我國戶籍檔案的問題與對策研究

文/四川工程職業技術學院 魏芙蓉

我國戶籍檔案的問題與對策研究

文/四川工程職業技術學院 魏芙蓉

本文基于我國戶籍檔案管理現狀，對戶籍檔案的歷史沿革和特點進行分析，闡述了戶籍檔案管理中存在的制度設計滯后、管理權屬不明確、常態化流動與固化管理模式的沖突等問題，并提出創新戶籍檔案管理的體制與機制、樹立新的戶籍檔案管理理念、加強戶籍檔案信息化建設等相應的對策，旨在使戶籍檔案更好地為社會發展服務。

戶籍檔案；問題；對策研究

一、戶籍檔案的發展歷程

（一）戶籍檔案的定義與內容。戶籍檔案，可以分為廣義和狹義兩種概念。廣義的戶籍檔案是指戶籍管理部門在戶籍管理活動中直接形成的具有保存和利用價值的原始記錄；而狹義的戶籍檔案指公安派出所在戶口和居民身份證，以及門弄樓號管理活動中直接形成的具有保存價值的歷史記錄，它對于證明公民的法律身份和各種自然、社會屬性以及人口統計工作具有非常重要的意義。根據1997年公安部印發的《公安派出所檔案管理辦法》規定：戶籍檔案分為常住戶口卷、暫住戶口卷、船民卷、居民身份證案卷和戶口簿冊，其中戶籍檔案、常住戶口卷、船民卷、居民身份證案卷、戶口簿冊為長期，暫住戶口卷為短期。

（二）戶籍檔案的歷史沿革。我國戶籍檔案的產生有著特殊的歷史背景，它的產生與戶籍制度的發展密不可分。1950年頒布的《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》是我國戶籍制度起點，具有中國特色的二元戶籍制度初步形式，而戶籍檔案管理則處于萌芽階段。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布標志著我國城鄉二元制度體系正式形成，戶籍檔案管理逐漸受到重視。1997年公安部門根據《檔案法》和公安檔案管理的相關指導原則制定了《公安派出所檔案管理辦法》，戶籍檔案開始走向規范化管理。此后，在高校范圍內，戶籍政策有了進一步的發展，2002年國務院辦公廳頒布了《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見》：“完善未就業高校畢業生的有關政策，對畢業離校時未落實工作單位的高校畢業生，檔案管理機構對保管其檔案免收服務費用；學校可根據本人意愿，將其戶口轉至入學前戶籍所在地或兩年內繼續保留在原就讀的高校，待落實工作單位后，將戶口遷至工作單位所在地。超過兩年仍未落實工作單位的高校畢業生，學校和檔案管理機構將其在校戶籍及檔案遷回其入學前戶籍所在地”。隨著經濟的發展，我國不斷深化改革戶籍制度，2013年，公安部等13個部門出臺《關于加快推進戶籍制度改革的意見》，基本形成以合法穩定住所和職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式的戶籍制度。雖然戶籍制度改革不斷深化，但戶籍檔案卻發展緩慢。

（三）戶籍檔案發展的特點。通過對戶籍檔案發展過程的分析，可以看出我國戶籍檔案發展具有以下特點。一是，行政主導性強。戶籍檔案全面反映了各個歷史時期戶籍管理的真實面貌。而在很長一段時間內，我國戶籍制度的目的在于對社會人口進行有效管理和控制，國家通過一系列的行政法規手段，利用“戶籍”作為行政干預手段，以達到合理配置人力資源的目的，所以戶籍檔案的發展也凸顯出強烈的行政主導性。同時我國這種戶籍管理方式與國外多數國家的戶籍管理方式不同，國外的戶籍管理采取市場與法律手段調節人口流動，如東京的高物價水平將周邊地區人口有效的隔離在外；韓國則采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎設施投入，成功地將工業活動和人口從特大城市分流出來。可以說這一特點具有鮮明的中國特色。二是，動態性強，戶籍檔案中的記載主體是人，而人在社會生活中是不斷變化、發展的，因此戶籍檔案的形成是一個不斷完善的動態過程，如人在成長的不同階段，個人的婚姻、學歷、工作、生活狀況等會發生改變；相應的檔案記載就需要不斷變更、補充，以此保證如實地記錄戶籍檔案中對象的歷史面貌，動態反映其發展變化狀況，從而為現實使用提供可靠的依據憑證，所以說戶籍檔案是不斷變化發展的。

二、我國戶籍檔案管理中存在的問題

（一）制度設計滯后。通過分析我國戶籍檔案的歷史發展和特點，可以看出我國戶籍檔案工作起步較晚，而且制度設計比較滯后，這反映在兩個方面。一是，戶籍檔案的管理與戶籍制度相適應，基本上以基層派出所管理為主，在城市實行“市局—分局—派出所”三級管理體制，在農村則實行“市（縣）局—派出所”二級管理體制，派出所專職或兼職的檔案員（內勤）負責全所檔案材料的管理和利用，這種管理模式比較松散，在現行的經濟體制下，無法滿足人們日益增長的需求。二是，戶籍檔案屬于專門檔案，在《檔案法》中，并沒有針對戶籍檔案管理的規范與條例，唯一可供參照的管理辦法是公安部門根據《檔案法》和公安檔案管理的相關指導原則制定的《公安派出所檔案管理辦法》。這使得戶籍檔案的保存內容陳舊落后，無法實現戶籍檔案的價值。因而戶籍制度設計的滯后，是阻礙我國戶籍檔案發展的原因之一。

（二）管理權屬不明確。根據《中華人民共和國戶口登記條例》，我國的戶口登記工作，由各級公安機關主管，機關、團體、學校、企業、事業等單位協助辦理登記。可以看出，機關、團體、學校等單位是具有部分戶籍管理權和戶籍檔案管理權，而隨著市場經濟的發展，一些企事業單位本身并沒有明確的行政級別，經過機構整合、企業改制之后，成為非公有制企業，包括私人企業、民辦企業的大量涌現，這些企業是否能夠合法管理戶籍檔案卻無明確定論。其次，公安派出所產生的戶籍檔案一般來說參照《公安派出所檔案管理辦法》進行管理，而機關、團體、學校、企業、事業等單位則參照干部檔案的管理辦法，實行集中和分級管理。同時要求縣處級企事業單位，凡保管干部檔案在50卷以上的，由本單位組織戶籍部門集中管理；凡不具備保管條件或干部檔案在50卷以下的，其干部檔案由上一級主管部門管理。但是，大部分的企事業單位都是由人力資源部門或保衛處管理戶籍檔案，一些人才交流中心和勞務公司甚至違反戶籍制度的相關規定，擅自接收和保存個人戶籍檔案。可以看出，明確管理權屬是戶籍檔案發展的重要環節。

（三）常態化流動與固化管理模式的沖突。隨著社會經濟的發展，人們會因為生活、工作、學習而流動，這種流動使得戶籍遷移呈常態化，其中最具代表性的群體就是高校畢業生，他們在就業時十分的靈活自主，選擇的城市多集中在一、二線城市，但是由于社會福利、人口與城市容積等原因，高校畢業生在一、二線城市落戶的可能性很小。即使有落戶的政策條件，條件也十分苛刻，僅僅是將戶口落在單位所屬派出所的集體戶上。若是自主就業，要么就長期存放在學校戶籍管理部門，或者遷入所在就業地的人才交流中心托管。由于不同的地方政府，有不同的戶籍管理政策，所以人的流動不可能與戶口同步遷移，而結婚登記、申請生育指標、辦理貨款等都需要戶口，由于我國的戶籍管理暫未實現一體化管理，如果是跨省的戶籍遷移，需要本人身體力行，耗費大量的時間的精力，而且一次不一定可以辦成。這種情況下，一旦紙質戶籍底頁或遷移證丟失，補辦十分復雜麻煩，尤其是目前戶籍檔案依然是以紙質檔案的形式保存，這種紙質的戶籍檔案，在調檔和查閱不但費時費力，而且容易造成文件的破損，導致不可彌補的損失。社會公眾的常態化流動與戶籍檔案的固化管理模式之間的沖突，也是導致戶籍檔案發展緩慢的原因。

三、高校戶籍檔案管理解決對策

（一）創新戶籍檔案管理的體制與機制。目前我國的戶籍檔案管理采用的是“三級+二級”的管理模式，主要是以有無審批權限為劃分標準。在這種管理體制下，各地的公安派出所可以根據自身的實際情況，對戶籍檔案進行管理，也有利于對戶籍檔案的查詢、統計。但這樣的管理體制的缺陷是，無法保障戶籍檔案的規范有序管理，帶有很強的隨意性。所以，創新戶籍檔案的體制與機制，首先明晰機構關系，建立長效機制，使戶籍檔案管理由分散走向集中。其次是實現戶籍檔案的社會化管理，隨著社會經濟的發展，公眾不再單一的屬于某個地區和單位，只是在一段時間內與其存在勞動關系，因而實行檔案的社會化管理是現代社會發展的必然趨勢。我們可以借鑒發達國家的經驗，以地區為中心建立戶籍檔案管理中心機構，由政府賦予該中心具體行政職能，實現對某一地區的戶籍檔案的集中統一管理，當該地區戶籍檔案管理中心發展成熟后，再逐漸向周圍延伸，形成全國性戶籍檔案管理中心。這種管理模式可以解決傳統戶籍檔案管理中存在的重復管理、重復建檔問題，而且有效地避免死檔現象。

（二）樹立新的戶籍檔案管理理念。在我國，傳統的戶籍檔案管理觀念認為戶籍檔案是“企事業單位檔案”，這主要是受地區劃分和單位劃分的影響，導致個人戶籍檔案逐漸成為地區或單位所有，成了單位檔案的一部分。在新的社會環境下，戶籍檔案管理應該逐漸由“企事業單位戶籍檔案”向“社會戶籍檔案”方向轉變。使戶籍檔案資源成為一種社會化資源，而不是企業事業資源；其次，還應打破計劃經濟體制下的“農業戶口”和“非農業戶口”的二元制戶籍檔案管理體制對人們的觀念影響。這種觀念在中國流行了半個多世紀，從微觀層面來說，加大戶籍檔案改革政策的宣傳力度是十分必要的。而從宏觀層面來說，樹立新的戶籍檔案管理理念就是堅持樹立與時俱進的管理理念，堅持與時俱進，順應時代發展變化，不斷更新管理理念，同時依托于完善的法規政策和良好的法治環境，使戶籍檔案穩步健康的發展。

（三）加強戶籍檔案信息化建設。加強戶籍檔案信息化建設，首先要將新產生的檔案及時的實現信息化管理，完善戶籍檔案數據庫，并通過戶籍檔案管理中心機構的內部信息網絡，使本地區范圍內的各類戶籍檔案資源共享。這樣不僅能緩解檔案人工轉遞速度慢的問題，還能有效減少因部分戶籍檔案保存地點不同，而使居民往返奔波開證的情況。其次加快館藏戶籍檔案的數字化，對于一些利用率極高、具有重大參考作用的紙質戶籍檔案，應通過掃描、錄人等方式轉化成電子戶籍檔案，對于館藏檔案數量龐大問題，可以本著“急用先建”“高齡優先”的原則，科學篩選歸類，分批分期進行數字化。最后，積極提供戶籍檔案信息利用服務，將戶籍檔案信息作為社會信息資源，面向社會公眾，使戶籍檔案不再是擺設，而是充分地為人民群眾利用和服務。

四、結語

綜上所述，分析我國戶籍檔案發展過程中產生的問題，研究解決對策，是為了讓戶籍檔案管理更好地滿足社會對戶籍檔案的利用和需求，促進社會經濟發展。因而，在戶籍檔案管理過程中要結合當前的戶籍改革意見，有效地結合地區發展狀況，開發戶籍檔案管理系統，同時做好相關政策的頂層設計，自上而下建立長效的體制和機制，使戶籍檔案管理工作更加注重檔案價值的實現和服務理念的更新，最終促使戶籍檔案管理更好地為經濟社會發展服務。

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