十年審視：監督法貫徹實施的“通”與“痛”

劉永學 戴志華

監督法自2007年1月1日實施，已走過近十年歷程。這部規范人大監督工作的重要法律，是人民代表大會制度有效運行的法治支撐，也是各級人大常委會履職行權的有力保障。回顧總結監督法貫徹實施十年的成效與缺憾、進步與制約，找準影響法律貫徹實施的問題與癥結，對改進和完善人大監督工作，發揮根本政治制度作用，具有十分重要的現實意義。

十年辛苦不尋常

2015年，湖南省人大常委會就監督法貫徹實施情況開展全省大調研，對14個市州、122個縣市區人大常委會履行監督職責、增強監督實效的做法與經驗、成效與困難進行深入剖析。從調研情況來看，監督法貫徹實施有力促進了各級人大監督工作的開展，為提升地方人大工作水平發揮了重要作用。

（一）推進了人大監督工作的規范化、法治化。監督法頒布實施前，各級人大開展監督工作的主要法治依據散見于地方組織法、預算法、審計法等法律之中，當時人大監督工作的突出特點是活力足、創新多，突出問題是各地人大監督方式不一、監督工作的持續性不足。監督法頒布實施后，明確規定了聽取審議“一府兩院”專項工作報告、檢查法律法規實施情況等七種監督方式，實現了人大監督領域的“車同軌、書同文”，統一了全國各級人大常委會開展監督工作的指向、方式和程序。湖南省人大常委會于2006年制定了《省人大常委會機關貫徹實施監督法若干意見》，2008年通過了《湖南省人大常委會監督條例》，2014年出臺了《關于省人大常委會會議審議意見整理、轉辦、督辦、通報和公布工作的操作流程》，并指導市、縣兩級人大常委會建立健全了相關工作制度，有效促進了人大監督工作的規范化、法治化。

（二）開啟了人大監督工作以上率下的新模式。長期以來，人大監督工作“突破在地方，規范在中央”，越往上走，常規性、因循性越突出，有突破、有新意的監督亮點大多在市縣兩級。但監督法頒布實施三年后，這種情況有了變化。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議結合聽取和審議國務院關于2009年中央決算報告和審計工作報告，進行了全國人大常委會首次專題詢問。到2015年底，全國人大常委會開展了18次專題詢問，并出臺了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》。在全國人大常委會的引領示范下，2011年，上海、湖南、貴州等20個省級人大常委會先后開展了專題詢問。市、縣兩級人大常委會也紛紛跟進，并在制度建設上進行了有益探索。如浙江省溫嶺市、衢州市于2011年分別制定了《專題詢問暫行辦法》，福建省福安市2012年通過了《關于開展專題詢問的暫行辦法》。截至2015年底，湖南省人大常委會先后開展了5次專題詢問，省、市、縣三級人大常委會開展了139次專題詢問。這種以上率下的監督工作新模式，增強了人大監督的協同性、權威性，推動了一些深層次問題的破解。

（三）增強了部分監督領域的工作實效。監督法頒布實施十年來，聽取審議專項工作報告、計劃預算審查監督、法律法規實施情況檢查、備案審查等，在工作規范、監督實效、各方認同上取得了明顯進步。如聽取審議專項工作報告已成為各級人大常委會最常用的監督方式，從議題選取、會前調研、審議意見形成和交辦、辦理情況跟蹤督促、辦理結果評價等，各級人大常委會都形成了詳細、適用的制度和機制，并且在實踐中還與代表工作、專題詢問等結合起來，增強了監督工作的整體效能。財政預算決算審查監督，從“薄薄一張紙，外行看不懂，內行說不清”，到預算資料成本成摞，部門預算上代表大會成為常規動作，預算決算公開逐步覆蓋全部預算單位，政府花錢的透明度不斷提高。2012年，湖南省建立預算超收收入安排使用提前報告并提請審查批準制度，將省本級預算超收收入從“當年超收、當年使用”調整為“當年超收、下年使用”；2013年，省人大常委會出臺關于加強政府全口徑預算決算審查監督的決定，將政府全部收入和支出納入預算，審計報告指出問題涉及單位必須向常委會報告整改情況，增強了預算決算審查監督的完整性、約束力。

（四）保障了人大監督工作的實踐探索。監督法實施過程中，各級人大常委會在具體工作方式上進行了可貴探索。如全國人大常委會開展的專題詢問，地方人大的代表大會聽取審議專項工作報告，特別是市、縣兩級人大常委會開展的工作評議、代表評議，豐富了監督法實踐形式，推動了監督工作開展。這些探索創新，大多是監督法與地方組織法、代表法、預算法等相關規定的結合運用，符合法律規范，在實踐中得到各方的認可與支持。近年來，湖南省人大常委會加強跟蹤監督，對審計報告指出問題、執法檢查報告交辦事項等，每年聽取整改情況報告，持之以恒推動問題解決。湖南省婁底市、郴州市、湘西自治州等市（州）及部分縣市區人大常委會堅持專項工作報告票決制，滿意票不過半的，責令相關單位限期整改后再次報告。還有的縣市區探索對審議意見辦理工作開展督查，對辦理情況報告再次票決，壓緊壓實了整改工作責任。

繞不過的問題與困難

毋庸諱言，監督法本身的缺陷、各地工作情況的千差萬別、基層人大建設的長期“欠賬”、民主法治建設的整體滯后，給監督法貫徹實施帶來了諸多困難，直接影響了監督法的實踐成效。

（一）各方的監督認識不統一。監督法頒布實施10年，但人大監督領域的一些基本問題還沒有厘清，如人大及其常委會對其選舉任命的“一府兩院”組成人員的履職情況，能不能監督，如何監督？人大監督“兩院”不涉及具體案件，那公正司法的載體和評價標準在哪里，人大如何監督審判權、法律監督權依法行使？司法改革后，省級以下人民法院實行人、財、物相對統一管轄，市、縣兩級人大如何監督法院工作？對人民群眾反映的冤假錯案，人大常委會如何啟動或激發糾錯機制？人大常委會如果不作為，人大代表能不能提出質詢案？類似問題在工作中實實在在存在，但一直沒有從法律規范或工作指導中作出明確規定，一些問題甚至還成了工作實踐和理論研究的“雷區”，這也是監督工作難落實、走過場的主要原因。

（二）法定監督方式運用不充分。當前人大監督工作中，除了聽取審議專項工作報告、執法檢查、規范性文件備案審查，以及例行性的審查批準決算、聽取審議國民經濟和社會發展計劃和預算執行情況報告、聽取審議審計工作報告外，其他監督方式鮮有動用，成為“沉睡的權力”。2008年至2012年，湖南省122個縣級人大常委會，聽取審議專項工作報告10248個、開展執法檢查2669次、審查規范性文件10520件、組織詢問和質詢100次、進行特定問題調查16次、審議決定撤職案56個。從數據可以看到，監督工作最活躍的縣級人大常委會，基本只運用了三種左右的監督方式，大部分縣市區從來沒有行使過質詢、特定問題調查、審議決定撤職案等監督方式。這種制度設計與工作實際不吻合的情況，直接導致監督工作“看上去很熱鬧、實際成效了了”。

（三）各級人大監督能力不適應。對于地方人大來說，貫徹實施監督法最突出的瓶頸是能力制約。一是縣級人大常委會沒有足夠的人員力量承擔監督工作，沒力較真。從調研來看，湖南省縣級人大常委會機關工作人員大多20人左右，除去主任會議成員5～6人，辦公室4～5人，其他專門委員會、工作委員會不過寥寥10來人，“一人一委”比比皆是，一個人對應一方面的工作、對口“一府兩院”多個部門，談何監督？二是市級人大常委會專業力量不足，沒智較真。據統計，湖南省各市州人大常委會組成人員中，專業技術人才不到15%，各專門委員會、常委會工作機構大多是行政類人員，財政經濟、規劃建設、醫藥衛生、法律實踐類人才嚴重不足，對“一府兩院”的監督大多只能點到為止，難以找出問題背后的規律和機制上的缺陷。三是省級人大常委會主持工作的領導更替頻繁，沒“氣”較真。常委會主任由省委書記兼任，沒精力管到具體工作；主持工作的副主任大多由到齡的黨政領導轉任，“船到碼頭車到站”是普遍心理，加上工作業務不熟悉，監督工作隨意性大、持續性差。

（四）監督法自身存在不足。本質上講，現行的監督法是一部程序法，是管“好學生”的制度，這與監督就是權力制約的實質不相符。監督法對違反規定，不接受監督、不按時報送資料、不落實審議意見的，沒有一條制約性措施。人大監督的威力全靠人大常委會負責同志的個人威信和工作協調能力。同樣，監督法對人大常委會這個執行主體也沒有約束性規定，監督工作成了人大工作的“自助餐”，吃多吃少、吃葷吃素，全憑自愿。同時，這部人大“自己的法律”，十年來沒有開展過實施情況檢查，各地落實監督法情況很不平衡。

加快打造監督工作“升級版”

監督法走過的十年，是我國國家治理體系和治理能力深刻變革的十年；下一個十年，是建成全面小康社會的決戰期和深化期，是實現中華民族偉大復興中國夢的戰略積蓄期。作為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，人民代表大會制度在國家治理現代化中將承擔更重的責任，人大工作將面臨人民群眾更高的期盼和要求。全面貫徹實施監督法，加強和改進人大監督工作，有效回應人民群眾的期盼和呼聲，成為擺在我們面前的重大課題。

（一）開展監督法執法檢查和立法后評估，督促、指導各級人大全面貫徹實施監督法。作為最高國家權力機關，全國人大及其常委會是貫徹實施監督法最有力的推動者和督促者。建議開展執法檢查和立法后評估，對監督法頒布實施十年來的成效，存在的突出困難和問題，下一步的工作重點和改進方向，作出客觀分析和統籌安排。對監督法規定的七種監督方式，其實際運用效果如何，工作實踐中的制約因素是什么，需要什么樣的保障、支持措施，我們應進行分類研究，提出相應改進方案。全國人大常委會要積極督促、指導下級人大貫徹落實監督法，各級人大常委會貫徹實施監督法情況，不僅要向人民代表大會報告，也應由常委會黨組向同級黨委報告，對貫徹實施監督法存在的突出問題和困難，開展的重大監督活動，及時提請黨委研究。

（二）加強培訓與交流，促進人大監督工作均衡發展。長期以來的工作實踐證明，規范、定期的工作培訓和工作交流，是推動人大工作創新發展、加強上下級聯系協調的重要方式。全國人大常委會要像抓立法一樣抓監督，把監督法貫徹實施作為人大培訓和工作交流的重要內容，每年組織一次人大監督工作座談會，了解各地貫徹實施監督法情況，總結推介地方人大監督工作中的好做法、好經驗，保障和促進監督法全面實施。省級人大常委會要加強對市、縣兩級人大常委會實施監督法、開展監督工作的指導、培訓和交流，對基層人大實踐中行之有效的做法要加強研究、規范和推介，條件成熟時上升為地方性法規，不斷完善監督工作的法制體系，促進監督法各項規定有效“落地”。

（三）全面加強地方人大建設，提高人大監督工作能力和水平。當前人大監督工作共性的困難是工作能力與工作任務、工作要求不匹配。建議全國人大常委會黨組提請中央對各地貫徹落實中發〔2015〕18號文件情況開展督查，以強化縣鄉人大建設為契機，全面加強地方人大建設，配齊配足人員，優化干部隊伍結構，提高常委會組成人員履職能力。力爭用一到兩屆的時間，下大力氣解決縣級人大缺人干事、市級人大無專業人才干事、省級人大監督持續性差的問題，真正發揮好人大的監督功能。

（四）啟動修改監督法，適應人大監督工作發展的新形勢、新要求。監督法貫徹實施十年，優點與缺點、成績與不足都表現得比較清楚，人大監督工作也面臨著“正確監督、有效監督”的新要求，啟動監督法修改，條件比較成熟，各方能夠接受。在監督法修改中，要注意克服當前部分條文過于籠統，操作性不強的缺陷；明確常委會對其任命干部履職情況開展監督，做到監督事與監督人相統一；補上法律責任缺失這個“硬傷”，規定監督主體不監督即失職、監督客體不接受監督即違法，讓監督法長上牙齒。當然，監督法修改也要適應、支持監督工作的創新發展，將專題詢問、工作評議、審議意見督辦等行之有效的工作創新納入法定監督方式，更好地保障、規范、促進人大監督工作與時俱進。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）

各級人大及其常委會要積極回應社會關切，行使職權，加強監督工作，助推供給側結構性改革。