出獄人社會保護的路徑分析

謝玲

摘 要：出獄人保護是社會福利保障制度中最易遺忘的死角。鑒于因自身社會生活能力的下降和就業謀生的困難，出獄人重返社會必然遭遇巨大的阻力。以重慶市為例，由于相關規定隨勞教廢除而被清理出現滯后，以致在社會治安綜合治理和社會福利制度的結合部位存在法律空白。以地方立法方式倒逼政府部門擴大社會福利范圍，不失為改變保護不力現狀的有效路徑。地方可以采取先行先試的方式，制定《出獄人社會保護條例》，落實其基本生活和醫療保障，并將其明確納入社會保險和救助的范圍。

關鍵詞：出獄人；社會保護；地方立法；安置幫教；社會救助

中圖分類號：D916.7文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出獄人保護是強化社會治安綜合治理和提高再犯罪預防的重要環節，也是社會救助和福利保障制度運行中最易忽略和遺忘的角落。出獄人主要指被判處死刑緩期兩年執行、無期徒刑、有期徒刑且在監獄服刑期滿回歸社會的人員，以及被監獄決定監外執行或被法院裁定假釋的服刑人員①。出獄人社會保護又稱更生保護，具體指政府、民間團體、社區工作者和志愿者應特殊人群重返社會的基本需求提供生活救助、心理疏導、升學就業指導、治療康復的活動。在公眾看來，出獄人從來不是單純的社會弱勢人群而是邊緣法律人的角色，對于這類曾經實施危害社會行為的人員分享社會資源，普通人多少持有排斥的態度。在公共資源有限的情形下，他們同樣可能成為政府擬定保障和救助范圍時有意無意排除的對象。因此，僅用政策倡導和協調方式加強出獄人保護工作是遠遠不夠的。一方面，詳定法律法規，系統明確出獄人最低生活、醫療、住房保障，細化升學就業平等，跟進社會救助，才可能落實政府和社區職責；另一方面，制定相當規格的地方法規，將出獄人保護真正列入社會治安綜合治理的子項目，持續保證和適度擴大政府購買社會服務的力度，清晰基層政府職責，充分發揮社區自治組織的作用，才可能真正推動法治文明和社會進步。

一、強化出獄人社會保護的理論依據

（一）出獄人社會保護的刑事理論依據

1.犯罪學依據：犯罪社會環境原因的風險調節。按照以往“犯罪中心主義”的犯罪原因研究方法，對犯罪生成的考量主要圍繞犯罪人的意志及其行為，而避開被害人、刑事環境因素。自20世紀70年代以來， 犯罪學理論出現了重大變化， 其中一個明顯的發展就是關于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出現[1]。在犯罪事件中， 除所謂“無被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周圍社會環境的影響作用，即“同其他任何社會事件一樣， 犯罪事件的發生也有其背景和環境。其環境是由居民和社會的特點、文化觀念、對被害危險的認知以及其他間接影響犯罪事件的因素組成的。被害人和犯罪人與這些環境因素相互作用并受環境的影響”[2]。“犯罪者—被害者—刑事環境”橫向三元范式改變了“犯罪中心主義”對犯罪人和犯罪行為的限制觀察，將被害人因素、刑事環境及社會因素納入犯罪原因研究。既然犯罪的產生不能離開一定的社會因素，在懲罰和改造犯罪的刑事一體化目標下，與刑罰執行相關的后續制度設計就應當考慮出獄人與社會環境的互動影響關系，改善出獄人的社會對待，減少社會環境誘發再犯罪的矛盾沖突。

2.刑罰學依據：刑罰負效應的消解。刑罰以報應為基礎，雖然它是因果緣起自然法則的體現，但主動施加的報應不禁讓人聯想到某種偏激的行動。邊沁認為，刑罰本身是一種惡，并且由此帶來其他的痛苦[3]。刑罰對受刑人的消極影響包括禁閉嚴控環境的壓抑、人格與權利限制的緊迫、繁重強制勞動的艱辛、與社會隔絕的孤獨以及由此所帶來的附加“懲罰”：限量的衣食睡，本能情欲的壓制和疾病的爆發，醫療救助的困難，為爭奪權利待遇的相互傾軋傷害、體罰，家人的拋棄和婚姻變故。這是刑事司法運行和刑罰天然帶來的結果，是刑罰功能擴張給受刑人造成的沉重壓力[4]。為消解刑罰負效應，在出獄人歷經懲罰與贖罪的靈肉煎熬后，加強對這一弱勢群體的關愛和社會保護，解決他們的基本生活困難，減少刑罰后期影響，這些十分必要。

（二）出獄人社會保護的法哲學基礎

1.出獄人保護是人權保護的應有之義。人因其為人而享有的權利是人權思想的基本內涵。正所謂“自然權利是人所共有的、任何個體都可對蒂屬對象或社會所要求的重要利益”[5] 。基于“出獄人仍是人”這一自然事實，出獄人享有與其他公民同等的基本權利。洛克在《政府論》中對“自然權利”作出界定：“人們……生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運用相同的身心能力，就應該人人平等，不存在從屬或受制的關系”；“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產。”[6]按照自然權利的屬性，出獄人享有的權利并不是基于社會的允許和寬容而被慈悲給予的，是其因“活著”的生命狀態而自然存在的。主體道德上的善惡與自然權利的享有不具有關聯性。出獄人曾因濫用權利的對價即犯罪突破人權的無害性[7]而失去自由，這種自我選擇限定了其自然權利喪失的程度。因此，監禁的結束意味著復權的開始，它表明個人的自然權利從來不是外在賜予，監禁及其他剝奪權利的方式從來沒有超越道德和法律評判標準的絕對意義。

在權利體系中，生命權以自然人的性命維持和基本安全為內容，民法理論稱其為生命健康權。出獄人要維持自身在社會生活中的存在，必須要具備最低生活、住房、醫療甚至救助等基本保障。這些基本需求只能由政府福利體系予以基本保障或者由社會救助體系予以相應的滿足，因為出獄人生活于社會共同體這一互動的基本組織形式之中。對于個人訴諸于社會的需要，社會以法律的形式確認和維護人的生命權，保障生命不受非法剝奪，保障生命在受到各種威脅時能得到積極維護，才可能接續以社會制度規范的形式滿足人的不同層級物質需要和心理需求。但無論是歷史經驗還是現實實踐，出獄人基本權利的保護明顯滯后于一個國家和社會的整體權利保障水平。

出獄人的犯罪標簽是最明顯的，他們受到社會排斥，也容易出現社會制裁反應下的“偏差行為”[8]。盡管現代社會接受這樣的事實，如果出獄人重新踏入社會，無立足之地和無生活來源，就不止是他的生命健康受到直接威脅，社區也將永無寧日。但這種基于社會秩序需要而不得不采取的保護，難免摻入人格歧視和心理排斥的因素，整個保護力度取決于保護者的意愿，出獄人權利的保護必然處于可有可無、可多可少的狀態。強調自然權利的本質性，恰恰是強調平等保護每個人包括出獄人維系生命健康和人格尊嚴的基本權利。

2.出獄人保護是重建和平衡社會關系的客觀需要。犯罪和行刑共同造成社會關系的斷裂，如果出獄后社會關系不能修復或重建，出獄人將失去包含基本生存滿足在內的所有依靠。

監禁是犯罪者被隔離于社會的形式，出獄是其重新融入社會的開始。犯罪者以其惡行率先打破了平和有序的社會關系。作為一個“公共敵人”[9]，犯罪人不僅遭受國家制裁，他們出獄試圖重建社會關系還會遭遇來自“共同體”的提防甚至排斥。出獄人是曾經的犯罪者，其一般狀況應當低于無罪公民中的最低階層，因為犯罪人的命運不能比非犯罪人的最低階層更好，這是深入在社會和一般公民意識中對待出獄人的“劣等原則”[10]。這一原則長期影響著國家和社會對待出獄人的態度，客觀上造成出獄人在社會中的難融性與邊緣化。

在社會嵌入性的結構關系中，在法律的權利和義務之外，社會關系和親緣關系的破損，都將使出獄人陷入物質生活上孤立無援的境地。同時，接納感和歸屬感是保持個體身心健康的基本需要[11]。如果出獄后一度受到排斥、拒絕和忽視，就會導致被剝奪和不信任的感受，對出獄人的認知、情緒和行為產生直接影響。出獄人既然履行了國家實施的刑罰內容，國家就有責任和義務恢復其權利，在其處于困境的時候像保護普通生活困難的社會公民一樣給予物質救助，采用保護手段使他們免受不平等的對待，協助其重建社會關系。只要在出獄的特殊時期里以相應的保障制度和社會關聯機制給予出獄人適當的幫助，社會對于出獄人的認同度，家庭對于出獄人的親緣關系，新的社會關系秩序就有可能自然生成和恢復。

3.出獄人保護是實現必要社會防衛的手段。社會基于寬容性、慈悲性和公平性給予出獄人合理的基本權利保障和保護，建立在理性之上的善意、接納和包容，將贏得社會整體的安定與和諧發展，畢竟各得其所才能各盡其能。相反，出獄人進入社會生活所遭遇的困厄與“劣等原則”視角下的社會蔑視，不僅不能讓他們產生主動修復社會關系的想法，更可能選擇回避或者對抗。回避必致自害，對抗則傷及社會。一方面，當出獄人基本生存保障尚且不能得到滿足，生活空間受到壓制，就極有可能重操犯罪舊業；另一方面，在社會關系中飽受排斥的出獄人，會反擊那些直接傷害自己的人，甚至將整個社會作為報復對象。對此，這樣的理論倡導值得重視，“犯罪者有復歸社會的權利，社會有使犯罪者復歸社會的義務”，后者促成犯罪者順利復歸社會，是真正的最高的人道主義[12]。

二、國內外出獄人保護的規制現狀

（一）國外及發達地區規制出獄人保護的基本經驗

作為近代刑制改革的產物，出獄人保護是世界各國普遍關注的問題。1955年，聯合國《囚犯待遇最低限度標準規則》明確出獄人社會保護的基本宗旨和具體要求。與之相應，發達國家和地區也建立健全了保護出獄人權利的法律體系。第一，制定相關法律。日本《更生保護法》、英國《出獄人保護法》、美國《在監人重返社會法》、德國《重返社會法》、臺灣地區《更生保護法》，代表了兩大法系的相同選擇。第二，保護項目具有綜合性。在美英等國，更生保護不止是保障出獄人基本生活，為生活困難的出獄人提供生活用品和臨時住所，還注重對其心理疏導和就業指導。澳大利亞的更生保護工作貫穿“全程關懷”的理念，提供全方位的過渡性安置[13]。第三，保護對象專業化。澳大利亞、臺灣地區出現了專門針對女囚提供支持幫助[14]，并為其提供釋放后的各種社會幫扶。第四，形成了強有力的社會支持系統。在這些國家，大量非政府組織、民間團體和慈善個人活躍在出獄人保護活動中，社會自籌資金占的比重也明顯超過了政府的財政支出，慈善公益投入作用突出。臺灣地區形成了以民間組織更生保護會為主、政府為輔的更生保護體系，從社會福利政策的角度設計保護內容，充分發動社會或民間力量參與其中，并以半官方的財團法人模式實施更生保護，減少行政干預的任意性。

（二）我國大陸法律規制現狀

《監獄法》第三十七條規定，“對刑滿釋放人員，當地人民政府幫助其安置生活。刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養人、扶養人和基本生活來源的，由當地人民政府予以救濟”。《未成年人保護法》第五十七條規定：“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復學、升學、就業不受歧視”。中治委《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》，在此基礎上確立了安置幫教的性質和五項工作任務，并強調應將落實刑滿釋放人員的社會保險、就業技能培訓、落戶和解決其生活著落列為安置幫教的重點。為此，司法部聯合11個部委制訂實施方案，推進安置幫教工作。

個別省市也制定地方性法規和規章。1992年，河北省《安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養人員條例》是全國唯一一部相關地方法規。2002年，浙江省《歸正人員安置幫教工作辦法》，2012年，上海市《上海市安置幫教工作規定》，明確了安置幫教工作機構、資金來源及其職責，以及跟進幫扶方法的具體要求。依照上述立法規定，上海、江蘇、安徽等省市開始建設和運行一批過渡性安置幫教基地，上海市 “海之星幫扶中心”“洪智中途驛站”“浦東民新中途之家”，都是這一階段推進安置幫教的典型代表。

但是，行政色彩濃厚的“安置幫教”極易延續刑罰執行的慣性，即將出獄人置于行政管束而忽略保護的本義。而且，我國目前沒有一部系統完整的關于出獄人保護的專門法律，出臺的相關規范、意見與行政規章，與民政、工商、人力社保和公安相關的規范性文件的匹配度或關聯度不高。例如，2014年《社會救助暫行辦法》并未將出獄人列入社會救助的范圍，這雖不必定排斥出獄人，整個制度對這一特殊群體權利的習慣性忽略，卻可能由此得以強化。

2010年，重慶市《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實施意見》（渝府發〔2010〕128號），明確了安置幫教工作領導機構和工作責任，規定刑釋人員在就業、就學、社會保障等方面不受歧視，享受同等待遇。刑釋人員家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的，或不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，可申請城鄉居民最低生活保障或臨時救助；對錄用刑釋人員的企業給予國家普惠政策，自主創業的兩類人給予信貸支持、稅收優惠；明確刑釋人員應當參加或領取失業保險、職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險、基本養老金，鎮職工醫療保險或城鄉居民合作醫療保險。此后，渝北、璧山等區縣制定了本行政區內的實施意見。但遺憾的是，該文件因涉及“勞動教養”，于2015年被廢止。

三、出獄人社會保護的地方規定及實踐問題

以重慶市為例，據相關地方性立法及2005-2015年重慶市政府相關部門和各區縣政府報送備案登記的2738件相關規范性文件參見重慶市人民政府法制辦公室編：《重慶市已登記備案規范性文件目錄》（2006-2015）.，社會福利基本惠及確有生活困難的出獄人，但實踐中仍存在一些問題。

（一）以戶為單位的低保可能遺漏特殊對象

依據國務院《社會救助暫行辦法》《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等上位法規定及內容調整，市人大和市政府將《重慶市城鄉居民最低生活保障條例（修訂）》納入2015年市地方性法規審議項目。《條例（修訂）》淡化了城市和農村低保的區別，統一城市和農村低保的最高限額、計算方式、發放時間、核查周期。在確認低保對象方面：明確保障對象必須是具有本市戶籍的居民家庭；本市戶籍居民，共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況的家庭，由政府給予最低生活保障；未婚現役軍人、脫離家庭獨立生活一年以上的宗教教職人員以及在監獄內服刑的人員不計入共同生活的家庭成員。

在規范性文件方面，2011年重慶市民政局、重慶市財政局出臺了《關于做好農轉城困難居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，區縣（自治縣）出臺了41件城鄉最低生活保障相關的規范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉節、沙坪壩、北碚、萬盛制定了關于加強農村居民最低生活保障制度實施細則或辦法。2011-2014年，巫溪、綦江、萬盛、江北印發了城鄉居民最低生活保障管理的規范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出臺了提高城鄉低保等社會救助對象保障標準的規范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江區、北部新區印發了城鄉居民最低生活保障家庭收入核算實施辦法；2014年，奉節、渝北、榮昌、江北出臺了關于最低生活保障條件認定的規范性文件；2014年，潼南印發了城鄉居民最低生活保障經費管理的規范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、榮昌、江津、酉陽制定了加強和改進最低生活保障工作、提高城鄉低保等社會救助對象保障標準方面的規范性文件；2006-2013年，云陽、江津、萬盛、綦江出臺了農村五保、城鎮“三無”供養管理的規范性文件。

重慶市最低生活保障對象在理論上包括生活困難的出獄人。盡管“在監獄內服刑的人員不計入共同生活的家庭成員”，出獄人經安置落戶仍可能以貧困家庭為單位申領低保費，但低保申請不是以出獄人個人而是以居民家庭的收入狀況為申請標準，可能帶來以下問題：第一，出獄人難以落戶，申領低保就無從入手；第二，如果出獄人受到家庭成員的排斥，其家庭既不屬于低保申請范圍，又不愿為生活困難的出獄人給予經濟支助，出獄人的基本生存狀況堪憂；第三，一些區縣不乏為保外就醫、假釋人員仍有罪犯身份的人員辦理低保的個例，但政府相關法律性文件并未明確這些人應當如何落戶，這就意味著他們可能會被視為服刑人而排除在救助范圍之外。另外，由于法律沒有專對這類人保護提出硬性要求，出獄人對低保的申請可能被拖延、申領可能附加更加嚴格的條件。畢竟在普通人看來，生活困難的普通居民的生活需求在社會資源緊張情況下尚不能全數滿足，出獄人無理由享有低保的權利。

（二）搖號輪候廉租房濟貧不救急

2013年，住建部、財政部、國家發改委下發了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行》后，公租房涵蓋了過去的經濟適用住房和廉租住房。根據國家政策變化，結合本市實際，重慶市市政府將《重慶市公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）列入2015年政府規章審議項目，并經市人民政府常務會議審議通過。按照《辦法》，公租房和廉租住房雖在申請人經濟情況、申請條件、申請程序、租金等方面存在差異，政府提供的住房及管理服務卻是相同的。在此之前，2006年至2015年，區縣（自治縣）出臺了25個關于保障性住房的規范性文件，規制這類活動 2008-2015年，潼南、城口、忠縣、奉節、梁平、開縣、銅梁、酉陽、江津、璧山、江北、云陽出臺了廉租住房保障辦法或住用分配管理、租金及補貼標準的規范性文件；2009年萬盛制定了住房困難家庭住房保障方面的規范性文件；

2010-2015年，重慶市先后出臺了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市人民政府關于進一步加強公租房管理的意見》，市國土房管局出臺了《重慶市公共租賃住房管理實施細則》《關于公共租賃住房申請有關事宜的通知》《關于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運行管理工作的通知》；

2012-2015年，銅梁、璧山、永川、開縣、秀山、彭水、梁平制訂了公共租賃住房管理實施辦法。

目前，公共租賃住房的供給比較充足。截至2015年底，重慶市累計開工建設公租房69.2萬套，其中在建46.8萬套、竣工22.4萬套，累計入住19.1萬套。實行公租房與廉租房并軌后，房源是統一的。出獄人或其家庭只要有一定的收入來源，且個人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、單身人員、合租等方式申請公租房。廉租房對申請人經濟能力的要求更低，主要針對最低生活保障對象，只要出獄人家庭人均住房面積在13平方米以下，就可以得到實物配租或租賃補貼的廉租房保障。實物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租賃補貼對全市保障對象實行全覆蓋，如對于未享受實物配租但又符合廉租房申請條件的出獄人家庭，主城區按照17元至20元每平方，最高人均不超過13平方米的標準發放租賃補貼。但公租房和廉租房的申請，采取搖號和輪候制度。受搖號輪候限制，出獄人在有住房需求或緊急情況下很難及時申請入住。雖然符合條件的出獄人家庭可以申請廉租房租賃補貼，但是補貼與市場租金差額較大，很難用這筆租金獲得房源。令相關部門為難的是，如為解決出獄人對住房的急迫需要而打破搖號輪候做法，對生活困難的普通群眾又會造成新的不公平。

（三）社會保險、救助局部惠及出獄人

重慶市目前采取的辦法是，根據市級部門和各區縣制定的規范性文件落實社會保險、救助及促進就業等方面活動。

在社會保險方面，2007至2014年，市級主管部門和區縣（自治縣）制定了31個基本醫療保險方面的規范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、銅梁、江北、黔江、江津區縣制定了城鄉居民合作醫療保險的規范性文件；2006年，巫山出臺了靈活就業人員醫療保險的規范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以個人身份參加城鎮職工醫療保險的規范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城鎮職工基本醫療保險的規范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了關于調整醫療保險有關政策規定的規范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城鎮職工大病補充醫療保險的規范性文件；2011年、2012年，人力資源和社會保障局、梁平、潼南制定了醫療保險市級統籌實施辦法及實施方案；2012年，市人力資源和社會保障局制定了城鄉居民合作醫療保險特殊疾病管理、醫療保險就醫管理、擴大城鎮職工基本醫療保險個人賬戶支付范圍的規范性文件；2014年，市人力資源和社會保障局制定了醫療保險單病種結算暫行辦法。

。2008至2014年，制定了14個養老保險方面的規范性文件2006年，重慶市勞動和社會保障局制定了關于參加城鎮企業職工基本養老保險若干問題處理意見的規范性文件；2013-2014年，重慶市人力資源和社會保障局制定了調整全市失業保險金標準、城鄉居民基本養老保險實施意見、城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續有關問題的規范性文件；2011-2015年，重慶市人力資源和社會保障局制定了5個調整企業退休人員基本養老金、城鎮超齡人員征地農轉非人員養老待遇的規范性文件；2013年，制定了解決離開我市城鎮各類用人單位人員養老保險有關問題的處理意見；2008年至2010年，南岸、酉陽、彭水制定了城鄉或農村社會養老保險的規范性文件。。社會保險是權利和義務相結合的制度，享有社會保險權利的前提是履行保險費繳納義務。例如，在養老保險方面，由于服刑對出獄人的養老保險造成了繳納中斷，刑釋后雖然可以恢復繳納，但受繳納年限的影響，已經退休的人員或脫離原單位的人員很難接續或領取養老金，失業保險、職工醫療保險也有同樣的情況。只有在醫保方面情況稍好，未就業或就業但未繳納醫療保險的出獄人，雖然無法享受城鎮職工醫療保險的待遇，但是如果屬于城鄉低保對象、城市“三無”人員、農村五保對象、城鄉重度（一、二級）殘疾人員等政策規定的特殊困難人員，可以參加城鄉居民醫療保險。

在社會救助方面，2005年至2015年，市級主管部門和區縣（自治縣）制定了59個社會救助、特殊人員救助、城鄉醫療救助等規范性文件2010年至2014年，市人民政府出臺了關于社會救助、保障標準和社會救助基金的規范性文件；2011年，市財政局、市民政局印發了自然災害生活救助資金管理暫行辦法；2005-2015年，云陽、忠縣、黔江、北碚、梁平、開縣、酉陽、北部新區、城口、巫溪、忠縣、璧山、萬盛、榮昌制定了城鄉困難群眾臨時救助的規范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社會救助家庭經濟狀況信息核查認定的規范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保護的規范性文件；2011年，江津、酉陽制定了加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設方面的規范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、萬盛、九龍坡、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、北碚、江津、銅梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、榮昌、云陽出臺了城鄉醫療救助辦法；2007年、2010年，沙坪壩、璧山分別制定了精神病患者救助的規范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困難家庭肇事肇禍嚴重精神障礙患者救治救助的規范性文件；2014年，北部新區出臺了健全城鄉醫療救助制度的規范性文件；2015年，九龍坡區印發了基本公共衛生服務管理辦法（修訂）的規范性文件。。與社會保險不同，社會救助義務是單向的。只要符合相關的生活困難條件，出獄人無需承擔繳費義務即可得到救助。按照重慶市相關規定，屬于主城區城鄉低保對象、城市“三無”人員、農村五保對象和城市流浪乞討人員的出獄人，每人每月可領取救助金205元到445元，在物價漲幅較大時，可領取價格臨時補貼。但政策和社會經濟形勢對出獄人基本生活水平影響極大，社會救助金標準較低，價格臨時補貼在物價回落時中止發放，都逆轉不了出獄人的貧困狀態，因而需要通過就業指導改變其境遇。

在促進就業方面，2006年至2015年，區縣（自治縣）制定了4個促進低保人員、就業困難人員就業方面的規范性文件 2006年，北碚區出臺了建立城市低保與促進就業聯動機制的規范性文件；2009年、2010年，北部新區制定了促進就業困難人員靈活就業、促進低保人員就業的規范性文件；2015年，江津區制定了小微企業扶持資金管理的規范性文件。。按照政府相關文件，城鎮登記失業人員中的“4050”人員、殘疾人、三峽庫區移民、城鎮“低保戶家庭”和“零就業家庭”人員等屬于實施促進就業政策的保障對象，出獄人也未被排斥于外。政府對自主創業的就業困難人員在財稅、金融、工商等政策措施上放寬準入條件，簡化辦事程序，采取了多種措施鼓勵各類社會企業招用這些人員，尤其明確政府投資開發的公益性崗位應當優先安排這類就業困難人員。只是，出獄人不同于一般弱勢群體，對他們的政策性扶持不能停留于不在相關規范性文件中保留岐視性規定，而應將他們放在明確保護的位置。這樣才能減緩政府基層工作人員、社區居民潛在的敵意。

四、強化出獄人社會保護的現實選擇

重慶市在出獄人社會保護中所遇到的問題是國內出獄人社會保護薄弱現狀的一個縮影。出獄人在面臨就業、入學、生活困難以及社會的排擠之下重新選擇犯罪，是我們在歷經追訴犯罪和耗費行刑成本后最不愿意看到的結果。出獄人在刑期結束后相對生活困難的時期，如果能夠取得基本的生存保障，進而擁有正常的職業，過上有尊嚴的生活，即使社區存在誘發犯罪的因素，社會本身也會獲得抵御包括犯罪在內的各種社會風險的能力。質言之，對出獄人給予權利保障既是解決弱勢群體現實問題并提供保護的方式，也是激勵出獄人順應社會，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

規制出獄人保護有兩條途徑：一是從法的安定性、最小變動性原理出發，以現有安置幫教規章或規范性文件為依據，形成出獄人保護的地方規范體系；二是出臺出獄人保護的地方性法規。重走老路或者去掉原有規范性文件，如市府128號令中的“勞教”和保留“刑滿釋放人員安置幫教”。所謂“安置幫教”仍無法涵蓋出獄人保護的重要內容，而且規范性文件效力低，很難與其它位階更高的規范相匹配，不能整合部門職能和促成基層政府與社區的良性互動。相反，在缺乏國家層面的出獄人保護法的背景下，地方立法的先行先試可以起到補充國家立法、促進社會管理創新的重要作用。因此，采取第二個方案，以地方出臺《出獄人社會保護條例》為核心帶動相關出獄人保護的規范性文件的出臺，更具合理性和可行性。

（一）制定頒布《出獄人社會保護條例》

目前，國家層面沒有制定出獄人社會保護法，個別地方出臺的“安置幫教辦法”明顯不能適應需要。就重慶情況而言，市府第128號令曾經對刑釋人員安置幫教起到積極作用，如2012年，渝北區對本行政區內刑釋人員的全年在冊幫教率達到98%，重新犯罪率控制在了2%以內，南岸區甚至建立了類似江蘇等地“中途之家”的安置基地，探索解決出獄人就業謀生等問題。但市府128號令廢止后，推進出獄人保護缺乏有力的法律依據。盡管針對普通困難群眾提供低保、住房、就業、醫療等基本保障和救助的制度，并未明確排除出獄人保護，但能否落實到出獄人保護的層面是不夠確定的，行政管理部門只需動用相應解釋權，他們很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定專門《條例》，可以促使政府部門按照《條例》規定落實出獄人保護，真正消除社會福利惠及全民的最后一個死角。

（二） 以積極保護真正替代消極幫扶

《條例》明確保護對象范圍、保護內容、保護期限、保護機構、保護方式、保護內容、實施程序、保護經費和罰則等，能夠明確傳達出以下信息：第一，以積極的“社會保護”替代消極的“安置幫教”的基本取向。目前，安置幫教多少帶有行刑慣性，即強調防范性管束[16]。定位于保護既確認了出獄人的普通公民身份，又表明即便須對其教育管理也須首先解決其生存困難。第二，輸血性救濟與造血性幫扶相結合。出獄人在不能從其家庭獲得援助或者不能從普通的公共救助制度得到基本保護時，地方政府或相關組織對其緊急救助幫助其度過困難，防止出獄人以再犯罪方式尋求自力救濟。第三，運用法律杠桿，動用社會資源幫扶特殊人員，政府、民間團體與志愿人員合作打造和諧社區。

（三）由最薄弱環節入手完善社會保障制度

出獄人是社會福利政策最難關照到的人群。這類人的權利保護所涉權利事項眾多，對象弱瘠性與危險性并存。從這個最薄弱的保護環節入手，以地方法規帶動建立、統合相關社會領域的社會福利保障制度，功在千秋、利在當下。具體思路是：第一，以《條例》為核心法規，聯通生活、醫療基本保障與救助制度。質言之，《條例》制定后，具體保障措施應當植入新立的相關社會保障、救助規范性文件中，以低位法補充高位法的方式，實現出獄人保護制度的接續、延展和跟進。第二，根據《條例》清理相應的規范性文件，落實部門職能。重慶市目前可能涉及出獄人保護內容的規范性文件較為繁雜，各種涉及底層成員福利保障的規范性文件存在制定主體和效力層級多、數量較大、重復率高等問題。比如，2010年至2014年，全市12個區縣（自治縣）制定的《城鄉困難群眾臨時救助辦法》達13個之多，內容要么照抄上一級立法、文件，要么區縣相互交流借鑒，內容雷同，細化條文和因地制宜的操作性條文少。運用立法后評估、規范性文件清理機制，督促落實相關規定的執行情況，減少背離出獄人保護理念的制度設計，可以整體提升地方立法水平。第三、創新出獄人社會保障制度措施。出獄人社會保護是一項系統化的社會工程，它的高效運轉需要充分調動各種社會力量。在《條例》的保護宗旨下，可以在實踐層面探索出獄人保護的新措施新方法，參照國外更生保護的經驗[17]，引入民間社會力量，發展民間組織、慈善團體參與出獄人社會保護，為出獄人提供更多的物質幫助，增加社會與出獄人的互動和理解。

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