟的要求相差甚遠。政府職能還沒有真正轉變到以市場配置資源為主的軌道上來，各類行政審批事項仍超過上千項，還沒有做到通過大數據的運用和分析對行政管理資源進行高效配置。

行政機構設置與職能不匹配，膨脹勢頭難以遏制，行政管理成本偏高。改革開放以來，為了適應經濟社會發展，我國先后進行了六次政府機構改革，每次改革的出發點總是以轉變政府職能為主，但每次改革后的機構和部門都在無形中擴大和增長。究其原因，是機構和職能不匹配，“拆廟”和“減和尚”不相稱，缺少對行政管理層級和管理幅度的系統研究，結果每次機構改革后就帶來新一輪的機構膨脹，形成了人浮于事、管理成本偏高、官僚主義嚴重、同經濟社會發展總是若近若遠的局面。

行政管理中的事權、財權、人權相分離，改革仍舉步維艱。我國現行各級政府的管理手段都受蘇聯計劃經濟的影響。在20世紀60年代，蘇聯有100多個經濟管理部門，我國也有70多個經濟管理部門，事權、財權、人權嚴重分離，管事的不管人，管人的不管錢，管錢的既不管事又不管人。以政府公職人員管理為例，干部晉升有組織部門，人員增減有編制部門，資金分配有財政部門。這種人、財、事分離的管理體制，嚴重制約了行政效率的提高，影響了經濟社會發展。

公職人員素質參差不齊，唯上、唯書現象依然存在。我國現有公職人員概念寬泛，全口徑是指財政供養人員，單一口徑是指公職人員。目前，我國政府公職人員雖然實行了“凡進必考”原則，貌似公平，其實有很多不當之處。實際是通過國家考試形式，對不同群體報考公職人員實行了一個標準衡量，如有人擅長筆試，有人擅長面試，還有人擅長協調。新進公職人員進入行政管理崗位后，有的懂“天文”，不懂“地理”；有的懂“專業”，不懂“百姓”。而公職人員職務升遷，往往看資歷，看“領導意圖”，以至于少數公職人員存有“干多干少一個樣”、“干輕干重一個樣”思想，最簡單的方法就是唯上、唯“書”、唯領導意圖，這種現象與現代管理層級和幅度的要求遠不相適應。

受慣性思維影響，公職人員缺乏主動性和創新活力。當前，高壓反腐和“反四風”態勢的進一步形成，少數公職人員不作為、亂作為、懶作為被曝光和追責，對公職人員起到了一定的震懾和警示作用，但仍有少數公職人員不作為或推諉懈怠，行政效率低下。特別是一些有審批權限的部門，存在“求穩怕亂”心理，缺乏工作的主動性，更談不上開拓創新。中央三令五申要擴大改革，減少審批，而一些部門還存在“上有政策，下有對策”的不作為現象，嚴重損害黨和政府在人民群眾中的形象。

經濟和科技發展較快，公職人員對新的管理工具還不能較快適應。互聯網技術的不斷創新和發展，特別是大數據技術的應用和推廣，迫切要求行政管理層級和幅度適應經濟社會發展，成為經濟社會發展的助推器。但在實際工作中，有些公職人員不會運用信息技術，不知道大數據概念，更不知道如何運用大數據，對很多類似的行政管理模型更是不知其所以然，影響了行政效率的提高。這種狀況如果任其發展，不僅使公職人員隊伍建設落后于時代，而且使行政管理水平落后于科技快速發展的步伐，使行政管理公職人員不能迅速融入大數據時代，影響行政管理效能提升和“兩個一百年”目標的實現。

二、改革和完善我國現行管理層級和幅度

依法明確行政職能，法無授權不可為，以適應現代管理需要。推進行政管理幅度和管理層級改革，最重要的是依法明確行政職能，對政府機構設置統一進行大數據分析和規劃，真正做到法無授權不可為。目前，重點是按市場經濟規律轉變政府職能，按照中國融入世界經濟大循環需要確定職能，按照法律要求下放職能。部門設置要精、少、并，凡交叉的要合并，凡應交給市場的還給市場，一切以提高行政管理效能、轉變政府職能為前提，確定政府行政管理層級和幅度。同時，管理幅度確定也要符合經濟、科技發展水平，既不可無限擴大，又不可無限縮小。要把大數據的管理觸角覆蓋到每個管理層級和管理范圍，真正實現國家治理能力和治理水平現代化。

探索和推行省管縣和縣（市）直管社區的體制，取消鄉鎮層級，降低管理成本。目前，我國實行的是五級政府管理層級，雖具有一定的時代合理性，但隨著經濟和科學技術發展，這種層級勢必要改革。要依照憲法的要求，探索省管縣，撤銷地（市）一級的行政管理層級。在我國2000多年的國家治理中，地（市）管理層級，時有時無，而我國現行憲法中也沒有明確地（市）一級的行政層級功能。經調查和測算，地（市）行政單位本級公職人員通常超過1000～2000人，以每人每年15～20萬元的全口徑開支（含醫療、養老、住房等），每個地（市）需要行政經費開支4～5億元，全國共需要行政經費開支約2000億元左右。同時，借鑒國外縣級政府直接管社區的模式，探索建立縣（市）直接管理社區，取消鄉鎮行政建制。經過多年實踐證明，撤鄉并鎮是成功的，既使原來鄉鎮體制得到了優化組合，降低了行政成本，又激發了鄉村經濟的增長活力，促進了我國基層政權組織的穩定運行。

改革現行人、事、財權管理分離模式。人權、事權、財權實行統一管理模式后，讓更多的行政職能部門既有人權、事權、財權，又能更好地擔當經濟社會發展的責任。要通過大數據實行報表制監管，減少人為的工作檢查，提高工作效率。同時，利用大數據功能，對縣級政府實行行政部門綜合制，不必與上級部門一一對應。中央部門機關要減少對下級部門的發文、通報、評比等，原則上中央機關到省，省級機關到縣，各類指導和檢查一年不超過兩次，以保證下級部門集中精力抓好民生和經濟發展。發到縣級的各類文件，一年不超過50份。縣（市）直接面對城鄉居民，是我國基層政權的平臺和載體，它的一切行為要依法行使，而不以部門文件為依據，真正做到一切以法律為準。

加強公職人員修養培訓，突出大數據的分析應用，提高行政管理水平。目前，各級各類公職人員都是通過招聘考試進來，文化普遍較高，關鍵是要加強公職人員的修養培訓。首先是道德修養、崗位修養，使他們樹立愛崗敬業意識。其次是新知識修養培訓，要使每名公職人員都很謙虛地學習新知識，豐富知識結構。最后是加強大數據業務的修養培訓，通過網上訓練和線下實踐，提高他們對大數據的認識和綜合運用水平。要把中國特色的“行政元素”牢牢地印入每位公職人員的頭腦，根據所在的地區和所處的工作，建立大數據模型，探尋現代行政管理層級與幅度同經濟社會發展的結合點。

發揮民間智庫作用，增加國際交流，拓寬行政管理視野。我國的智庫大都集中在政府和高校，民間智庫剛剛起步。美國有3000多個民間智庫，而我國民間智庫的發展還需要政府政策扶持和指導。要聘請老干部、老專家、老農民、老教師、老工人參與民間智庫研究，聽取他們對政府工作的建議和批評。通過發揮民間智庫作用，一方面要把政府的決策項目交給民間智庫研究和論證；另一方面，要通過大數據功能，發揮民間智庫在政府決策中的作用。同時，加大行政管理的國際交流，通過與發達國家行政管理的各種交流，取長補短，拓寬現有公職人員的管理視野，提高我國行政管理層級與幅度的“契合度”。

利用大數據制定和完善公職人員的社會保障體系，形成能進能出的社會氛圍。目前，我國有600多萬公職人員，相對于13億人口的管理幅度而言，比例不算高，但是公職人員進出渠道十分單一，要么只進不出，要么犯錯誤被開除，沒有自由選擇權。要通過大數據的分析，制定科學合理的薪酬政策，實現公職人員與其他人員的社會保障待遇逐步銜接，避免形成“兩種階層、兩種待遇、兩種結果”，避免公職人員離開公職后無謀生之技，在崗位上，為了生存，即使工作不愉快，也不愿放棄公職的“惡性循環”。要通過完善的社會保障體系，建立健全公職人員能進能出的制度安排，從實際的“終身制”逐步邁向聘用制，給每個社會成員創造服務公職、實現個人價值的均等機會。

三、需要把握的幾個問題

從實際出發，不搞“一刀切”。中國地域遼闊，人口多，民族眾，經濟發展不平衡，不能照抄照搬發達國家的治理模式和方法。在大數據來臨時代，提高行政管理效能，既需要改革和創新，又要從中國實際出發，不搞一刀切。要形成符合中國特色的行政管理層級與幅度，使行政管理更好地為經濟社會發展服務。

穩步推進，不能操之過急。利用大數據，提高行政管理水平，既要學習和借鑒發達國家的經驗，又要使我國優良傳統得以傳承發揚。我國2000多年來國土疆域沒有像其他國家那樣分裂和散化，其中必有奧妙之處，要利用大數據把這個奧妙之處進行提煉和固化。依靠大數據的分析依據進行行政管理改革，既不能操之過急，又要穩步推進。

注重發揮地方積極性。我國東西南北相隔5000多公里，僅海岸線就有1.8萬公里，不同省（市）、不同地區，都有不同地方特色的智慧。因此，行政管理層級與幅度的改革，既要考慮不同地方的自然因素，又要充分發揮地方積極性，這是大數據時代我國進行行政管理層級和幅度改革的出發點和立足點。

兼顧經濟社會協調發展。推進行政管理層級與幅度改革，必須兼顧經濟社會的協調發展，要堅持發展是行政管理的第一要務，這種發展必須是科學的、持久的。目前，我國已成為世界第二大經濟體，行政管理層級與幅度也要與之相適應，許多經濟社會發展中出現的矛盾，要通過大數據進行分析、研判、解決。要按照中央提出的調結構、穩增長、促改革、惠民生的思路，把行政管理改革和國家治理現代化有機結合，在法治、科學、健康軌道上運行，真正實現中華民族偉大復興的中國夢。

（作者系江蘇省信訪局副廳職督查專員）

責任編輯：戴群英