地下管廊：打通城市的任督二脈

文_趙 亮（南寧市市政工程管理處高級工程師，廣西大學兼職副教授、碩士研究生導師）

制圖_劉文杰（本刊記者）

地下管廊：打通城市的任督二脈

文_趙 亮（南寧市市政工程管理處高級工程師，廣西大學兼職副教授、碩士研究生導師）

制圖_劉文杰（本刊記者）

隨著我國城市化進程的加速，城市市政管網的建設規模不足、管養水平低下等問題日益凸顯，如反復開挖的“拉鏈路”、架空線纜密集的“蜘蛛網”等問題一直不能得到很好解決，甚至管線泄漏爆炸、路面塌陷等事故也時有發生。各種市政管線因新鋪、擴容、改造和維修等原因造成城市路面的反復開挖、填埋，不僅給當地居民的日常生活帶來交通擁堵等諸多不便，而且形成了噪聲、揚塵環境污染，并造成了人力物力的巨大浪費。

為解決這些問題，2013年以來，國務院加大了對市政管廊建設的推進力度，先后印發了《關于加強城市基礎設施建設的意見》《辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，部署開展城市地下綜合管廊建設試點工作。在試點的基礎上，2015年8月3日，國務院辦公廳下發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，全面推進地下綜合管廊建設。

誠然，作為一種有利于完善城市功能、保障城市安全、美化城市景觀、延長管線使用壽命、減少滲漏損失、降低檢修維護費用、促進城市“集約化、精細化、可升級化”發展的新型方案，地下綜合管廊無異于打通城市任督二脈的良方，在世界許多國家和地區得到深入研究和推廣，然而，在我國建設起步較晚，仍處在研究探索和試驗階段。

_法國、日本等發達國家，普遍采用地下綜合管廊進行市政管線綜合，這是解決今后城市發展過程中管線與空間矛盾及實施可持續發展的有效手段和必然趨勢。

功在后代

地下綜合管廊，是指城市在地下建設的一個廊道空間，將通訊、熱力、給水、電力、燃氣等市政管線集中起來統一納入，并設置專門的檢修口、吊裝口和監測、控制系統，在廊道內進行各種市政管網的統一管理。作為一種現代化、集約化的城市基礎設施，地下綜合管廊能充分利用地下空間資源、節約城市用地，便于管線增設、維修和管理，雖一次性投入較大，但從長遠來說，只要有計劃分步實施，將是一件造福子孫后代的偉大工程。

世界許多國家和地區把地下綜合管廊作為城市管線建設的集約化模式，進行深入研究和推廣。巴黎是地下綜合管廊發源地，1832年開始建造以排水為主的廊道，創造性地在其中布置了一些供水管、煤氣管和通訊電纜等管線，形成了早期的管廊。后來，由于管廊具有管線直埋方式所無法比擬的優點，逐步在發達國家的城市中得到推廣。

按照目前世界發達城市的實踐經驗，普遍采用地下綜合管廊進行市政管線綜合，是解決今后城市發展過程中管線與空間矛盾及實施可持續發展的有效手段和必然趨勢。我國的地下綜合管廊建設雖然起步較晚，但也已有了很多建設案例。我國第一條具有較大規模、設施完善、配備了中央控制系統的綜合管廊于1994年建成，位于上海浦東新區，共計11.13公里。2000年以后，濟南、杭州、漳州、青島、廈門、昆明、哈爾濱、廣州等各個城市都進行了地下綜合管廊項目的建設。住房城鄉建設部在2015年和2016年分兩批公布了綜合管廊試點城市。南寧市繼2015年獲得國家海綿城市試點城市之后，2016年又獲得了國家綜合管廊試點城市。經過初步的實踐檢驗，管廊建設模式已在我國得到普遍認同，但由于存在管理體制、資金障礙等問題，現階段我國城市建設的地下綜合管廊還不普遍。

遭遇“瓶頸”

當前，我國正處于大力推進城市地下綜合管廊建設時期，但各地在實際項目建設推行的過程中出現了很多困難，從城市宏觀管理的角度來說，主要存在以下四種情況。

1.思想認識不到位，缺乏長遠規劃。城市綜合管廊建設的初期投資巨大，老城區改造過程中施工難度大、周期長，短期內很難完善區域內管廊的規劃和建設。加上城區建設日新月異，無法對遠期城市發展的具體情況準確把握，一旦管廊規劃失誤，則會帶來嚴重的資源浪費。

同時，由于現今體制對官員的考核是以任期為時間段來進行，如果沒有把城市綜合管廊的建設納入考核內容，這樣一個前期投資高、見效慢、管線權屬單位眾多且影響到各方利益的重大工程，很難得到地方政府的大力推進。因此地下綜合管廊措施的落實，需要自上而下的頂層設計。必須把地下綜合管廊的建設作為主政一方主要領導的績效考核項目，才能從根本上保證城市地下綜合管廊建設的順利推進。

2.體制機制不完善，管線權屬單位支持意愿不強。城市綜合管廊的運營、管理機制不完善，客觀上形成了市政管線條塊分多頭管理的局面。從市政管線的專業性質來說，給水管、熱力管等管線由地方政府負責投資和運營，而輸配電管線則是由國家電網公司來投資和運營。每種市政管線的權屬單位都組成了自己的專業管線施工與維修隊伍，每年都在維護上進行大量的經費投入。這就在事實上形成了局部利益階層——有自己的經費預算、有自己的用人權利、有自己的規劃靈活度。同時，隨著城市的大規模開發，一旦開發商在開發過程中對市政管線有所損毀，其權屬單位又能以受損管線業主的身份要求開發商進行賠償，由于賠償費用可以根據受損情況在一定的范圍內靈活確定賠償數額，其間更是存在著“吃拿卡要”的腐敗可能。

同時，各個管線權屬單位都不屬于競爭性行業，沒有降低經營成本的迫切需要，而且把自身專業管線的維護作為靈活安排用工、靈活安排預算經費的權利體現。而市政管線一旦納入城市綜合管廊統一管理，則在事實上削弱了權屬單位的原有權利。因此，管線權屬單位對城市管廊的建設基本上是持消極抵制的態度，這就需要當地政府自上而下地完善市政專業管線的管理機制體制，杜絕利益分割把持的局面。另外，從國內各個管廊建設試點來看，管廊的歸口管理單位各不相同。如甘肅慶陽綜合管廊屬于政府直接管理、浦東張楊路綜合管廊屬于城市道路管理部門、青島高新區綜合管廊屬于開發公司管理。管理主體不同，對管廊使用效率提升的力度必然不同，這就需要當地政府結合實際情況，做好歸口管理工作，確保各專業管線的納入和正常運營。

3.法律法規不健全，執行力度小。目前，我國尚未出臺城市綜合管廊建設、管理、運行和養護等有關的法律法規，地方性法規也未見出臺。地下空間的規劃原則、轉讓管理、有償使用、權屬出售、抵押租賃等各個方面都還屬于法律的空白。綜合管廊地下空間的產權和收費依據沒有物權法的明確定義，市政專業管線強制入廊、管廊運營收費標準、管廊產權單位和市政管線單位權利義務的劃分也不明確。

從各地管廊建設試點的情況看，由于影響到了部門利益，有些城市的市政管線權屬單位在項目設計、工程改造方案中采用“繞遠路”的方法來避免穿越已建設好綜合管廊的區域地塊，從而躲避進入管廊。因此，要在方案設計的審批中，把沒有納入管廊的新鋪、改造項目進行專家評審，能夠納入管廊的一定要納入進來，確保綜合管廊的利用效率。

4.資金來源難，限制管廊推廣。目前，城市綜合管廊的投融資主體主要為地方政府融資平臺，項目資金渠道以政府的間接融資為主，有銀行貸款、企業債、信托、融資租賃等多種形式。截至2016年上半年，一共發行了7支城市地下綜合管廊建設的專項債券，融資總額為87.7億元。發行規模在各類專項基礎建設債中的占比不大，其原因之一是城市綜合管廊的項目收益難以測算。由于項目收益未知，導致社會資金參與城市地下綜合管廊的PPP項目較少。項目融資困難，成為城市綜合管廊建設最大的瓶頸。

破解之法

1.立法推動——打破各自為政，統籌協調、加強監管。到目前為止，我國的建筑法規中，尚未涉及城市地下空間方面的法律法規。從國家的層面上要抓緊制定和完善《城市地下綜合管廊規劃設計規范》《城市地下綜合管廊抗震防災規范》《城市地下綜合管廊入廊管線定期檢驗規則》等方面的國家標準。城市綜合管廊的工程結構設計應考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災等需要。自然環境合適的城市，可以考慮與城市地下深隧同步建設，統籌解決城市暴雨內澇問題。地下綜合管廊斷面應滿足所在區域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建檢修通道，合理設置出入口，以便于維修和更換管道。地下綜合管廊應配套建設消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施，提高智能化監控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產生相互干擾。

所在城市的地方人大應該出臺《城市地下空間專項規劃》《地下綜合管廊投資與運營管理辦法》《地下綜合管廊日常維護規程》等地方性法規，明確當地政府是地下綜合管廊建設和運營管理工作的責任主體，加強組織領導，打破各市政管線權屬單位的部門利益，統籌協調，明確主管部門，建立協調機制，定期對城市綜合管廊的建設和運營工作進行督促檢查。同時，要將城市地下綜合管廊的建設和運營納入當地政府的績效考核體系，建立有效的督查制度。

在城市地下綜合管廊的運營管理上，地下綜合管廊運營單位要與入廊管線單位簽訂協議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容。管廊本體及附屬設施的管理可以由城市地下綜合管廊建設運營單位負責，入廊管線的設施維護及日常管理可以由各管線單位負責。管廊建設運營單位與入廊管線單位應按照《日常維護規程》分工明確，相互配合，做好突發事件處置和應急管理等工作。

2.多元投入——解決機制與資金問題。城市綜合管廊的建設和其他城市的基礎設施建設相比，初期投資大、后續維護資金多。為了平滑地方政府的財政支出，應該創新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，本著“誰投資、誰受益；誰使用、誰付費”的原則，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理，優化合同管理，確保給予社會資金年8%至12%的收益率，把社會資金納入進來。

應鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，聯合投資建設綜合管廊，或在當地人民政府指導下組成地下綜合管廊業主委員會，招標選擇建設、運營管理單位。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。要積極培育大型專業化城市綜合管廊建設和運營管理企業，支持企業跨地區開展業務，提供系統、規范的服務，通過多元投入，解決運營機制和融資問題。

在運營維護過程中，入廊管線單位應該向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和翻建、擴容改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體和附屬設施維修、更新等維護成本，以及市政管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。

3.因地制宜——新、老城區方案有所不同。城市綜合管廊的規劃需要從全局出發，結合地方自然地形坡向，做到因地制宜、“一廊一策”。比如，丘陵地貌、排水體系清晰的城市，就可以將城市污水、雨水的排水系統納入綜合管廊，統一管理。甚至可以考慮將海綿城市的建設理念與綜合管廊相互融合，在主干道下方的干線綜合管廊中，增加一個或者兩個艙室，專門用于城市雨水排水和生活污水的排水使用。這樣，不僅能夠對城市市政設施進行集約化設計和管理，而且能夠解決管廊本身的排水問題，更加有利于管廊的日常運行。當然，對于地勢相對平坦的城市，則不宜把依靠重力流的排水系統納入進來，避免因排水管線的坡度設計要求導致管廊的埋深增加太大，從而增加不必要的工程投資。在設計上，要考慮適度預留若干管位空間，便于以后市政管線的敷線增減和維護管理。如廣州知識城綜合管廊的設計上，就預留了冷、熱水管的位置，便于知識城日后的市政服務升級使用。在管廊的運營管理上，可以在“管廊公司+管線業主自管”模式、“有限管養分開”模式和“完全管養分開”模式上進行技術分析比較，加以靈活選擇。

結合城市的自然地形，新老城區在綜合管廊建設中應該有不同的方案。

三種城市管廊運行管理費用—效益分析

對于老城區來說，應結合舊城改造、道路升級、城市內河疏浚、黑臭水體治理、地下空間開發等規劃，因地制宜、綜合統籌城市管廊的建設。在原城區交通流量大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，優先進行地下綜合管廊的工程改造。老城區綜合管廊的改造項目，在工程建設過程中，要重點考慮用地拆遷、環境污染問題，同時，要對施工方案進行專家論證，避免因管廊建設造成城市主干路的強度降低、周邊建筑物沉降開裂等事故。

_在上海市安亭新鎮的建設中，把智慧城市、生態居住型城市和新城綜合管廊的建設統一起來，同步實施，從而提升了整個新城的層次和水平。

對于新城區來說，城市新區、各類園區以及成片開發區域在建設開發過程中，新建道路要根據其功能和需求，同步建設地下綜合管廊。尤其是新城區區域內的重要公共空間、高強度開發區、道路與鐵路或河流的交叉處、主要道路交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設多種市政管線的路段，應該優先建設地下綜合管廊。

新城區綜合管廊的改造項目重在規劃，避免新建管廊的位置與走向偏離未來新城區的發展，從而造成基礎設施投資的浪費。在工程建設上應該做到同時設計、同時施工、同時投入運營。盡量將新城區綜合管廊的建設和新區的海綿城市建設、產業規劃、生態規劃統一起來，做到“理念一致、規劃融合、投資節省、運營協調”。如在上海市安亭新鎮的建設中，就把智慧城市、生態居住型城市和新城綜合管廊的建設統一起來，同步實施，從而提升了整個新城的層次和水平。

DIXIA GUANLANG DATONG CHENGSHI DE RENDU ERMAI