戰(zhàn)略性新興產業(yè)國外經典政策工具分析
——政府采購與補貼政策

許冠南，王秀芹，潘美娟，周源

（1. 北京郵電大學經濟管理學院，北京100876；2. 清華大學公共管理學院，北京100084）

戰(zhàn)略性新興產業(yè)國外經典政策工具分析
——政府采購與補貼政策

許冠南1，王秀芹2，潘美娟2，周源2

（1. 北京郵電大學經濟管理學院，北京100876；2. 清華大學公共管理學院，北京100084）

當前，戰(zhàn)略性新興產業(yè)已經成為一國產業(yè)結構升級和搶占世界經濟發(fā)展制高點的關鍵，世界各國紛紛將新興產業(yè)的發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略高度，應用各種政策工具大力推動新興產業(yè)加速發(fā)展。研究國外為促進新興產業(yè)發(fā)展做出的重要舉措對我國制定相應政策具有重要的借鑒作用。本文重點分析了發(fā)達國家為了推進新興產業(yè)發(fā)展所采用的政府采購與政府補貼兩種經典政策工具，以期為我國培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)提供參考。

新興產業(yè)；政策工具；政府采購；政府補貼；產業(yè)政策分析

一、前言

當前，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓄勢待發(fā)，發(fā)達國家推進高起點“再工業(yè)化”，戰(zhàn)略性新興產業(yè)已經成為一國產業(yè)結構升級和搶占世界經濟發(fā)展制高點的關鍵[1]。近年來，我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)取

得了長足發(fā)展，為引領經濟社會轉型升級提供了有力支撐。為確保經濟社會健康持續(xù)發(fā)展，落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，還需要進一步拓寬視野，采取更加強有力的措施，培育發(fā)展一批新興產業(yè)，加快形成新的增長點，推動經濟結構優(yōu)化升級，提高國際競爭力。

世界各國都認識到新興產業(yè)引領技術未來和增強國家競爭力的重大意義。因此，各國都將新興產業(yè)的發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略高度，針對新能源、生物制藥、信息基礎設施、新能源汽車等成長潛力大、綜合效益好的產業(yè)領域，明確和制定發(fā)展規(guī)劃和目標，應用各種政策工具，全面加強政府扶持力度，大力推動新興產業(yè)加速發(fā)展。研究世界各國在促進新興產業(yè)發(fā)展做出的重要舉措，對我國制定相應政策具有重要的借鑒作用。本文將重點分析發(fā)達國家為了推進新興產業(yè)發(fā)展所采用的政府采購與政府補貼兩種經典政策工具，以期為我國培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)提供參考。

二、新興產業(yè)發(fā)展的政策工具概述

為了在國際分工格局調整中占據(jù)優(yōu)勢地位，世界發(fā)達國家紛紛運用各種政策工具培育發(fā)展新興產業(yè)，鼓勵新興企業(yè)創(chuàng)新，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，引導和促進新興產業(yè)發(fā)展。

政策工具指的是被設定為旨在實現(xiàn)一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術、機制、行動、作為以及配置的人力資源、設備、資源等手段[2]。促進新興產業(yè)發(fā)展的政策工具具有不同的表現(xiàn)形式，總體來說，可以分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類[3–5]。其中，供給型政策工具表現(xiàn)為政策對科技活動的推動力，指政府通過對人才、技術、資金、公共服務等支持直接擴大技術的供給，推動科技創(chuàng)新和新產品開發(fā)；環(huán)境型政策工具則表現(xiàn)為政策對科技活動的影響力，指政府通過目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、產權保護等政策來影響科技發(fā)展的環(huán)境因素，從而間接影響并促進科技創(chuàng)新和新產品開發(fā)；需求型政策工具指的是通過政府采購、貿易政策、用戶補貼、應用示范、價格指導等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定新技術應用的市場，來拉動技術創(chuàng)新和新產品開發(fā)[6–8]。

主要發(fā)達國家往往通過政府采購、稅收優(yōu)惠、用戶補貼、金融支持、政府規(guī)制及國際貿易等途徑來支持新興產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。其中，政府采購與政府補貼是兩種最經典的產業(yè)政策工具，本文將重點闡述發(fā)達國家采用這兩種政策工具培育發(fā)展新興產業(yè)。

三、政府采購政策分析

（一）政府采購概述

政府采購指政府通過對特定產品、技術的大宗采購，從而提供相對穩(wěn)定的市場預期，降低市場的不確定性，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的決心，包括中央或地方政府的采購、公共事業(yè)的采購等。政府采購包含創(chuàng)新產品采購和研發(fā)(R&D)采購。政府既可以直接采購產品，也可以通過購買新技術的方式來促進多種主體的自主技術創(chuàng)新。目前，政府采購不僅是世界各國政府發(fā)揮經濟調控功能，體現(xiàn)國家意志的有力手段，也是從需求側支持本國企業(yè)自主創(chuàng)新的重要政策工具，進而對于促進新興產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展有重要作用[9]。

一般意義下，技術創(chuàng)新是指從新設想的產生到研究、發(fā)展、試制、生產制造，再到首次商業(yè)化的全過程[10]。其中，創(chuàng)新成果的市場化是非常重要的一個環(huán)節(jié)。總體來說，政府采購對技術創(chuàng)新的作用機制主要從以下三個方面體現(xiàn)：一是政府采購可以在技術創(chuàng)新初期創(chuàng)造一個虛擬的市場，拉動市場需求，引領重大技術發(fā)展；二是政府采購可以根據(jù)國家的戰(zhàn)略需求，通過與供應商之間的協(xié)商，對采購產品的相關規(guī)格進行明確要求，選擇需要重點支持的項目，從而對技術創(chuàng)新發(fā)揮方向性引導作用；三是創(chuàng)新的風險與高成本是創(chuàng)新的重要障礙，政府采購市場可以充當技術創(chuàng)新產品的實驗場，在創(chuàng)新活動的最終環(huán)節(jié)上予以間接支持，分擔技術創(chuàng)新的風險，助力那些有發(fā)展前景但暫時不能被市場接受的科技成果實現(xiàn)創(chuàng)新全過程[11]。

政府采購流程如表1所示。

（二）發(fā)達國家政府采購政策發(fā)展概述

發(fā)達國家通常非常重視通過政府采購促進自主創(chuàng)新。其中，對高新技術產品的購買為本國經濟發(fā)展起到了重要的推動作用。美國是最早使用政策采

購促進創(chuàng)新和新興產業(yè)發(fā)展的國家，也是應用最成功的國家，其政策對美國電子、半導體和計算機工業(yè)等產業(yè)的發(fā)展起到了關鍵的促進和扶持作用[13]。比如，20世紀60至70年代集成電路發(fā)展初期，政府采購比例一度達到94 %。美國政府對本國高新技術的公共采購加速了企業(yè)技術創(chuàng)新成果轉化、商品化和產業(yè)化的過程，其“硅谷”和“128號公路高技術產業(yè)帶”的迅速崛起很大程度上歸功于美國政府的政府采購政策。而且，在20世紀70年代初期，美國政府實施實驗性激勵技術計劃，美國聯(lián)邦標準局連同科學基金委，通過政府采購，刺激工業(yè)產業(yè)界參與研發(fā)項目，并在采購合同上明確提出促進技術創(chuàng)新的政策采購細則[14]。

除美國之外，歐洲發(fā)達國家也很重視利用政府采購政策來促進企業(yè)創(chuàng)新。2004年，法、德、英三國政府向歐盟議會提交了一份關于“構建創(chuàng)新型歐洲”的報告文件，呼吁在整個歐洲進行政府采購以帶動創(chuàng)新，提出要構建創(chuàng)新友好型市場，主要從建立和諧的制度規(guī)則、恰當?shù)臉藴蕬谩⒂懈偁幜Φ闹R產權制度和促進需求的公共采購制度幾個方面著手。接著，2006年，歐盟委員會發(fā)布體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的政府文件，高度重視公共采購對創(chuàng)新市場的重要作用。其中，歐盟提出了PCP作為促進創(chuàng)新的政策工具[15]。PCP是指在創(chuàng)新產品還未商業(yè)化之前，政府部門與供應商簽訂長期合同，就采購產品的技術參數(shù)、產品規(guī)格等各種約束條件達成一致，到達某個時間點時供應商按期提供產品或者服務。PCP過程主要分為三個階段，第一階段是可行性分析階段，第二階段是產品研究和試生產階段，第三階段是商業(yè)化測試階段。隨著時間推移，參與競爭的企業(yè)數(shù)量一般都會逐漸減少，但到第三階段仍然要保持2家以上企業(yè)競爭，這也體現(xiàn)了PCP過程中嵌入的競爭促進創(chuàng)新機制[11]。

表1 政府采購的流程、問題、措施及舉例[12]

此外，有關學者對芬蘭創(chuàng)新商業(yè)化的研究表明，48 %創(chuàng)新成功的項目主要得益于公共采購。芬蘭、法國等歐盟國家則又將技術細分成發(fā)展性技術和適應性技術兩種類型，政府采購則會根據(jù)不同的技術類型采取不同采購方式和采購合同[9]。捷克2013年政府采購的費用為4 750億捷克克朗，占到國內生產總值（GDP）的12 %。自2010年以來捷克政

府采購占GDP的比例逐年下降，主要是因為緊縮政策的原因[16]。

（三）發(fā)達國家政府采購案例

以英國PCP采購為例，闡述英國政府為促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新制定的政府采購過程，及促進新興產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策經驗。

為了解決政府和公共部門面臨的挑戰(zhàn)，加強研發(fā)投入對未來商業(yè)利益的基礎性作用的意識，2011年，英國技術戰(zhàn)略委員會提出《小型企業(yè)創(chuàng)新研究計劃》。英國技術戰(zhàn)略委員會是由英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部贊助成立的，是一個商業(yè)領導的非政府公共行政機構，它的主要功能是為英國企業(yè)服務，促進支持研發(fā)和技術創(chuàng)新利用。小型創(chuàng)新研究計劃是技術戰(zhàn)略委員會為促進英國創(chuàng)新啟動的計劃。

其中，2011年1月10日發(fā)起的“掀起浪潮：手語溝通系統(tǒng)”行動是此次計劃采取的行動之一。此創(chuàng)新產品主要是幫助殘疾或有交流障礙的學習者可以通過移動設備進行溝通[15]。

此項行動分兩個階段完成。第一階段是概念測試階段，用來檢測此項技術的適用性。計劃基金包攬了第一階段（最長6個月），總支出25萬英鎊；第二階段為發(fā)展推廣階段。主要是利用第一階段的技術創(chuàng)新進行推廣示范。總共11項評價標準，從建議免費和開放的資源軟件模型，到遴選公司來檢測可用性、技術穩(wěn)定性和支出的有效性。此項計劃建議書提交時間節(jié)點為2011年3月12日，周期為2個月，從中可以看出政府希望申請的公司能夠較快的反饋。與成功申請的公司簽訂合同的日期為2011年4月21日，解決方案可行性報告需要在2011年10月28日前反饋。

第一階段，共有3家企業(yè)被提供資金支持，而且在一段時間內被嚴格地審查和評估，兩家公司（Gamelab和Technabling）成功發(fā)展到第二階段。Gamelab公司基于微軟Kinect技術開發(fā)了手勢識別程序（Ukinect）。Technabling公司開發(fā)的“手提式手語翻譯器”可以幫助手語者將手語轉換成文字從而實現(xiàn)與非手語者的溝通，這是一種便攜式的、靈活的和可定制的解決方案。這兩個手語識別示范項目可以幫助語言功能障礙者與手持設備手語交流。

現(xiàn)在人們認為Ukinect和手提式手語翻譯器可以被用于教育和社會領域，這將是一個非常有潛力的市場。目前兩家公司仍然致力于改進技術以實現(xiàn)能夠囊括所有的英語手語語言，把現(xiàn)有的原型改進成為普通消費者能支付得起的成熟產品。

四、政府補貼政策分析

（一）政府補貼概述

從宏觀意義的角度而言，通常情況下，政府補貼的模式主要包含稅收優(yōu)惠、財政補貼以及要素支持3種模式。

1. 稅收優(yōu)惠模式

稅收優(yōu)惠模式多種多樣，如優(yōu)惠企業(yè)所得稅或者減免企業(yè)營業(yè)稅、個人所得稅、印花稅以及房地產稅等多種形式。一般而言，對企業(yè)的直接所得稅優(yōu)惠，其表現(xiàn)形式是減免稅收和稅率優(yōu)惠等；而間接的企業(yè)所得稅優(yōu)惠則包含稅收扣除、準備金制度、稅收抵免等。對高新技術和新能源產業(yè)實行稅收優(yōu)惠有利于擴大企業(yè)進行技術研發(fā)和再創(chuàng)新的規(guī)模，提升技術創(chuàng)新能力，提高資源效率。

2. 財政補貼模式

價格補貼作為財政補貼的重要表現(xiàn)形式，解決其補貼對象（生產者和消費者）和補貼標準（補貼比例和補貼范圍）兩大問題乃重中之重。就補貼對象而言，對生產者進行價格補貼能促進企業(yè)降低生產成本，增加銷售收益，從而推動企業(yè)繼續(xù)擴大生產規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效益，產生良性互動循環(huán)。而對消費者的補貼則意在提升消費者的消費需求和空間，尤其對新能源產品而言，對消費者實施價格補助，能擴大消費者的選擇空間和消費規(guī)模，提高新能源產品的市場占有率，進而推進新能源或新技術產品的市場推廣效應。

3. 要素支持模式

所謂要素支持指的是政府機構對企業(yè)進行生產所需要的土地、技術、資金、設備等生產要素所提供的政策扶持，尤其表現(xiàn)在對新興技術或者新能源產業(yè)上。就政府部門所提供的資金要素而言，其表現(xiàn)形式也分為多種，如高校的科研經費支持、設立的資金獎勵、信貸補息以及設立專門的風險基金。通過對生產要素的支持，有助于加強技術設施建設，降低產業(yè)發(fā)展過程中的技術風險，解決新能源產業(yè)在發(fā)展過程中的資金、技術、土地等基礎要素的瓶頸，提升技術創(chuàng)新程度。

在新興產業(yè)發(fā)展過程中，企業(yè)往往面臨著來自內外部不同層面的風險與挑戰(zhàn)，如企業(yè)內部風險常包含是否缺少技術支撐，企業(yè)外部風險則有市場需求和導向是否清晰、政府的政策扶持傾向以及扶持力度等。所謂技術風險指的是企業(yè)對技術的開發(fā)應用所存在的不確定性，包含技術環(huán)境、技術周期和技術成本等；市場風險則指由于對消費者的偏好、結構、需求導向、規(guī)模以及潛在性的差異所導致的不確定性[17]。新興產業(yè)以其高技術密集型和資金密集型等特征，使得這些風險在新興產業(yè)發(fā)展的過程中體現(xiàn)得更加明顯，因此，對新興產業(yè)實施政府補貼政策，有助于降低企業(yè)所承擔的風險，提高技術研發(fā)的效率和科技成果的轉化應用。

一般而言，政府補貼對新興產業(yè)發(fā)展的作用機制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，政府補貼對新興產業(yè)的供給結構的調整。政府補貼會降低企業(yè)的生產成本，擴大企業(yè)的生產規(guī)模，增加企業(yè)利潤，提高產品供給的數(shù)量。其次，政府補貼還會引起新興產業(yè)的需求結構的調整。通過對消費者的價格補助，增大消費者選擇新能源產品的概率，提升消費能力和水平，從而影響需求結構的調整。再次，內化外部效應，例如，對新興產業(yè)的研發(fā)投入和創(chuàng)新的政府補貼政策可以彌補其外部效應，使其內在化[18]。

（二）發(fā)達國家政府補貼政策發(fā)展概述

下文主要聚焦于新能源產業(yè)的政府補貼政策，可對我國新興產業(yè)的補貼政策及普惠的政府補貼政策具有借鑒作用。

對于新能源的補貼政策，歐盟國家主要側重在四個方面：第一，價格刺激，歐洲各個國家根據(jù)新能源電力的不同特征，針對新能源電力固定上網電價，制定了合理的具體標準；第二，投資補貼，對于新能源的投資補貼涉及多個領域，如光伏發(fā)電、生物質能、風電等，具有補貼力度大且持續(xù)時間長的特點；第三，稅收政策，則側重在對傳統(tǒng)能源如化石能源征收重稅，而對新能源的利用與推廣實行免稅的政策，從而鼓勵對新能源的推廣應用，如歐盟對生物液體燃料免征燃料稅，從而推動生物液體燃料的發(fā)展；第四，配額制度，通過構建“綠色電力證書”交易市場，使其可以在市場流通。

德國方面，2011年以前采用固定電價政策，近期，德國可再生能源的發(fā)展進入“政府有限支持+參與市場競爭”模式，并且成為首個取消新能源電價補貼的國家，規(guī)定從2017年開始，德國對可再生能源不再實行固定上網電價補貼政策，而是采用競拍的方式，實行議價上網。

英國方面，實行可再生能源義務制度，并結合差價合約固定電價政策。從2014年起，高于5 MW的發(fā)電商可在配額制與差價合約固定電價政策之間進行選擇，2017年后則將不再實行配額制政策。制定碳交易價格下限（CPF）和碳排放標準（EPS），控制溫室氣體的排放。

丹麥方面，可再生能源上網電價包括市場價格和溢價補貼兩部分。丹麥還規(guī)定，部分小型可再生能源系統(tǒng)免征公共義務附加稅（PSO），大型可再生能源系統(tǒng)實行減稅政策。

荷蘭方面，在2008—2011年推出新的補貼計劃——可再生能源激勵計劃（SDE），該計劃對各種類可再生能源總補貼金額總量進行了控制，通過招標方式選擇補貼項目實施固定補貼，依據(jù)化石能源的價格確定補貼標準，并估計了2008—2011年的各年裝機容量，但2008年和2009年海上風電項目不在補貼范圍。在2011年發(fā)布“SDE+”政策，該政策調整根據(jù)各類可再生能源生產成本補貼電價，按照先到先得的原則，設置了每千瓦時電補0.9歐元、0.11歐元、0.13歐元和0.15歐元四種補貼閾值。同時，建立可再生能源投資基金，主要面向可再生能源投資商提供貸款或優(yōu)惠融資等服務。

法國方面，為激勵風電等可再生能源技術發(fā)展的主要政策是固定電價，并于2005年7月13日頒布了《確定能源政策定位的能源政策法》，該法確定了法國未來能源政策的基本方向，即推進能源供應的多元化，增加可再生能源消費的比重，加大能源產業(yè)研究和創(chuàng)新發(fā)展，提供能源運輸?shù)膬涫侄危ＷC電力供應質量與能源安全。

由此可知，發(fā)達國家為推進新能源產業(yè)的發(fā)展，不僅補貼力度較大，而且補貼模式也呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢。

（三）發(fā)達國家政府補貼案例

以新能源汽車產業(yè)為例，總結了各發(fā)達國家政府的直接補貼政策，如表2 所示。

表2 國外政府對新能源汽車具體的直接補貼政策標準[19]

五、結論與啟示

本文對世界各國為發(fā)展新興產業(yè)所采用的政策工具，特別是政府采購與政府補貼政策，進行了梳理分析，得到以下啟示。

（一）應用多種政策工具組合，多點聯(lián)動促進新興產業(yè)發(fā)展

創(chuàng)新的實現(xiàn)是一攬子政策共同作用的結果。歐盟出臺的《領先市場計劃》便是實施多樣化政策工具組合，從政府采購、補貼、立法、標準化、金融

支持及培訓等多方面提供創(chuàng)新保障，創(chuàng)造利于創(chuàng)新的市場環(huán)境。各種政策工具組合往往從供給面、環(huán)境面與需求面共同著力，從而促進新興產業(yè)的培育發(fā)展。

（二）進一步完善政府采購制度，重視提高中小企業(yè)創(chuàng)新動力

主要發(fā)達國家已進一步深化和完善政府采購政策，采購中小企業(yè)尚未商業(yè)化的創(chuàng)新產品，為中小企業(yè)創(chuàng)新產品提供初始市場。同時，在政府采購信息宣傳和社會化服務等方面為中小企業(yè)提供專門的服務，并幫助中小企業(yè)開拓市場。建議我國研究制定符合國際規(guī)則和我國國情的政府采購政策，并在政府采購的政策中向中小企業(yè)傾斜，促進中小企業(yè)更廣泛地參與到公共采購市場。

（三）綜合運用政府補貼方式，加大需求端補貼力度

在戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的初期，新產品與傳統(tǒng)產業(yè)相比往往不具成本優(yōu)勢，用戶對新產品的性能、質量存在疑慮，對新興產業(yè)產品進行用戶補貼，是各國促進新興產業(yè)發(fā)展的常用政策手段。例如，英國采用“綠色住宅”減免印花稅等手段促進太陽能、水循環(huán)裝置和無污染涂料產業(yè)的發(fā)展；德國對私人安裝太陽能裝置提供低息或無息貸款；日本則執(zhí)行財政補貼政策，針對購買節(jié)能環(huán)保汽車的消費者，給予財政資金補助，其資金額度控制在常規(guī)汽車與節(jié)能環(huán)保汽車差價的一半左右。因此，我國政府也可借鑒國外經驗，除了常用的向生產企業(yè)提供財政補貼之外，對終端用戶也給予適當補貼，通過降低用戶的購置成本來刺激市場需求，拉動產業(yè)發(fā)展。

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Analysis of Foreign Classical Policy Tools for Strategic Emerging Industries–Government Procurement and Subsidiary Policies

Xu Guannan1, Wang Xiuqin2, Pan Meijuan2, Zhou Yuan2
(1.School of Economics and Management, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing 100876, China; 2. School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

At present, the strategic emerging industry has become the key to upgrading a country's industrial structure and to winning a priority of economic development. Various countries start to consider the development of emerging industries as a national level strategy and apply a portfolio of policy tools to promote the development of emerging industries. Therefore, research of the important measures adopted by other countries in promoting the development of emerging industries offers important reference for China to carry out relevant policies. This paper mainly analyzes two classical policy tools adopted by developed countries, including government procurement and government subsidiary, so as to provide reference for China to cultivate and develop its strategic emerging industries.

emerging industry; policy tools; government procurement; government subsidiary; industrial policy analysis

F4

A

2016-05-30；

2016-07-12

許冠南，北京郵電大學經濟管理學院，講師，研究方向為技術創(chuàng)新與產業(yè)政策；E-mail:gnxu@bupt.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“‘十三五’戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育與發(fā)展規(guī)劃研究”(2014-ZD-7)；國家自然科學基金項目 (71303130, 71203117, L1524015, 71233005)；清華大學綠色經濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心研究子項目（20153000181）

本刊網址：www.enginsci.cn