歐盟介入南海問題：路徑、動因與前景

邢瑞利 劉艷峰

歐盟介入南海問題：路徑、動因與前景

邢瑞利 劉艷峰

近幾年來，歐盟對南海局勢的關注明顯上升，愈來愈成為影響南海問題發展不可忽視的新外部因素。歐盟主要通過三種路徑介入南海問題：一是積極倡導多邊主義，發表外交政策聲明以示關切；二是以國際法為依托，在菲律賓南海仲裁案問題上向中國施壓；三是加強與南海聲索國的武器售買關系，謀求擴大地區影響力。歐盟之所以介入南海問題，主要是由其在亞太地區的經濟和安全利益所決定，源于其海洋安全戰略轉型的需要，同時也受到美國“亞太再平衡”戰略的壓力和帶動。未來，歐盟的南海政策對中國解決海洋爭端的影響不容忽視，中國應加強對歐盟南海政策動向的關注。

歐盟 南海問題 中歐關系

[作者介紹] 邢瑞利，南京大學國際關系研究院外交學碩士研究生，研究方向為安全私人化與東南亞海上安全機制；劉艷峰，南京大學中國南海研究協同創新中心、國際關系研究院博士研究生，研究方向為海洋安全秩序與海上安全。

傳統上，歐盟與東南亞因在地理上相隔甚遠，其一向很少關注東南亞海洋事務。然而，近幾年來，隨著東南亞經濟實力的增強以及地區政治形勢的緊張，尤其是南海問題的升溫，歐盟開始對東南亞海洋事務尤其是南海問題顯示出極大的興趣，關注度急劇上升。這種發展與歐盟以往在南海問題上一貫所持的中立、較少表態的立場形成了巨大反差。盡管歐盟并非南海利益攸關國，與東南亞也相距甚遠，但其作為中國和東南亞國家重要的經濟伙伴，同時又是美國、日本試圖拉攏介入南海問題的重要域外國家之一，因而其南海政策的新動向和意圖值得密切關注。目前，相比于對美日印等域外大國介入南海問題的研究，國內學界對歐盟的南海政策關注度不夠。*目前國內學界尚未有專門探究歐盟介入南海問題的研究成果，筆者僅找到一篇涉及歐盟介入東南亞海洋事務的論著。參見劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第76～81頁。國外參見Gerhard Will, “Distant Partners: Europe and the South China Sea”, in Enrico Fels, ed., Power Politics in Asia’s Contested Waters: Territorial Disputes in the South China Sea, Switzerland: Springer International Publishing, 2016, pp.469-493; Mathieu Duchtel, “Europe and Maritime Security in the South China Sea: Beyond Principled Statements?”, Asia Policy, Vol.21, No.1, 2016, pp.54-58.本文試對歐盟介入南海問題的路徑、動因和影響作一分析，以期為中國未來應對南海局勢發展演變提供些許參考借鑒。

一、歐盟介入南海問題的路徑

歐盟是新近介入南海問題的外部力量，目前歐盟重要動向是對南海問題予以密集表態；同時借助其在國際法領域的優勢地位及與東南亞特定的軍事關系染指南海事務。

第一，倡導多邊主義，積極參與東南亞地區多邊會議和制度安排，通過密集發布外交聲明表示對南海問題的關切。2012年6月15日，歐盟出臺第二份《歐盟東亞外交與安全政策指南》，該指南在2007年首份“政策指南”的基礎上，新增了關于南海爭端的內容，凸顯歐盟對“信任機制建設、預防性外交和沖突解決”的重視。*Takako Ueta, “EU Policy toward Asia and the Pacific: A View from Japan”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUI Working Paper，RSCAS, 2013, p.6.指南首次較為系統地闡述了歐盟針對南海問題的態度和立場，宣稱歐盟及其成員國在南海問題上不選邊站，不持任何立場；南海沖突局勢可能影響歐盟與東亞貿易投資的持續性、穩定性，對雙方都會有消極影響；鼓勵支持各方以和平與合作方式、在遵循《公約》的基礎上解決爭端與分歧；呼吁東盟與中國簽署《南海行為準則》，并希望歐盟相關經驗發揮典范作用。*Mathieu Duchtel, “Europe and Maritime Security in the South China Sea: Beyond Principled Statements?”, Asia Policy, Vol.21, No.1, 2016, p.55.在2012年7月12日東盟地區論壇上，歐盟與美國就南海問題發表歐美共同立場，“鼓勵”中國與東盟國家盡快推進《南海行為準則》簽署，以和平方式解決南海主權領土爭端。*US State Department, “U.S.-EU Statement on the Asia-Pacific Region”, July 12, 2012, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/07/194896.htm.(上網時間：2016年2月26日)而在此前召開的東盟地區論壇外交部長會議上，中國已明確告誡歐盟不適合在國際場合提及南海爭端，但歐盟卻無視中國的建議。由此可見，就《南海行為準則》而言，歐美態度一致并旨在推動中國和東盟國家盡快談判與簽署，為此歐盟不惜承擔“無視中國”所引致的后果與代價。

事實上，每當南海地區發生重大突發事件或是地區局勢緊張時，歐盟就會頻繁表態并反復重申政策立場以示關切。例如，在2014年5月2日至7月15日之間，中國與越南圍繞南海石油鉆井平臺“981”號爭議，南海局勢持續緊張之時，歐盟就立即發布了一份外交聲明，強調遵守《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)以及和平及合作解決沖突的重要性，特別是強調要維護航行自由和避免單邊行動。隨后，歐盟發布一份外交宣言與政策聲明對此予以進一步明確。2015年，由于域外大國及南海聲索國的肆意渲染和炒作，中國的南海島礁建設活動在國際上引起巨大反響。2015年12月，越南總理阮晉勇訪問布魯塞爾時，強調歐洲應關注中國大規模的土地復墾行動，歐盟予以贊成并重申東盟主張的南海政策有利于地區和平穩定。*“Press Statement by the President of the European Commission Jean-Claude Juncker, the President of the European Council Donald Tusk and the Prime Minister of Viet Nam Nguyen Tan Dung”, Government World, December 2, 2015, http://www.government-world.com/press-statement-by-the-president-of-the-european-commission-jean-claude-juncker-the-president-of-the-european-council-donald-tusk-and-the-prime-minister-of-viet-nam-nguyen-tan-dung/.(上網時間：2016年2月25日)此外，從歐盟使用的詞匯和稱謂演變看，歐盟對南海局勢介入的態度也趨于積極和清晰。最初，歐盟介入南海問題在很大程度上源自美國的亞太戰略施壓，但由于擔心過度跟隨美國會刺激中國，因而謹慎權衡，使用“東亞海洋事務”這樣一個“適度”詞匯。然而現在，歐盟已經逐漸拋棄使用“東亞海洋事務”一詞，開始明確指明南海地區。

第二，作為歐洲“規范性力量”的代表，歐盟介入南海問題主要手段是以國際法為依托。2013年7月菲律賓總統訪問歐盟，尋求其對菲所提“南海仲裁案”的支持。時任歐盟委員會主席若澤·巴羅佐在聲明中明確表示：“歐盟鼓勵各方通過對話與合作，依照國際法和《公約》尋求和平方法解決爭端。”*“Remarks by President Barroso Followmg His Meeting with President Benigno Aquino III of the Philippines”, Press Release Point, September 15, 2014, http://www.pressreleasepoint.com/remarks-president-barroso-following-his-meeting-president-benigno-aquino-iii-philippines.(上網時間：2016年2月25日)此外，歐盟還連續在2014和2015年的《公約》締約方會議上公開批評中國不參與和不接受“南海仲裁案”的行為，這在客觀上對中國形成了壓力。*劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第77～78頁。2016年1月19日，歐盟與美國再次聯合警告中國應遵守菲律賓南海仲裁案的裁決。*Aiswarya Lakshmi, “US, Australia and EU Warn China on South China Sea”, Maritime Professional, February 19, 2016, http://www.maritimeprofessional.com/news/australia-warn-china-south-china-285341.(上網時間：2016年2月26日)種種事實證明，歐盟對菲律賓“南海仲裁提案”有意無意地持肯定和支持態度。

事實上，菲律賓“南海仲裁案”的結果關系未來歐盟南海政策的走向。中菲南海爭議的本質是領土和海域劃界爭議，因此，針對菲律賓“南海仲裁案”，中國一向持“不接受、不參與”立場，主張在平等互利基礎上通過雙邊友好協商談判解決。而歐盟是維護和捍衛國際法的規范性力量，一旦常設仲裁法院做出有利于菲律賓的判決，在歐盟沉默或是不作為的情況下，若中國不遵守判決案結果，歐盟的南海政策將面臨困境。*Mathieu Duchtel, “Europe and Maritime Security in the South China Sea: Beyond Principled Statements?”, Asia Policy, Vol.21, No.1, 2016, p.58.歐盟的下一個外交政策指南《外交和安全政策的全球戰略》將于2016年6月發布。該指南的目標之一就是確保歐盟在東南亞安全事務中擔當“建設性力量”。屆時，歐盟長期以來對南海問題的模糊態度和立場將可能更加清晰。

第三，歐盟通過加強對東南亞國家的武器出售，謀求擴大其在南海地區的影響力和話語權。歐盟在東南亞地區的重要經濟利益之一就是武器貿易，它已占據東南亞軍火市場相當的份額，尤其是在海軍裝備(潛艇、護衛艦和輕型巡洋艦)和噴氣式戰斗機銷售方面。*雷永強：“歐盟東亞安全政策研究”，外交學院碩士學位論文，2015年，第10頁。據2014年斯德哥爾摩國際和平研究所的數據，亞洲國家進口的武器裝備中，20%源于歐洲。*Axel Berkofsky, “The EU in Asian Security-No Cannons and Boots, Lots of Aid and Cash”, Korea Review of International Studies, 2014, http://gsis.korea.ac.kr/wp-content/uploads/2015/06/17-1-02-Axel-Berkofsky.pdf.(上網時間：2016年3月5日)2015年，歐洲超過美國，占據東南亞濱海艦、護衛艦市場的大頭。其中，新加坡從瑞典采購6艘潛艇，其中2艘安裝了AIP系統；馬來西亞有2艘法國鲉魚級潛艇；泰國和菲律賓也有潛艇采購項目。*Wendell Minnick , “Europe Dominates Navy Ship Sales in SE Asia”, Defense News, June 18, 2015, http://www.defensenews.com/story/defense/naval/ships/2015/06/18/ship-sales-southeast-asia-europe-dominates-us-lcs-corvette/71053316/.(上網時間：2016年3月5日)近年來，歐盟主要成員國與南海一些聲索國達成了新的武器協議，對東南亞武器出口額持續增長。以菲律賓的武器進口為例，1990～2014年，菲律賓的武器進口主要源自英國、意大利、波蘭、德國和法國等歐盟成員國。菲律賓從英國和意大利進口的武器均達7200萬美元，從波蘭進口的武器達2000萬美元，從德國進口的武器達800萬美元，從法國進口的武器達600萬美元。*任琳、程然然：“歐盟東南亞政策論析”，《歐洲研究》，2015年第3期，第32頁。此外，根據歐盟官方雜志2013年報道，東南亞國家接受了來自歐盟26820億歐元的武器裝備。*Mathieu Duchtel, “Europe and Maritime Security in the South China Sea: Beyond Principled Statements?”, Asia Policy, Vol.21, No.1, 2016, p.57.從長期來看，在大國力量之間角力與競爭背景下，東南亞國家軍備競賽加劇必將彼此競相擴大軍費開支。

尤其值得注意的是，歐盟通過加強與東南亞國家武器貿易，旨在實現對中國進行有限的軍事力量平衡。*Ibid.歐盟在增加對東南亞武器出口貿易的同時，對中國強加各種出口管制和實行武器禁運。由于中國的軍費開支遠超菲越國防預算，歐盟對此心存戒備并擔心南海局勢一旦升級為武裝沖突，將會嚴重影響歐盟的經濟利益。*Takako Ueta, “EU Policy toward Asia and the Pacific: A View from Japan”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUI Working Paper RSCAS, 2013, p.7.事實上，自1989年西方國家和歐盟對中國實施武器禁運以來，中國領導人已經多次在公共場合呼吁歐盟對華實施解禁，然而均未得到積極回應，尤其隨著中國的逐步崛起，歐盟更加擔憂中國未來的意圖。*[美]約翰·米爾斯海默著，王義桅、唐小松譯：《大國政治的悲劇》，上海人民出版社，2014年版，第420～422頁。

二、歐盟介入南海問題的動因

長期以來，歐盟在東亞安全和南海問題上，立場主要是保持中立。2012年5月，前歐盟理事會主席范龍佩曾明確提出：“歐洲不是太平洋力量，未來也不會成為其中的一員。”*Herman Van Rompuy, “The Power of the Union: Europe, Its Neighborhood and the World”, Chatham House, May 29, 2012, https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Meetings/Meeting%20Transcripts/310512vanrompuy.pdf.(上網時間：2016年3月2日)然而，在歐盟海洋安全戰略轉型背景下，歐盟這一立場有明顯松動。目前，歐盟越來越強調海洋安全戰略要擴展到東南亞，關注南海地區局勢和航行自由安全。為此，歐盟已愈來愈多地關注東南亞和南海地區。歐洲部分學者還將歐盟介入東南亞安全事務，稱之為歐盟“重返亞太”(EU pivot to Asia)。*Matthew Ribar, “A Study in Distraction: Europe’s Pivot to Asia”, International Policy Digest, July 11, 2014, http://intpolicydigest.org/2014/07/11/study-distraction-europe-s-pivot-asia/.(上網時間：2016年3月5日)總體來看，歐盟介入南海問題的動因主要有以下三點。

第一，經濟和安全利益是歐盟介入南海問題的最重要考量。在歐盟看來，其經濟發展離不開南海地區的和平與穩定。其一，中國和身為南海爭端聲索國的一些東盟國家都是歐盟重要的經濟貿易伙伴。就中歐經貿關系而言，中國是歐盟最大進口來源國和第二大貿易伙伴，2015年，中歐貿易額為5210億歐元，占歐盟貿易總額15%，僅次于美國(占歐盟貿易總額18%)。*“2015年中國保持歐盟第二大貿易伙伴、最大進口來源國”，中華人民共和國商務部網站，2016年4月1日，http://smfws.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201604/20160401288690.shtml.(上網時間：2016年4月28日)中歐雙邊經濟關系非常重要，而且會越來越重要。*“不超五年中國將取代美國成為歐盟最大貿易伙伴”，中國網，2016年3月31日，http://www.china.com.cn/newphoto/news/2016-03/31/content_38150401.htm.(上網時間：2016年4月28日)就歐盟與東盟關系而言，歐盟是東盟第二大貿易伙伴，而東盟是歐盟除了中國和美國之外的第三大貿易伙伴。據統計，2015年雙方貿易達2010億歐元，同比增長11%；2014年歐盟對東盟投資293億美元，增長31.5%，占東盟整體引資的21.5%。*中華人民共和國商務部：“歐盟與東盟經貿關系取得積極進展”，中華人民共和國商務部網站，2016年4月1日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201603/20160301271921.shtml.(上網時間：2016年4月28日)其二，歐盟與南海相關聲索國簽署自貿協定的動作加快，強烈期望南海地區和平穩定以便為談判提供良好氛圍。*“EU Lends its Support to ASEAN Over South China Sea Disputes”, ASEAN Briefing, May 24, 2013, http://www.aseanbriefing.com/news/2013/05/24/eu-lends-its-support-to-asean-over-south-china-sea-disputes.html.(上網時間：2016年4月29日)目前，歐盟正致力于同東南亞相關國家推進自貿協定談判。總體上，歐盟在南海問題上堅持相關國家不能妨害南海航行自由權，倡導爭端的解決應遵守國際法，從而在國際上樹立良好的形象，更好地推進自貿協定的談判。以越南為例，歐盟是越南第二大貿易伙伴和最大出口市場之一。2015年8月4日，越南與歐盟就《歐盟—越南自由貿易投資協定》達成共識，為歐盟和東南亞國家發展貿易關系設定了很好的標準，也為雙方經濟關系的發展注入了新的活力。*“歐盟與越南達成自由貿易協議”，人民網，2015年8月4日，http://world.people.com.cn/n/2015/0804/c1002-27410894.html.(上網時間：2016年2月28日)此外，歐盟還致力于推進同馬來西亞、越南和泰國的談判與《協定》的簽署工作。其三，南海航線是歐盟開展對外貿易的重要通道，其在保持南海航行自由安全及地區安全穩定方面有著重要利益訴求。歐盟位于遙遠的歐洲，海洋運輸是歐盟與亞太國家進行貿易往來的主要方式，其全球貨物運輸的90%需通過水運進行，而其中的30%都需要經過南海水域。*Gerhard Will, “Distant Partners: Europe and the South China Sea”, in Enrico Fels, ed., Power Politics in Asia’s Contested Waters: Territorial Disputes in the South China Sea, Switzerland: Springer International Publishing, 2016, p.475.2015年11月6日，歐盟外交與安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼在亞歐外長會議上明確指出：“在涉及世界重要貿易航道的南海地區，歐盟是利益攸關方之一，歐盟反對任何企圖通過武力來維護本國領土破壞地區和平穩定的主張。”*“EU Urges Peaceful Settlement in South China Sea”, Yahoo News, November 7, 2015, https://sg.news.yahoo.com/eu-urges-peaceful-settlement-south-china-sea-204348958.html.(上網時間：2016年4月28日)這表明歐盟認為南海航行自由關乎其經貿利益，為其介入南海問題找理由。其四，歐盟認為當前中國在南海的舉措過于強勢，擔心如果南海海上貿易通道安全環境不能得到保證，其經濟利益將會嚴重受損。2012年《歐盟東亞外交與安全政策指南》明確提到了“警惕中國‘激進的民族主義’，這可能會導致南海地區現有沖突升級。”*Gerhard Will, “Distant Partners: Europe and the South China Sea”, in Enrico Fels, ed., Power Politics in Asia’s Contested Waters: Territorial Disputes in the South China Sea, Switzerland: Springer International Publishing, 2016, p.475.中國堅持認為，美日等域外大國和菲律賓、越南等南海聲索國肆意炒作南海問題并致力于推動南海問題國際化，導致南海地區形勢不容樂觀。然而在歐盟看來，日益崛起的中國在南海采取的一系列措施也過于強勢，*這里主要指的是中國從2013年9月開始在南海7個島礁進行土地復墾、基礎設施建設、所謂的“島礁軍事化”，域外大國和東南亞相關國家反應強烈并且指責中國的行為過于激進和強硬。參見邢瑞利、劉艷峰：“中國南海島礁建設與域外大國反應”，《國際關系研究》，2015年第5期，第140～152頁。擔憂南海地區有可能發生激烈沖突進而會損害其經濟和安全利益。

第二，美國“亞太再平衡”戰略的壓力和帶動是影響歐盟介入南海問題的重要因素。冷戰結束以來，特別是進入21世紀以后，南海在美國亞太戰略和對華戰略中的地位和作用不斷上升。美國之所以重視南海，緣于南海重要的地緣戰略價值、航運價值和經濟價值，但更重要的是，美國認為南海問題是遏制中國崛起，維護其亞太地區主導地位的重要抓手。在此背景下，2009年以來，美國推出“亞太再平衡”戰略，逐漸“強勢介入”南海問題。與此同時，歐盟是美國的傳統盟友，美國也呼吁它要積極配合其戰略東移。尤其是2012年以來，美國要求歐盟在亞太尤其是南海地區與其協調行動的意圖越來越明顯。2012年，時任美國國務卿的希拉里·克林頓在慕尼黑安全會議上明確呼吁歐盟要更多參與其亞太地區的“戰略”。*Daewon Ohn and Mason Richey, “The Future of the EU’s Security Role in a Transformed East Asia”, Korean Journal of Defense Analysis, Vol.24, No.2, 2012, p.2.2013年2月，美國副總統拜登則明確提出，亞洲的和平與穩定也符合歐洲自身的利益，隨著美國戰略重心轉向亞太，歐洲應當緊隨其后。*“歐美老伙伴面臨新考驗”，新華網，2013年2月4日，http://news.xinhuanet.com/world/2013-02/04/c_124316560.htm.(上網時間：2016年2月27日)2015年7月，在美歐高級外交官智庫活動會議上，美國更是罕見地敦促歐盟支持美國在南海反對中國島礁建設和軍事化的立場。美國國防部負責南亞和東南亞的副助理國防部長埃米·希爾萊特(Amy Searight)表示，“美國歡迎歐盟關于‘和平解決領土爭端’的呼吁，歐盟應采取更靠前一些的做法，比如支持美方要求中方停止建島等。”*David Brunnstrom and Idrees Ali, “U.S. Says Europeans could Help more in South China Sea Dispute”, July 30, 2015, https://ca.news.yahoo.com/u-says-europeans-could-help-more-south-china-003110715.html.(上網時間：2016年4月29日)

針對美國的呼吁與施壓，歐盟一定程度上予以迎合。歐美在南海問題上的看法和認知有共同之處，作為美國的盟友，歐盟積極回應并增強與美國在南海問題上的協調。歐盟和美國擁有相似的價值觀，對南海問題的很多看法一致或相似。從安全層面看，2012年歐盟發布的《政策指南》認為南海緊張局勢可能影響東亞和平穩定，給歐盟利益帶來威脅，因而是歐盟的重要關切。*Council of The European Union, “Guidelines on the EU’s Foreign and Security Policy in East Asia”, June 15, 2012, http://collections.europarchive.org/ukparliament/20090701100701/http:/parliament.uk/documents/upload/C.138FCORammell4.pdf.(上網時間：2016年4月29日)歐盟強調確保南海航行自由安全，這實際上是對美國提出的“南海航行自由”一定程度上的呼應。2016年3月11日，歐盟外交與安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼就南海局勢發展發表聲明，明確表示“在南海‘爭議’島嶼上部署軍事設施將會影響南海地區安全甚至威脅該區域的飛行及航行自由，歐盟呼吁盡快結束南海地區‘軍事化’，敦促有關各方以和平手段解決爭端。”*European Union, “End militarization of South China Sea”, March 13, 2016, http://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/125681-european-union-militarization-south-china-sea.(上網時間：2016年3月16日)從國際法層面看，歐盟強調有關各方依據國際法尤其是《公約》解決南海爭端的主張與美國立場也基本一致。2015年10月，德國總理默克爾訪問中國時，對中國不使用國際法手段解決南海爭端表示疑問，她還強調德國希望保持南海航行自由與安全。*Shannon Tiezzi, “In China, Germany’s Merkel Talks Trade, Syria, and South China Sea”, The Diplomat, October 31, 2015, http://thediplomat.com/2015/11/in-china-germanys-merkel-talks-trade-syria-and-south-china-sea/.(上網時間：2016年4月29日)這一立場貌似公允，實際上對中國一貫強調的歷史法理依據有欠考慮。總之，在南海問題上的共通認知促使歐盟積極回應并支持美國的南海政策。2012年7月12日，時任歐盟外交與安全政策高級代表凱瑟琳·阿什頓(Catherine Ashton)與美時任國務卿希拉里·克林頓在東盟地區論壇召開之際發表《關于亞太地區的共同聲明》，宣稱美歐雙方在南海問題上持共同立場，敦促中國與東盟各國推動《南海各方行為準則》的簽署，以和平方式解決南海主權領土爭端。2016年2月，美國國防部負責南亞和東南亞的副助理國防部長希爾萊特和歐盟駐美使團政治處主任克勞斯·博策特(Klaus Botzet)在華盛頓戰略和國際研究中心研討會上，聯合“警告”中國應遵守今年即將出結果的菲律賓“南海仲裁案”的裁決，否則將付出代價。博策特表示：“中國南海政策的效果是負面的，如果各國聯合支持仲裁法庭的裁決，那么中國將難以忽視國際法影響。”*David Brunnstrom, “U.S. and EU warn China on Need to Respect South China Sea Ruling”, February 18, 2016, https://www.yahoo.com/news/u-eu-warn-china-respect-south-china-sea-002649891.html?ref=gs.(上網時間：2016年4月29日)可見，歐洲與美國在南海問題上的立場存在重疊之處，雙方存在一定程度的互動與協調。

第三，介入南海問題源于歐盟海洋安全戰略轉型的需要，有助于提升其在國際海洋事務中的領導作用，擴大其在國際體系中的政治影響力。自20世紀70年代起，歐盟就一直致力于介入域外海洋事務，1982年《公約》通過兩年后，當時的歐洲共同體就加入了《公約》。此后，歐盟理事會積極向聯合國遞交文書，1998年2月，最終正式成為《公約》第一個也是唯一一個國際組織締約方，這使得歐盟獲得了參與國際海洋治理的主體資格，為其參與國際海洋事務提供了平臺。*劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第62頁。2007年和2009年，歐盟先后出臺《歐盟海洋綜合政策》和《歐盟海洋綜合政策的國際拓展》兩份“海洋藍皮書”，明確提及東亞海洋事務是歐盟當前介入域外海洋事務的重點內容之一。歐盟積極介入域外海洋事務的最終目標是為了促進歐盟在國際海洋事務中的領導作用，在全球層面引領和主導全球海洋治理和國際海洋法的新發展，增強其參與國際海洋事務的合法性與話語權，進而穩固其在國際體系中的全球行為體角色。*劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第62頁。正如日本防衛研究所高級研究員鶴岡路人所言，“只要歐盟有志于成為全球戰略玩家，它就不可避免地介入到東亞政治安全中去。”*Daniel Keohane, “The EU’s Role in East Asian Security”, in Patryk Pawlak, ed., Look East, Act East: Transatlantic Agendas in the Asia Pacific, Report, No.13, Brussels: European Union Institute for Security Studies, 2012, p.47.

在此背景下，盡管歐盟遠離東南亞，但其自然而然地開始關注東南亞海洋事務，而南海不斷升溫的緊張局勢也恰恰為歐盟在東南亞地區扮演重要國際角色提供了理想平臺。其一，歐盟自身有意愿關注南海地區緊張局勢。一直以來，歐盟在東南亞地區經濟介入的深度和政治參與程度嚴重不匹配，*一些學者將歐盟在東南亞地區的外交政策描述為“經濟上的巨人，政治和軍事上的侏儒”，參見：Daewon Ohn and Mason Richey, “The Future of the EU’s Security Role in a Transformed East Asia”, Korean Journal of Defense Analysis, Vol.24, No.2, 2012, pp.1-14.南海問題升溫加之美國重返亞太的態勢可謂在某種程度上“喚醒”了歐盟，歐盟進而開始關注南海地區的政治挑戰。其二，越南、菲律賓等東盟國家在南海問題上傾向于尋求歐盟支持，這也為歐盟在南海問題上擔任調停者提供了機遇。歐洲和平與安全研究與信息組研究員布魯諾·海倫多夫(Bruno Hellendorff)就表示：“由于歐盟是中國主要的出口市場，越南、菲律賓等南海爭端聲索國試圖借拉攏歐盟對中國施加潛在壓力。”*Bruno Hellendorff & Truong-Minh Vu, “ Opportunities for EU-ASEAN Cooperation in the South China Sea?”, CSIS Asia Program, October 16, 2014, http://cogitasia.com/opportunities-for-eu-asean-cooperation-in-the-south-china-sea/.(上網時間：2016年4月30日)其三，在南海領土爭端問題上，東亞各國需要一個中立的調停者，相對于美國等域外大國，歐盟顯然更適合擔任這一角色。歐盟在東亞缺乏軍事存在，而這恰恰也是一種“優勢”，有助于打消南海爭端各國對歐盟扮演調停者角色的顧慮。此外，歐盟在東亞領土爭端調解方面也積累了相關經驗，這相對于其他國家來說，也是一個優勢。*歐盟在處理東亞領土爭端中積累了相關經驗，例如，歐盟曾在2005年簽署和平協議的印度尼西亞亞齊沖突解決過程中發揮了重大作用。2005年9月6日，歐盟理事會通過了旨在采取聯合行動的共同外交與安全政策643號議案，決定組建218人規模的亞齊監督團，到亞齊執行監督任務，最終順利了長達25年的印尼亞齊沖突。此外，歐盟在柬埔寨、斯里蘭卡、菲律賓和東帝汶沖突中也發揮了重要作用。具體參見：薛力、肖歡容：“冷戰后歐盟的沖突干預：以亞洲為例”，《歐洲研究》，2014年第1期，第71～84頁。其四，長期以來，歐盟與東盟一直保持較為密切的政治經濟聯系。早在1977年歐盟與東盟就已經建立對話關系，2007年雙方對話關系升級為伙伴關系。目前，歐盟與東盟在政治安全、經濟、社會文化等三大領域合作密切。因而，南海安全問題自然成為亞歐會議這一區域間機制的探討議題。*Rüland Jürgen, “ASEAN and the European Union: A Bumpy Interregional Relationship, ZEI Discussion Papers C95”, Regionalism International, 2001, p.4.

三、歐盟介入南海問題的未來前景

域外大國對南海問題的積極介入，使得南海地區形勢愈來愈復雜。盡管歐盟不是南海聲索國，但其畢竟是中國和東盟國家的重要經濟伙伴，同時又是美國的重要拉攏對象，在南海周邊地區具有一定影響力，其南海政策動向不容忽視。目前，歐盟已經在南海相關問題上表現出積極介入的政策意愿，這不可避免地會給南海局勢的發展帶來新的變數。未來歐盟介入南海問題的力度會不會進一步加大？其南海政策未來走向會不會對中國更具對抗性？這取決于多種因素共同作用的結果。在可預見的未來，歐盟對南海局勢的介入，以下幾點須予以關注。

第一，歐盟對南海地區安全格局走向和東南亞經濟具有較高的政策敏感度，未來其參與南海事務更多地尋求以經濟利益為核心的介入。長期以來，歐盟對東亞安全事務關注較少，很大程度上源于歐盟傾向于將東亞地區看作是市場而非敵人的思維模式。*Daniel Keohane, “The EU’s Role in East Asian Security”, in Patryk Pawlak, ed., Look East, Act East: Transatlantic Agendas in the Asia Pacific, Report, No.13, Brussels: European Union Institute for Security Studies, 2012, p.46.然而當前，南海地區緊張局勢已經引起了歐盟的警惕和擔憂。20世紀80年代，東海和南海海域發生沖突事件的數量為4件，而僅僅在2010～2012年兩年期間，就增至28件，其發展速度之快，令歐盟愈發關注南海地區形勢，以確保其經濟利益安全。*Thomas Wright, “Outlaw of the Sea”, Foreign Affairs, August 7, 2012, https://www.foreignaffairs.com/articles/oceans/2012-08-07/outlaw-sea?goback=.gde_3224002_member_143954731.(上網時間：2016年3月5日)因此，在既有的南海政策相對落后于地區形勢的發展情形下，歐盟勢必加大對南海地區事務的介入力度。歐洲議會保守派議員查爾斯·譚諾克(Charles Tannock)就曾撰文指出：“歐盟在南海地區有相當大的利害關系，是應該投入更多的資源以發揮在南海地區的重要作用的時候了。”*Charles Tannock, “Tensions in South China Sea Require more Active Role from Europe”, EU News and Policy Debates Across Languages, February 18, 2016, http://www.euractiv.com/section/global-europe/opinion/tensions-in-south-china-sea-require-more-active-role-from-europe/.(上網時間：2016年3月15日)但鑒于軍事實力的制約和美國的軍事介入，歐盟的介入更多地會體現在政治、經濟、文化、法律等領域。尤其是歐盟當前重在推進自貿協定談判，因而經濟利益必然是歐盟介入的核心目標。從側面來說，美國加強在南海地區的軍事存在和保證其地區影響力的關鍵在于維持現狀。與之相反，歐盟為了提升其國際地位則會更積極地參與南海地區安全治理。

第二，未來歐盟在南海地區發揮軍事作用，加劇南海地區緊張局勢的可能性雖然很低，但也不能排除。盡管歐盟在東南亞并無永久性駐軍，其參與管理南海爭端的能力也值得懷疑，但需要注意的是，一部分歐盟成員國與東南亞國家仍保持一定的軍事聯系且態度日趨強硬。例如，法國在印度洋和南太平洋存在海軍部署，英國與澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡締結有多邊軍事協議，即1971年《五國防務安排協定》，英、澳、新三國對馬來西亞和新加坡有防務義務。*Axel Berkofsky, “The EU in Asian Security-No Cannons and Boots, Lots of Aid and Cash”, Korea Review of International Studies, 2014, http://gsis.korea.ac.kr/wp-content/uploads/2015/06/17-1-02-Axel-Berkofsky.pdf.(上網時間：2016年3月5日)2015年1月30日，英國外交大臣菲利普·哈蒙德(Philip Hammond)在新加坡南洋理工大學拉賈拉特南國際研究院發表演講時表示，英國關注南海的安全問題，若英國在該地區的利益受到威脅，根據《五國防務安排協定》，英國將隨時準備部署軍事力量。*Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific”, January 30, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific.(上網時間：2016年3月5日)2016年4月18日，英國外交國務大臣斯瓦爾(Hugo Swire)則更為激進，聲稱：“南海緊張是由中國的強硬行動所造成，海牙仲裁庭就南海仲裁案的裁決對中菲雙方均有約束力，英國將與美國一道支持仲裁判決。”*David Brunnstrom, “ Britain says South China Sea Arbitration Ruling must be Binding”, The Straits Times, April 19, 2016, http://www.straitstimes.com/world/europe/britain-says-south-china-sea-arbitration-ruling-must-be-binding.(上網時間：2016年4月30日)總體而言，由于歐盟27個成員國缺乏共同利益、一致協調和必要的軍事能力，歐盟當前并不期待在南海地區發揮積極的軍事作用，但不排除在英、法、德等國以及美國盟友因素影響下，通過軍事手段介入南海地區事務的可能性。

第三，未來歐盟有可能針對菲律賓“南海仲裁案”，通過國際法向中國施壓。歐盟歷來奉行多邊主義，主張通過國際法解決海洋爭端，當前由于美國并未加入《公約》，歐盟正在有意無意將國際法作為介入南海問題的突破口。*Daniel Keohane, “The EU’s Role in East Asian Security”, in Patryk Pawlak, ed., Look East, Act East: Transatlantic Agendas in the Asia Pacific, Report, No.13, Brussels: European Union Institute for Security Studies, 2012, p.49.盡管歐盟并非處在維護國際海洋秩序的中心位置，但是在參與國際海洋事務，尤其是在推動國際海洋法的新發展方面，歐盟一直走在國際社會的最前面。歐盟是國際法院、海牙國際常設仲裁庭和國際海洋法法庭三個聯合國解決海洋爭端的主要機構所在地。此外，歐盟還致力于利用聯合國大會、《公約》締約方會議和“海洋法非正式磋商進程”等國際平臺以及其他多邊和雙邊場合，圍繞域外熱點海洋事務，不斷發出“歐盟聲音”，并嘗試在這些聲音的基礎上整合完善，提出關于海洋治理和國際海洋法發展的“歐盟方案”。*劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第63頁。在此情形下，2016年常設仲裁法院的最終裁判結果將對歐盟政策一致性和支持基于規范和規則的國際秩序形成考驗。

雖然未來歐盟在介入南海事務方面存在一些推進動力，有可能在南海地區事務上發揮更加積極的作用，但同時也存在一些制約因素。一是面臨意愿趨強與能力欠缺之間的“鴻溝”。首先，歐盟成員國在南海問題上缺乏一致性，這將會對歐盟層面上統一的南海政策形成障礙。在南海爭端上，英、法、德以及瑞典等國表現最為活躍，然而基于在東亞市場的競爭態勢，其看法和立場也不盡一致；其他歐洲國家往往受國內政治影響而很少關注南海地區。顯然，一致性問題是阻止歐盟在南海問題上發揮更有效作用的重要局限之一。2014年10月，在米蘭亞歐首腦會議上，歐盟主要成員國在南海問題上的立場差異明顯：德國強調貿易大國的自我定位，尋求在南海地區扮演中立的安全政策角色，主張將南海問題交由美國處理；法國則明確提出加強歐盟在亞太和南海地區的作用。*劉麗榮：“中國應如何看待歐盟介入亞洲安全的新路徑”，復旦大學國際問題研究院，2014年10月27日，http://www.mpa.fudan.edu.cn/_s150/18/41/c6897a71745/page.psp.(上網時間：2016年4月30日)英國更為激進，早在2012年，英國外交大臣菲利普·哈蒙德就主張歐洲應部署軍艦進入南海。*Observer Research Foundation, “ Exploring Europe’s Role In The South China Sea - Interview”, Eurasia Review, http://www.eurasiareview.com/04092012-exploring-europes-role-in-the-south-china-sea-interview/.(上網時間：2016年4月30日)其次，歐盟處理自身事務的能力也存在不確定性。歐盟經濟持續低迷，債務危機不斷深化和蔓延，歐元區有可能面臨解體，英國脫離歐盟的可能性也在增大，難民問題急劇惡化等現實問題都使得歐盟將長期關注內部事務，對外介入和行動的能力將持續下降。更有甚者，如果歐元區崩潰或英國脫離歐盟，這就意味著歐洲一體化的大倒退，歐盟實力的嚴重受損，內部沖突會逐漸增多。*張健：“試析歐盟在美國亞太戰略中的角色”，《現代國際關系》，2013年第5期，第23頁。屆時，歐盟自顧不暇，更不用說介入南海問題了。

二是與美在南海問題上存在戰略差異，不會過深介入南海局勢。德國知名學者魏爾納·韋登菲爾德(Werner Weidenfeld)就表示，“事實上，歐洲并不完全認同美國對東亞安全及南海地區的政策評估，不愿參與美國對沖中國的策略。”*Werner Weidenfeld, “ Asia’s Rise Means We must Re-Think EU-US Relations”, February 1, 2007, http://europesworld.org/2007/02/01/asias-rise-means-we-must-re-think-eu-us-relations/#.VyawP-yEAzA.(上網時間：2016年5月2日)歐盟在南海問題上心存顧慮，擔心過度追隨美國可能會導致中美走向對抗，南海局勢失控將危及自身利益，以及自身會因此承擔更多責任。歐盟在南海地區的興趣主要在于經濟，由于中國的經濟分量和地位，歐盟對與中國發展經濟關系更為重視。中國是歐盟最大進口來源國和第二大貿易伙伴，2015年中歐貿易額為5210億歐元，占歐盟貿易總額15%，僅次于美國(占歐盟貿易總額18%)。*中華人民共和國商務部：“2015年中國保持歐盟第二大貿易伙伴、最大進口來源國”，中華人民共和國商務部網站，2016年4月1日，http://smfws.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201604/20160401288690.shtml.(上網時間：2016年4月28日)由于中國對于歐洲的經濟重要性日益增大，甚至有歐洲專家認為歐美合作的重要性已經讓位于歐中合作。*Patryk Pawlak and Eleni Ekmektsioglou, “Transatlantic strategies in the Asia Pacific”, European Union Institute for Security Studies, June 12, 2012, http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/transatlantic-strategies-in-the-asia-pacific/.(上網時間：2016年3月16日)當前美國在南海問題上一味鼓動歐盟“緊跟”美方口徑，在一定程度上就引起了歐盟的擔憂。歐盟駐美大使戴維·奧沙利文(David O'Sullivan)就明確指出：“統一口徑并不總是具有建設性。南海地區最不需要的就是更多戰艦，我不認為我們對地區安全做出的貢獻應該是這個。”*David Brunnstrom and Idrees Ali, “U.S. Says Europeans could Help more in South China Sea Dispute”, July 30, 2015, https://ca.news.yahoo.com/u-says-europeans-could-help-more-south-china-003110715.html.(上網時間：2016年4月29日)盡管部分由于美國施壓的原因，歐盟于2012年7月12日同美國發表《關于亞太地區的共同聲明》，但由于擔心過度刺激中國，其在南海問題上的用語相對謹慎。在美國的要求下，歐盟想要成為美國一個有用的盟友，但同時也不想放棄其相對中立的地位，完全站到中國對立面。因此，歐盟在南海問題上保持與美協調，既有回應美國要求，維護南海地區和平穩定的考慮，還有傳達歐盟關切，影響美國南海政策的想法。慕尼黑安全會議主席沃爾夫岡·伊申格爾(Wolfgang Ischinger)的看法就較為恰當地表達了歐盟的立場：“鑒于美國亞太及南海政策的急劇變化，歐盟應能在其中擁有更多行動空間。歐盟在南海地區可以成為幫助南海地區實現穩定的伙伴而非強權。歐盟在南海問題上是發揮積極建設性的時候了，就此需要跟美國進行磋商互動。這樣的主動參與可以防止美國的南海政策過于專注軍事威脅，而忘記了中國是一個政治經濟伙伴。”*張健：“試析歐盟在美國亞太戰略中的角色”，《現代國際關系》，2013年第5期，第21頁。歐洲的戰略家們認為“雖然在安全和國際法領域，歐盟是美國密切合作的伙伴，但這不應妨礙歐盟在南海問題上自主發揮建設性作用。過分追隨美國是無益的，因為美國在地區安全事務中不是中立的一方。”*Frans-PaulvanderPutten,“TheEuropeanUnion,ASEAN,andtheUS-ChinaPowerRivalry”,GlobalObservatory,May29,2013,https://theglobalobservatory.org/2013/05/the-eu-asean-and-the-us-china-power-rivalry/.(上網時間：2015年5月2日)盡管歐美在南海問題上存在不少共識，雙方立場也非常接近，但這并不代表雙方的政策和立場完全一致。美國在南海問題上制衡中國意圖明顯，但歐盟并無意與中國產生直接沖突，更沒有遏制中國的戰略企圖和能力。例如，盡管美國敦促歐盟要發出更強力的聲明來指責中國在南海行動，但歐盟一直不愿意公開批評中國，畢竟其正尋求從中國獲得高達100億美元的投資，以幫助振興歐盟低迷的經濟。*RobinEmmott,“EuropeWarnsagainstEscalationinSouthChinaSeaDispute”,November6,2015,https://www.yahoo.com/news/eus-mogherini-calls-settlement-south-china-sea-dispute-123118091.html?ref=gs.(上網時間：2016年4月30日)由此可以預見，雖然歐盟與美國就南海問題發表了聯合聲明，但它卻很難做出與中國對抗的決定。尤其是中歐關系經過40年的發展歷程，更大范圍、更深層次、更高水平的合作共贏和戰略依存態勢已經形成。前歐盟外交與安全政策高級代表凱瑟琳·阿什頓就強調“中歐保持繁榮離不開對方，主張將雙方關系塑造成為21世紀具有決定意義的伙伴關系”*AndrewRettman,“AshtonDesignatesSixNew‘StrategicPartners’”,EUObserver,September16,2010,https://euobserver.com/institutional/30828.(上網時間：2016年5月2日)。這就決定了歐盟在南海問題上不會完全追隨美國，其介入南海問題是有限度的。

四、結 語

總的來說，歐盟介入南海問題源于其海洋戰略轉型的需要，由其在地區的經濟和安全利益考量決定，同時深受美國“亞太再平衡”戰略的壓力和帶動。歐盟通過頻繁發布外交政策聲明、與南海地區國家進行武器交易、支持菲律賓“南海仲裁案”等途徑向中國施壓，給南海問題的解決帶來了新的不確定因素，并對南海地區安全格局的走勢產生了一定影響。未來歐盟的南海政策將受多重因素影響，包括美國的壓力和帶動、“南海仲裁案”的最終判決、歐盟的意愿和能力以及國際形勢的演變等，但從整體上看，歐盟不會過深介入南海事務。不過，可以肯定的是，歐盟介入南海問題，其中雖然有美國的推動，但更多是出于自身經濟安全利益的考慮和海洋戰略轉型的需要。今后很長一段時期，歐盟在南海問題上給中國“制造麻煩”可能成為一種“新常態”，中國對此必須保持關注。○

(責任編輯：吳興佐)