全面依法治國的重要標志

喬新生

全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國外資企業法》等四部法律的決定，由2016年9月3日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過。這是我國漸進式改革的重要表現，同時也是我國全面依法治國的重要標志。

為了加快政府職能轉變，創新對外開放模式，進一步探索深化改革開放的經驗，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議決定，授權國務院設立中國（上海）自由貿易試驗區，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批事項。行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

2014年12月28日，全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區以及中國（上海）自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定行政審批的決定，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》和《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》規定的有關行政審批。上述行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

如今三年期限即將到來，全國人大常委會作出修改《中華人民共和國外資企業法》等四部法律的決定，既是對此前作出決定的呼應，同時也是對中國實行自由貿易區改革政策的充分肯定。

自由貿易試驗區不同于改革開放初期設立的經濟特區，也不同于中國與其他國家簽訂的區域性自由貿易區協定。它是中央政府為了進一步深化改革，擴大對外開放，加快政府職能轉變，在特定區域進行簡政放權改革的重要舉措。這項改革的積極意義就在于，一方面充分發揮自由貿易區的競爭優勢，為全面改革開放提供有益經驗，另一方面也可以在中國國內市場形成區域性的競爭關系，人為地制造制度落差，從而使各地在改革開放過程中爭先恐后，努力創造條件促進地方經濟快速發展。

自由貿易區設立必然會涉及國家現行的法律體系，如果在法律沒有修改之前，授權國務院先行先試，那么，有可能會損害國家的法律尊嚴。因此，全國人大常委會創造性地采取“暫時調整”的策略，一方面為自由貿易區加快對外開放步伐提供法律空間，另一方面在確保國家法律體系統一完整的前提下，允許自由貿易區在對外開放行政審批方面大膽試驗，等到實驗結果出來以后，由全國人大常委會修改法律，將自由貿易試驗區取得的成果推廣到全國。

法律屬于上層建筑的范疇，法律的變化必須符合生產關系發展的要求，必須適應生產力發展水平。改革開放過程中可以借鑒發達市場經濟國家的經驗，建立符合市場經濟的法律體系。但是，法律從來都不是獨立的存在，法律也不僅僅是調整市場經濟關系的工具，法律是整個國家復雜關系的高度概括，法律是一切社會關系的總和。如果簡單地采用拿來主義，把西方發達市場經濟國家法律制度照抄照搬到中國，那么，最終必然會方枘圓鑿。

中國可以借鑒其他國家的法律條文，但是，卻不能照搬其他國家的社會關系；中國可以借鑒其他國家的立法經驗，但是，卻不能照抄照搬其他國家的法律制度體系。說到底，中國生產力發展水平和發達市場經濟國家生產力發展水平不一樣，中國政治制度和發達市場經濟國家政治制度完全不同，如果把法律看作是調整經濟關系的工具，簡單地移植西方發達國家的法律制度體系，那么，有可能會出現水土不服的現象。制定和完善中國法律制度體系，既要看到中國市場經濟發展的需要，同時也要看到我國全面深化改革的整體需要；既要看到我國對外開放需要，同時也要看到我國對內改革的需要，必須統籌兼顧，謹慎地修改完善我國的法律制度體系。全國人大常委會決定“暫時調整”自由貿易區部分行政審批法律規定，是充滿智慧的立法模式，它一方面充分考慮到我國各地生產力發展水平的差異，在自由貿易區內實行獨特的對外開放行政審批制度；另一方面，在不破壞我國現行法律制度體系總體框架的基礎之上，采取循序漸進的原則，逐步完善國家法律制度體系。

全國人大常委會關于“暫時調整”有關法律規定的決定，具有以下幾個特點：首先，創造性地對自由貿易區“暫時調整”有關法律規定設置了非常明確的期限，自由貿易試驗區在三年內實行特殊的行政審批許可，三年之后全國人大常委會必須作出修改或者不修改法律制度的決定。其次，“暫時調整”有關法律制度規定的同時，明確了立法的價值取向，明確了法律的適用范圍。“暫時調整”部分法律的目的是為了進一步深化改革，擴大開放，加快政府職能轉變。事實證明，在自由貿易區內實行簡政放權的改革，擴大對外開放的范圍，可以有效地吸引外資，促進中國經濟的增長。自由貿易區經濟特別是金融服務行業的快速發展，對于中國資本市場不斷完善起到了非常重要的促進作用。全國人大常委會在自由貿易試驗區改革試點的基礎上，決定修改《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》和《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》等有關行政審批規定，實踐證明決定是正確的，實施的效果是非常明顯的。國務院已經作出了擴大自由貿易試驗區范圍的決定。全國人大常務委員會修改上述法律，可以讓剛剛獲得批準的自由貿易試驗區有明確的法律依據。第三，全國人大常委會修改法律決定，徹底改變了過去“先改革后立法”的改革思維模式，以法律的修改為先導，為改革提供明確的法律依據。無論是上個世紀的分稅制改革，還是后來的國有企業所有制改革，都是在法律沒有明確規定情況下實施的改革。事實證明，這樣的改革具有非常大的副作用。分稅制改革導致地區之間的差距越來越大，中央政府與地方政府的矛盾越來越多。中西部地區實行分稅制改革之后，由于財權事權不相匹配、財政出現入不敷出現象，不得不依靠中央轉移支付和地方借貸維持生計。本屆政府之所以作出調整中央政府與地方政府財權與事權的決定，適當擴大地方政府稅收分配比例，根本原因就在于通過財稅體制改革激發地方政府改革開放的積極性，充分利用地方政府之間競爭不斷地發現比較優勢，促進中國經濟快速增長。

本屆政府實施自由貿易試驗區改革，其經濟意義不亞于改革開放初期的經濟特區，但是，本屆政府主動向全國人大常委會提出“暫時調整”自由貿易試驗區部分行政審批法律規定的建議，要求全國人大常委會專門作出決定，在自由貿易試驗區暫停實施部分法律規定。這一方面充分反映出中央政府堅決貫徹落實全面依法治國的決心和實際行動；另一方面充分說明全國人大常委會在完善我國法律制度體系過程中大膽嘗試，通過設置法律的有效期限，限制法律實施的范圍，從而確保國家法律體系的統一完整。

需要特別指出的是，我國行政主導的法律體系中存在大量行政審批的法律規范，雖然本屆全國人大常委會先后修改20多部法律，貫徹落實中央關于加快政府職能轉變的改革精神，減少法律體系中有關行政審批的具體法律規范，但是從整體而言，現行法律制度中行政審批的法律規范依然比較普遍。全國人大及其常委會一方面要借助于民法典的制定，徹底改變行政主導的法律制度體系，另一方面要加快法律的編纂工作，通過編制行政法典、制定經濟體制改革基本法，從而使我國改革從行政主導向全民主導轉變。

（作者系中南財經政法大學教授）